新中國處理邊界領(lǐng)土爭端的典范

內(nèi)容摘要中緬劃界問題屬于英國殖民主義遺留下來的邊界領(lǐng)土糾紛。1960年中緬兩國簽訂邊界條約，結(jié)束了長這半個多世紀(jì)中緬劃界問題的爭論。對于中緬邊界問題的解決，長期以來我們存在認(rèn)識上的偏差。從中緬邊界糾紛發(fā)展的全過程來看，問題解決的關(guān)鍵在于兩國在中緬北段未定界問題上達(dá)成了妥協(xié)。新中國政府很大程度上放棄了自晚清政府以來對這片地區(qū)的領(lǐng)土要求，但這一讓步是在歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)上做出的合理決斷，它并不涉及中國政府對“麥克馬洪線”的認(rèn)可。

關(guān)鍵詞中緬邊界北段未定界英國麥克馬洪線

作者朱昭華，蘇州科技學(xué)院歷史系副教授、博士。(江蘇蘇州：215009)

中國是世界上陸地邊界線最長、邊界問題最為復(fù)雜的國家之一。除去邊境地形地貌復(fù)雜多樣的客觀環(huán)境外，中國周邊小國居多，歷史淵源悠久，許多地區(qū)存在跨境民族，近代西方殖民侵略所帶來的邊界矛盾與懸案，使得建國后中國邊界劃定的任務(wù)異常艱巨。中國邊界問題得到解決的一個主要時期是在20世紀(jì)60年代。當(dāng)時，中緬邊界的劃定首開其端，為這一時期中國邊界問題的解決提供了典范，使新中國獲得了一個安定的周邊環(huán)境。

學(xué)術(shù)界在論及1960年中緬兩國之所以能夠最終解決爭論多年的邊界糾紛時，大都認(rèn)為，中緬邊界糾紛完全是英帝國主義侵略政策造成的，1949年后中緬關(guān)系發(fā)生了根本變化，兩國以和平共處五項原則為指導(dǎo)，不難對帝國主義殖民政策遺留下來的邊界糾紛給予解決。另外，由于兩國政府的政治遠(yuǎn)見，中緬雙方對這一問題共同采取了正確的態(tài)度，力求通過友好協(xié)商，尋求公平合理的解決辦法，最終使中緬邊界問題得以最終解決。然而，這些理由并不令人滿意。首先，就中緬兩國關(guān)系發(fā)生根本性變化來說，中緬兩國獲得獨(dú)立后開始成為平等、友好的鄰邦，但在邊界問題上，兩國仍從各自前政府那里繼承了完全不同的、相互沖突的觀點(diǎn)。緬甸獨(dú)立后，把英國政府憑借強(qiáng)權(quán)獲得的中緬邊界領(lǐng)土視為其合法遺產(chǎn)，要求繼續(xù)擁有。而中國政府則把這些看作是帝國主義侵略的遺產(chǎn)，要求簽訂新約，做出修正。我們都知道，在國際舞臺上的相互交往中，起作用的是國家、民族利益，而邊界問題涉及的正是有關(guān)國家領(lǐng)土主權(quán)的最敏感問題，是一個國家的核心利益，解決起來更加困難。其次，就雙方解決邊界問題的正確態(tài)度來說，不可否認(rèn)，中緬雙方以友好協(xié)商、互諒互讓、公平合理的態(tài)度解決邊界爭端是談判取得成功的重要因素，但所謂“互諒互讓”、“公平合理”畢竟都是些抽象的概念、原則。在緬甸政府看來，繼承英國在中緬未定界地區(qū)的經(jīng)營是合理的；而對中國來說，這些土地是英國通過武力割占的，緬甸繼續(xù)占領(lǐng)是不合理的。要把這些抽象的原則真正落實到邊界問題的解決中，并非一件易事。本文擬對此問題作一重新探討。

19世紀(jì)中葉開始，以中國為中心的藩屬朝貢體系受到西方以國際法為基礎(chǔ)的近代國際關(guān)系體系的強(qiáng)烈沖擊，琉球、越南、緬甸等中國藩屬國相繼淪為列強(qiáng)的殖民地，中國與周邊國家的關(guān)系實際上成了中國與列強(qiáng)之間的關(guān)系。中緬劃界問題，屬于英國殖民主義遺留下來的邊界領(lǐng)土糾紛。

從中緬兩國邊境歷史的發(fā)展來看，中緬交界地區(qū)多為中央王朝力量難以到達(dá)的邊疆土司地，享有很大的獨(dú)立性。隨著兩國國力的變化，邊界土司常常處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，時而臣服于中國，時而臣服于緬甸，或?qū)χ袊?、緬甸同修貢職。中緬之間也為爭奪這些邊境土司地爆發(fā)過戰(zhàn)爭，中緬兩國之間并不存在一條近代意義上的國界線，更多的時候，兩國的邊界界定只是一些點(diǎn)和面，而不是近代意義上的一條“線”。到明清之際，中緬之間的疆界大致穩(wěn)定在了云南八關(guān)一帶。

1886年英國侵占上緬甸后，中英通過1894年、1897年兩個邊界條約，劃定了北緯25度35分尖高山以南的中緬邊界走向。1900年4月，中英兩國完成實地勘界(鎮(zhèn)邊廳阿佤山區(qū)一小段由于條約文本內(nèi)容的缺陷，雙方當(dāng)時沒能劃定，直至i941年中英兩國政府換文劃定，稱為“1941年線”)。尖高山以北地區(qū)，因地理知識的局限，條約僅規(guī)定“俟將來查明情形再作劃分”。1905年中英兩國曾組成聯(lián)合勘察隊，對尖高山以北部分地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，隨后雙方提出各自的劃界要求，分歧較大，尖高山以北的中緬北段未定界問題便遺留了下來。

1949年新中國成立后，已獨(dú)立的緬甸聯(lián)邦政府很快給予了承認(rèn)，成為不同社會制度國家中第一個承認(rèn)新中國的國家，雙方關(guān)系進(jìn)入友好發(fā)展的新時期。為了解決英國殖民主義遺留的中緬邊界問題，避免邊界沖突發(fā)生，兩國領(lǐng)導(dǎo)人開始交換意見，最終在1960年1月簽訂中緬《關(guān)于兩國邊界問題的協(xié)定》，使遷延60多年的中緬邊界問題得到圓滿解決。

通過中緬邊界劃定的結(jié)果來看，這一問題的解決，在于中國政府在北段未定界部分做了讓步：自尖高山以北到中緬邊界西端終點(diǎn)的全部未定界，除片馬、崗房、古浪地區(qū)劃歸中國外，基本以高黎貢山分水嶺作為中緬邊界界線。這意味著新中國政府放棄了清政府及國民政府半個多世紀(jì)以來堅持對伊洛瓦底江上游地區(qū)的領(lǐng)土要求，使緬甸取得了一條同它一直想爭取得到的非常接近的邊界。

20世紀(jì)初以來，中英在尖高山以北中緬劃界問題上，立場十分鮮明而堅定。英政府從印度帝國的戰(zhàn)略安全出發(fā)，套用所謂的自然邊界說觀點(diǎn)，要求以恩梅開江與薩爾溫江之分水嶺高黎貢山為兩國邊界，因為根據(jù)勘查報告，此分水嶺是一列非常顯著的連綿山脈，分水嶺兩側(cè)10公里區(qū)域內(nèi)，都是濃密的森林，無人居住。雖然從自然地理條件上說，高黎貢山分水嶺是一條很好的自然邊界線，但這條界線與歷史上形成的中緬邊界傳統(tǒng)習(xí)慣線并不相吻合，所以長期得不到中國政府的認(rèn)可。

清政府力爭以高黎貢山以西的高良工山一扒拉大山一線為界，并以扒拉大山山脊北端為界線終點(diǎn)，從此往北的地方“劃人華境固占優(yōu)勢”，否則亦應(yīng)為甌脫。清政府對中緬北段未定界之所以如此重視，主要是把劃界的得失與西藏、川邊的安危聯(lián)系在了一起。早在薛福成任駐英公使與英國談判劃界時，就認(rèn)為：“英人所注意經(jīng)營者，欲由滇西野人山通入西藏”，現(xiàn)若劃定，“萬一受彼朦混分入藏地，將來彼必執(zhí)約為據(jù)，關(guān)系非輕”。云貴總督錫良也密陳指出：“奴才在蜀，即聞滇緬界圖波及西藏，卸乎有憂之，而猶幸其未詳實也。蒞任后，詳細(xì)句稽，乃知外務(wù)部及前督臣丁振鐸與英人相持不下者，誠追于無可如何?！卞a良繼而提出“不可許者七，可爭者六”的意見，要求中央政府堅持力爭。1909年繼任云貴總督的李經(jīng)羲曾致電四川總督趙爾巽表示：“案查滇緬界務(wù)，系屬中英國界，英緬目的注重打通印緬穿插藏地，關(guān)系至巨，非僅滇邊?！?/p>

后來的民國政府基本繼承了這一立場，甚至出現(xiàn)一些更向西劃的中緬邊界線提案。如云南旅京同鄉(xiāng)會推代表向國民政府呼吁應(yīng)推翻前清政府的劃界要求，另向西擬適合之線，將江心坡野人山地包括在內(nèi)。193i年，外交部滇緬界務(wù)研究委員會的尹明德在對北段未定界地區(qū)進(jìn)行勘察后，提出了更為靠西的巴特開山一線。

這樣看起來，新中國政府確實是在中緬北段未定界地

區(qū)做出了清政府、民國政府都不愿做出的讓步，但正如周恩來總理指出的，這個劃界辦法并不是割地求和，不是屈從帝國主義的安排，也不影響我國的軍事和經(jīng)濟(jì)生活，而是中國政府基于歷史和現(xiàn)實狀況做出的合理決斷。其實，國民政府那些不斷往西劃的分界線，無論對中國多么有利，都只是紙上談兵，它不僅與中緬邊界的現(xiàn)實狀況脫節(jié)，也與歷史上中國西南邊疆政權(quán)的管轄區(qū)域不盡吻合。

從歷史上看，中英之間長期爭論的中緬北段未定界，主要包括了尖高山以北，西藏邊界的擔(dān)當(dāng)力卡山以南，印度阿薩密以東和高黎貢山以西的地方。在1886年英國吞并上緬甸以前，這些地方主要是一些獨(dú)立的少數(shù)民族部落地區(qū)，在歷史上有的部落未同中國發(fā)生過往來，有的則通過土司制度發(fā)生某些聯(lián)系，這種聯(lián)系隨著時間的推移也不斷發(fā)生著變化。

就恩梅開江下游以東的小江流域來說，這里曾分別歸屬于保山縣和騰越廳所屬的土司管轄。由于土司制度的弊端和地理條件的限制，到清末，小江上游地區(qū)已不同程度，脫離了土司管轄，一些村寨只成為名義上的土司轄地，清政府官員也不加過問，儼然“視同化外”。小江流域以外的江心坡、戶拱等地，明朝曾在這里設(shè)置里麻長官司進(jìn)行治理，萬歷末年，里麻以西、孟養(yǎng)宣慰司轄境內(nèi)的野人進(jìn)入里麻，趕走當(dāng)?shù)氐耐了?，到清朝沒有恢復(fù)設(shè)置，原里麻長官司的轄地即不再屬于中國。光緒年間受薛福成之托考察滇緬邊界的姚文棟曾指出，野人山之北有甌脫之地千七八百里，相傳為明時茶山、里麻兩土司之故地，野人居住其間，既未屬華，亦不屬緬。

至于恩梅開江、邁立開江上游支流獨(dú)龍江、狄子江、狄不勒江、脫落江地帶，也主要是由一些獨(dú)立的少數(shù)民族部落占據(jù)，在歷史上曾為中國政權(quán)管轄的一部分，但到清王朝時，這些地區(qū)已成為了“甌脫地”。清朝麗江府分駐阿墩子彈壓委員夏瑚在其所作的，《怒俅邊隘詳情》中，敘述這片地區(qū)的狀況是：狄子江流域的東西兩岸地帶的“狄子”民族“無人管束”，當(dāng)時不屬中國，也不屬緬甸；再往西的狄不勒江流域，“人民一如狄子，向在化外，無人管束”，亦非中國或緬甸所有；狄不勒江西南的脫落江流域情況較為復(fù)雜，其地有自俅江流域即今云南貢山縣境內(nèi)遷來的獨(dú)龍族，也有從木王地遷來的傣族，但就這片地方來說，仍然既不屬中，也不屬緬。

可見，從歷史上看，中國對這片地區(qū)擁有主權(quán)的法理依據(jù)并不充分。大金沙江、恩梅開江上游一些地區(qū)曾隸屬過中國，但該地部落民族仍保持了較大的獨(dú)立性，時常擺脫中國管轄，尤其在清朝國勢呈現(xiàn)衰退趨向后，麗江府的西部轄境范圍由西向東發(fā)生了明顯收縮，到光緒年間時，只達(dá)到今貢山、福貢、碧江三縣邊境地帶。在中國周邊鄰國不能對這片地區(qū)構(gòu)成威脅的情況下，清政府也無意積極經(jīng)營，這些偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族部落地區(qū)逐漸成了姚文棟等所說的“甌脫地”。模糊的國家疆界，羈縻式的行政管理都與近代意義上的國家主權(quán)概念發(fā)生了沖突，正好成為英政府指稱“不能視之為中國領(lǐng)土”的依據(jù)。

從中緬邊界的現(xiàn)實狀況來看，民國初年，英政府中斷邊界問題交涉，趁著中國國內(nèi)局勢的混亂，將其邊界要求付諸于實踐，對北段爭議地區(qū)進(jìn)行了逐步占領(lǐng)與經(jīng)營：1912年英軍直達(dá)坎底；1913年占領(lǐng)片馬；1914年在坎底設(shè)置葡萄府及廳治，轄區(qū)東達(dá)高黎貢山，北與察隅毗連，南接江心坡、密支那，西至枯門嶺；1926年再行進(jìn)占戶拱、江心坡。到南京國民政府時期，英國通過多年的實際行動，已基本占據(jù)了整個中緬北段未定界地區(qū)，恩梅開江一薩爾溫江分水嶺事實上已成了中英兩國在中緬北段未定界地區(qū)的實際控制線。而且經(jīng)過多年經(jīng)營，英政府在這些少數(shù)民族居住區(qū)扎下了根。據(jù)1947年11月30日碧江設(shè)治局函稱，“滇緬北段雖未定界，然人民心理深傾向密支那態(tài)度，應(yīng)請設(shè)法補(bǔ)救，以固邊圉?！庇⑷顺冯x之后，獨(dú)立的緬甸政府繼續(xù)接管治理，一切行政設(shè)施均與英人統(tǒng)治時代相同。這種單方面的武力占領(lǐng)，盡管從未得到中國政府的承認(rèn)，但無疑會對以后的中緬邊界談判產(chǎn)生影響。

主管外交工作的周恩來總理正是基于上述中緬邊界的歷史、現(xiàn)實狀況，在聽取了廣大參與中緬邊界調(diào)查研究人員的意見后，對中緬北段邊界問題做出了除片馬、崗房、古浪地區(qū)外，基本接受中緬兩國實際控制線的重大決斷。

對于這些“僅僅是地圖上的變動”，國內(nèi)一些人士最初也難以接受。因為盡管中國對尖高山以北某些地區(qū)擁有主權(quán)的法理依據(jù)并不充分，但緬甸的勢力歷史上更是從未到達(dá)過此，只是繼承了英國的非法占領(lǐng)。周恩來總理在進(jìn)行說服和解釋工作時曾指出，中緬舉行邊界談判是依據(jù)我國的國策，即首先是爭取世界形勢的緩和；第二是要與亞非國家真正和平共處，把帝國主義的侵略和包圍打開一個缺口；第三是預(yù)防大國主義情緒。新中國政府在處理中緬劃界問題時沒有過于拘泥于領(lǐng)土的得失，除了受上述邊境歷史、現(xiàn)實狀況的制約外，也有著從地緣政治的角度出發(fā)，緩和、穩(wěn)定中國周邊關(guān)系，以沖破美國對華戰(zhàn)略包圍的考慮。

從1955年起，中共中央開始醞釀并提出了多、快、好、省地開展社會主義建設(shè)的思想，1958年毛澤東在中共中央召開的成都會議上，將這一方針概括為“鼓足干勁，多快好省地建設(shè)社會主義的總路線”。這一路線確認(rèn)當(dāng)時黨的主要任務(wù)就是進(jìn)行社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為此，穩(wěn)定的周邊國際環(huán)境符合中國的國家利益。

而建國初，中國與周邊鄰國大都沒有簽訂正式界約，邊境地方只大致存在一條傳統(tǒng)習(xí)慣線，而且即使是條約劃定過的邊界也不是完全沒有爭議。對于這些尚未劃定或存在爭議的邊界，中國政府采取了保持現(xiàn)狀、避免邊界沖突的政策，以便集中力量應(yīng)對國內(nèi)殘敵、朝鮮戰(zhàn)爭、美帝國主義的軍事包圍與經(jīng)濟(jì)禁運(yùn)等緊張局勢。中國周邊國家，盡管都有各自的領(lǐng)土要求，但出于自身戰(zhàn)略安全的考慮，也沒有立刻提出進(jìn)行邊界談判的要求，以等待時機(jī)成熟。由于國際形勢的改變和邊界線的模糊，1950年代中后期，中印、中緬的邊界問題凸顯出來。

1955年中緬雙方發(fā)生了小規(guī)模的邊界沖突，印度政府也開始宣稱，整個阿克賽欽地區(qū)都屬于印度的版圖。在1958年10月18日致中國政府的照會中，印度政府對阿克賽欽地區(qū)首次提出了正式領(lǐng)土要求，抗議中國修建穿越阿克賽欽高原的新疆一西藏公路，同時否認(rèn)中印東段邊界存有爭議。1959年下半年，中印兩國軍隊接連在中印東段與西段邊界發(fā)生沖突。中國政府需要拿出對策盡快處理這些邊界問題，以避免周邊國際形勢的惡化。

當(dāng)時中緬兩國關(guān)系較為友好，緬甸國家領(lǐng)導(dǎo)人采取承認(rèn)中緬北段邊界為未定界的態(tài)度，愿意通過協(xié)商、談判的外交途徑解決劃界問題，也符合當(dāng)時中國政府對邊界領(lǐng)土爭端所采取的政策：對過去條約劃定的邊界不要求改變，而以舊條約為基礎(chǔ)進(jìn)行互諒互讓的必要調(diào)整，然后締結(jié)一個新條約代替舊條約。這使中緬兩國和平解決邊界爭端成為可能。

為了順利解決中緬邊界問題，中國政府放棄了爭議最大的北段未定界地區(qū)，中緬邊界劃定的結(jié)果“與當(dāng)時邊界上兩國國力不平衡的狀態(tài)相比，應(yīng)當(dāng)說是比較寬宏大量

的?！?960年中緬雙方達(dá)成的邊界協(xié)定，表明中國對于周邊鄰國并不存在領(lǐng)土野心，中國政府追求的不是領(lǐng)土，而是邊界的劃定，不同意識形態(tài)的國家也可以通過和平談判的方式解決邊界問題。中國政府在中緬邊界談判過程中所采取的既尊重歷史事實、又考慮邊境現(xiàn)狀的務(wù)實做法，也為后來的中外邊界談判乃至其他國家之間的邊界爭端提供了良好范例。以這樣的談判精神，中國政府相繼又與尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗等國劃定邊界，構(gòu)建了一個相對和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境。

1960年中緬邊界的劃定也涉及到了當(dāng)時存有爭議的中印東段邊界，因為根據(jù)條約附圖的標(biāo)示，中緬邊界終點(diǎn)劃到了底富山口，中緬邊界最西北段的走向，即從伊索拉希山口以北到中緬印交界的底富山口一段，剛好與歷史上的“麥克馬洪線”趨于一致。

“麥克馬洪線”是英帝國政府為了印度所謂的戰(zhàn)略安全，在中印東段邊界私自劃定的一條邊界線：西起不丹邊境，向東伸延至伊洛瓦底江與薩爾溫江分水嶺的伊索拉希山口，將傳統(tǒng)的中印東段邊界從喜馬拉雅山南麓向北推移至了喜馬拉雅山山頂。已有大量論著指出了這條“麥克馬洪線”的非法性，因此它也從未得到中國歷屆政府的認(rèn)可。事實上，至二次大戰(zhàn)初期，英印政府也從未真正對“麥克馬洪線”以南的土地進(jìn)行有效管轄。直到1943年春，英印政府才利用中國抗日戰(zhàn)爭的時機(jī)，占領(lǐng)了“麥克馬洪線”以南大片領(lǐng)土。1947年印度獨(dú)立，英政府將非法占領(lǐng)的中國領(lǐng)土移交給了印度政府，為中印兩國留下了至今尚未解決的邊界爭端。

中緬邊界最西北段做出這樣的劃定，就牽涉到中國政府對“麥克馬洪線”的態(tài)度。西方一些學(xué)者推測這是中國政府向印度做出的一個妥協(xié)，希望以中印東段邊界的讓步，換取印度在中印西段邊界承認(rèn)中國的要求。這個說法站不住腳。如上所述，中緬北段邊界之所以如此劃定，是基于各種歷史與現(xiàn)實因素的考慮，伊索拉希山口以北到底富山口一段的中緬邊界線，雖然剛好與“麥克馬洪線”一致，但它事實上也符合傳統(tǒng)的中緬邊界習(xí)慣線。這與英印通過欺詐和武力強(qiáng)行劃出的中印東段“麥克馬洪線”有著根本不同。所以，中緬北段邊界的劃定并不表明中國政府接受了“麥克馬洪線”，“麥克馬洪線”仍然是非法的、無效的。中印邊界的劃定需要中印兩國借鑒歷史的經(jīng)驗，在既尊重歷史事實、又考慮邊境現(xiàn)狀的原則下，相互協(xié)商、相互妥協(xié)，以共贏戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的大局。

編輯杜運(yùn)泉