巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

崔澤園

摘 要：文章通過對(duì)日本、西班牙等發(fā)達(dá)國家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的分析，指出了我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系建設(shè)的不足與差距。對(duì)我國巨災(zāi)保險(xiǎn)市場現(xiàn)狀的分析顯示，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)市場存在著巨大的保險(xiǎn)需求和有限的制度供給之間的矛盾，解決巨災(zāi)保險(xiǎn)市場供求失衡的矛盾需要在政府的主導(dǎo)下、在法律體系完善的前提下、構(gòu)建政府與商業(yè)性保險(xiǎn)公司共同運(yùn)作的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，從而實(shí)現(xiàn)制度供給的增加。同時(shí)，完善金融制度改革，為巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券的設(shè)立和發(fā)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險(xiǎn) 國際經(jīng)驗(yàn) 巨災(zāi)保險(xiǎn)基金 巨災(zāi)保險(xiǎn)債券

中圖分類號(hào)：F840.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2009）06-173-02

我國是一個(gè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的國家，地震、洪水、冰雪等惡劣自然災(zāi)害往往會(huì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和居民家庭造成較為嚴(yán)重的破壞。據(jù)聯(lián)合國的有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，20世紀(jì)全世界54次嚴(yán)重的自然災(zāi)害中，有8次發(fā)生在我國，其中，地震、洪水和臺(tái)風(fēng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成的損失最為嚴(yán)重。僅以地震為例，上個(gè)世紀(jì)發(fā)生在我國的六級(jí)以上的破壞性較為嚴(yán)重的地震共650多次，造成59萬人死亡、1000余萬間房屋損毀，數(shù)億人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)數(shù)千億元。1976年的唐山大地震和不久前的汶川大地震更是對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成了難以估量的損失。

這些巨大的自然災(zāi)害對(duì)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長的平穩(wěn)運(yùn)行具有十分強(qiáng)烈的沖擊作用，在不可避免的自然災(zāi)害發(fā)生之后，對(duì)受災(zāi)地區(qū)的重建和恢復(fù)無疑需要政府各部門的大力支持，特別是巨災(zāi)發(fā)生之后金融部門的救濟(jì)參與機(jī)制將有力地促進(jìn)受災(zāi)地區(qū)的恢復(fù)和生產(chǎn)。但從我國最近一段時(shí)期自然災(zāi)害發(fā)生之后金融部門的表現(xiàn)來看，與發(fā)達(dá)國家相比，我國似乎缺乏一個(gè)有效的金融救濟(jì)保障制度體系。

一、發(fā)達(dá)國家對(duì)巨災(zāi)救濟(jì)的金融支持

從世界范圍內(nèi)來看，發(fā)達(dá)國家由于其完善的法律體系和發(fā)達(dá)的金融制度，他們對(duì)重大的自然災(zāi)害多已形成了一整套完善的金融保障體系?，F(xiàn)分別以日本和西班牙為例來分析這些國家關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的處理。

由于處于環(huán)太平洋地震帶和四大板塊的接觸帶，日本是一個(gè)地震、颶風(fēng)等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，經(jīng)過長時(shí)間的探索，日本政府通過立法及相關(guān)政策建立了一整套較為完善的災(zāi)后重建體系。日本的巨災(zāi)救助體系可以大致分為自救、政府救助和社會(huì)救助三大部分，其中以自救和政府救助為主，社會(huì)救助為輔。巨災(zāi)損失的防范主要通過保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合經(jīng)營，采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，政府通過提供部分經(jīng)費(fèi)和再保險(xiǎn)，構(gòu)筑全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。一般情況下，首先由民間的保險(xiǎn)相互會(huì)社即市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和都、道、府、縣農(nóng)業(yè)供給組合聯(lián)合會(huì)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，然后再由中央政府通過農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)賬戶和國家保險(xiǎn)協(xié)會(huì)等渠道為其提供再保險(xiǎn)。國家通過立法對(duì)主要的關(guān)系國計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn)，農(nóng)戶參加保險(xiǎn)僅承擔(dān)很少一部分保費(fèi)，大部分保費(fèi)由政府承擔(dān)。

同時(shí)，日本政府針對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害，在其重建過程中建立了一個(gè)專門的重建基金，重建基金分為兩類：一是基本基金，主要由政府投入，主要是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本的公共設(shè)施項(xiàng)目；二是投資基金，其主要是商業(yè)性項(xiàng)目。

與日本濃重的政府主導(dǎo)型的巨災(zāi)救助模式不同，成立于1940年的西班牙巨災(zāi)保障體系在1990年之后其巨災(zāi)保障就開始以法律為基礎(chǔ)、以保險(xiǎn)的方式由西班牙保險(xiǎn)賠償聯(lián)合會(huì)來運(yùn)作。該聯(lián)合會(huì)是一個(gè)向財(cái)政部負(fù)責(zé)的獨(dú)立法人，其有自己的資產(chǎn)，經(jīng)營受私法管轄。巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率由協(xié)會(huì)確定（一般為0.9%-19.5%），并實(shí)行10%的免賠（對(duì)特大災(zāi)害免賠率可提高到15%）。巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)由保險(xiǎn)公司在銷售普通保單（包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、營業(yè)中斷險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛損失險(xiǎn)和人身意外保險(xiǎn)）時(shí)收取，然后轉(zhuǎn)交聯(lián)合會(huì)，保險(xiǎn)公司收取5%的手續(xù)費(fèi)。而聯(lián)合會(huì)的賠付能力由國家擔(dān)保。

比較日本、西班牙關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定不難看出，它們關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)具有明顯的強(qiáng)制性，國家以法律的形式明確規(guī)定了巨災(zāi)保險(xiǎn)的性質(zhì)，同時(shí)，國家建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，通過擴(kuò)展基本保險(xiǎn)責(zé)任的方式銷售巨災(zāi)保險(xiǎn)，利用多種渠道分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)自新中國成立起就一直受到政府的高度關(guān)注，巨災(zāi)金融保險(xiǎn)的發(fā)展也是隨著我國經(jīng)濟(jì)金融體制改革的發(fā)展而演變，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)與發(fā)展可以大致分為以下幾個(gè)階段：

從1951年中央人民政府做出《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》到1959年我國全面停辦國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這一簡短的時(shí)期可以認(rèn)為是我國巨災(zāi)金融保險(xiǎn)的嘗試期。1951年，在政務(wù)院做出《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)、國營企業(yè)、合作社財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)及旅客強(qiáng)制保險(xiǎn)的決定》之后，在中國人民保險(xiǎn)公司的具體推動(dòng)下，1952年底，我國廣大農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)都辦理了保險(xiǎn)，其中，一些業(yè)務(wù)中已經(jīng)包含著地震、洪水、暴雨等形式的巨災(zāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；除此之外，一些地區(qū)還開展了以農(nóng)作物和牲畜為對(duì)象的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)保障。

1980-1995是我國巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的恢復(fù)時(shí)期，國家從金融制度上保證了對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度供給。這個(gè)時(shí)期，我國保險(xiǎn)公司開展的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)、船舶保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的責(zé)任范圍均包含了洪水、地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的保障范圍中也包括了各類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。但1995年之后，我國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從控制和防范保險(xiǎn)公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，停辦了地震等一些巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，我國保險(xiǎn)企業(yè)提供的各類企業(yè)和家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中均將地震風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任。至此，我國改革以來對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)流產(chǎn)。

與日本、西班牙等發(fā)達(dá)資本主義國家成熟的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系相比，我國目前關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)建設(shè)可謂一片空白，一系列巨大自然災(zāi)害發(fā)生后的金融支持幾乎不見巨災(zāi)保險(xiǎn)的蹤影。2008年我國南方雨雪冰凍自然災(zāi)害所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1500億元，但雪災(zāi)保險(xiǎn)賠償?shù)谋嚷噬胁蛔阒苯咏?jīng)濟(jì)損失的1.1%，這與發(fā)達(dá)國家60%-70%的保險(xiǎn)賠償比例形成了鮮明的對(duì)比。巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度供給嚴(yán)重不足。各財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司所提供的各類險(xiǎn)種中只是在部分險(xiǎn)種——如企業(yè)財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)等——對(duì)雷擊、暴風(fēng)、暴雨、洪水、海嘯、地陷、泥石流等巨大自然災(zāi)害所引起的保險(xiǎn)標(biāo)的損失進(jìn)行賠償，巨災(zāi)之后保險(xiǎn)賠付的損失微乎其微。巨災(zāi)之后損失的恢復(fù)幾乎完全依賴于國家財(cái)政和民間捐助，政府成為隱性的巨災(zāi)“最終保險(xiǎn)人”。那么，什么原因?qū)е铝宋覈逓?zāi)保險(xiǎn)制度供給的嚴(yán)重不足?

首先，從日本、西班牙等發(fā)達(dá)國家關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)來看，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)需要較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系的支持，而我國恰恰缺少這些強(qiáng)制性的保險(xiǎn)法律制度。以美國的洪水保險(xiǎn)制度為例，和我國巨災(zāi)金融救助的發(fā)展相似，早些時(shí)期，美國洪水災(zāi)后的恢復(fù)手段也是主要以聯(lián)邦政府的救濟(jì)為主，因?yàn)榫逓?zāi)保險(xiǎn)存在的可供性和成本負(fù)擔(dān)往往使巨災(zāi)保險(xiǎn)的供給產(chǎn)生沖突，直到美國政府介入，以立法的形式，依靠私營保險(xiǎn)公司，通過商業(yè)手段才逐步建立起巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立改變了美國政府在以往巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)中的角色，政府明確地展示其風(fēng)險(xiǎn)最終承擔(dān)者的位置，而有條件的社會(huì)個(gè)體成為風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)者，使巨災(zāi)保險(xiǎn)成為幫助社會(huì)個(gè)體轉(zhuǎn)移或分散風(fēng)險(xiǎn)的平臺(tái)。但目前，我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的救助仍然停留在政府救濟(jì)的層面，國家財(cái)政成為風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者。

其次，巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)、設(shè)計(jì)和評(píng)估發(fā)展滯后。一般地，傳統(tǒng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)和設(shè)計(jì)依賴于大數(shù)定理，但巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生則屬于小概率事件，面臨的不確定性極大，這與傳統(tǒng)保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)相悖。同時(shí)，開發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，需要建立在對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，但我國到目前為止關(guān)于自然災(zāi)害損失的數(shù)據(jù)庫和風(fēng)險(xiǎn)分析模型尚不具備；對(duì)地質(zhì)、地理、氣象、土木工程等多學(xué)科專業(yè)技術(shù)知識(shí)素養(yǎng)高的技術(shù)人才的缺乏也制約了巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)。

最后，國家相關(guān)配套政策措施缺失。從發(fā)達(dá)國家巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，單純的依靠商業(yè)保險(xiǎn)似乎不足以支持巨災(zāi)保險(xiǎn)的開發(fā)與拓展。政府應(yīng)在巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度供給中提供充足的扶持政策與措施，目前我國在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化等方面還沒有任何制度安排，一旦巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保險(xiǎn)公司將不得不獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和損失，缺少有效轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)的渠道。

三、建立我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建議

在2006年6月出臺(tái)的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中，我國政府明確表示要構(gòu)建國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。由此，建國以來幾度停廢的國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度開始重新建立。但國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，而不僅僅是一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)和設(shè)計(jì)，需要政府、法律、保險(xiǎn)等各行業(yè)部門的協(xié)調(diào)與合作。

第一，盡快建立和完善相關(guān)法律制度，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立提供法律基礎(chǔ)。目前，美國、日本以及歐盟等發(fā)達(dá)國家均在政府的主導(dǎo)下通過巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的形式建立了較為完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，將巨災(zāi)保險(xiǎn)規(guī)定為強(qiáng)制性險(xiǎn)種。如美國國會(huì)早在1938年就通過了《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，并依法組建了美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司。1973年，美國國會(huì)通過《國家洪水保險(xiǎn)法》，1980年美國聯(lián)邦政府決定將農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目作為主要的災(zāi)害救援形式，擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋的作物種類和地區(qū)，通過私營公司銷售保險(xiǎn)單，并提高了保費(fèi)率的補(bǔ)貼水平，補(bǔ)貼達(dá)到保費(fèi)的30-96%。1994年美國聯(lián)邦政府又頒布了《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，建立了新的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制(Catastrophic Risk Protection)。與美國相似，日本政府在1966年頒布了《地震保險(xiǎn)法》，強(qiáng)制性地要求住宅必須對(duì)地震、火山爆發(fā)、海嘯等自然風(fēng)險(xiǎn)投保。法國國會(huì)于1982年通過了《自然災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》。與發(fā)達(dá)國家這些完善的立法相比，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法方面尚是一片空白。政府應(yīng)首先通過國家立法，確立巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策性金融地位，在法律上明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性質(zhì)。

第二，加強(qiáng)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立中的作用。從世界范圍來看，無論巨災(zāi)保險(xiǎn)采取什么樣的模式，但都離不開政府的支持。目前，在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場中各國政府主要有三種參與模式：放任模式、主導(dǎo)模式和協(xié)作模式，政府分別在其中充當(dāng)局外人、主導(dǎo)者和協(xié)作者的角色。在放任模式中，政府充當(dāng)著局外人的角色，由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，如挪威和英國；在主導(dǎo)模式中，政府扮演著主導(dǎo)者的角色，巨災(zāi)保險(xiǎn)由政府直接提供，如日本和法國；而在協(xié)作模式中，政府充當(dāng)著協(xié)作者，政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司共同組成一個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，政府負(fù)責(zé)提供政策支持、建立國家巨災(zāi)準(zhǔn)備金等，如土耳其。從當(dāng)前巨災(zāi)救濟(jì)的實(shí)際來看，我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的救助和恢復(fù)實(shí)際上是政府在發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，而商業(yè)性保險(xiǎn)公司似乎并沒有在災(zāi)后重建中找到自己的位置。因此，綜合各方面的因素考慮，以市場增進(jìn)為目的的政府協(xié)作模式可能更有利于我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度作用的發(fā)揮。

第三，加快金融體制改革，為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立創(chuàng)造外部環(huán)境。從目前的現(xiàn)實(shí)來看，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的一個(gè)突出的問題在于巨大的保險(xiǎn)需求與有限供給之間的矛盾，對(duì)此，國外同行通過巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的證券化有效地緩解了這一矛盾。具體地，我國可以通過設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，以政府的保險(xiǎn)基金為載體，發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至資本市場，在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。

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（作者單位：山西省財(cái)稅?？茖W(xué)校 山西太原 030006）

（責(zé)編：鄭釗）