公民行政公益訴訟中原告資格的確立與規(guī)則設(shè)計

馮 勇

[摘 要]近年來,行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生,為了維護(hù)社會公共利益,需要建立行政公益訴訟制度,為此必須解決原告資格問題。我國公民提起行政公益訴訟既有法理基礎(chǔ)、又有現(xiàn)實依據(jù),對侵害社會公共利益的行政案件,公民可以以原告身份向人民法院提起行政訴訟。建立行政公益訴訟制度,應(yīng)以保護(hù)公益、防止濫訴、有利監(jiān)督為基本原則,在立法、律師援助、鼓勵措施、濫訴制約等方面進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]行政公益訴訟;原告資格;濫訴制約

[中圖分類號]DF71

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

行政公益訴訟是指有權(quán)主體依法就行政機(jī)關(guān)已經(jīng)侵害或者有可能侵害國家和社會公共利益的行為向法院提起訴訟、通過法院依法審理、追究違法者責(zé)任的活動。近年來,在我國行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生,為了維護(hù)社會公共利益,需要建立行政公益訴訟制度,而建立該項制度的一個前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。在西方發(fā)達(dá)國家,行政公益訴訟的原告資格一般被賦予檢察機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人三類主體。我國理論界普遍將研究重點放在檢察機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的行政公益訴訟原告資格上,對公民的原告資格卻較少涉及。筆者認(rèn)為,公民也具有行政公益訴訟原告的資格。本文將從公民作為行政公益訴訟原告的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實依據(jù)、規(guī)則設(shè)計等方面對此進(jìn)行探討。

一、公民提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

1.公民提起行政公益訴訟具有憲政基礎(chǔ)

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》沒有確立行政公益訴訟制度,一些司法部門簡單地認(rèn)為,只有那些與案件在法律上有利害關(guān)系的個人,才可以向法院提起行政訴訟;國家利益和社會利益的維護(hù)是國家機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍,無需個人插手。筆者認(rèn)為,行政訴訟法沒有規(guī)定行政公益訴訟制度,并不等于行政公益訴訟制度在我國就沒有法律依據(jù)。我國《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會事務(wù)?！钡?1條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實,負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！薄稇椃ā啡绱饲逦?、明確的規(guī)定,足以說明公民提起行政公益訴訟制度在我國是有法律依據(jù)的。人民把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機(jī)關(guān)行使,當(dāng)受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時,人民應(yīng)當(dāng)有直接行使管理國家事務(wù)的權(quán)利。賦予公民行政公益訴訟原告資格無疑是人民當(dāng)家作主、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的實現(xiàn)方式之一。我國應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)建立行政公益訴訟制度,并賦予公民以適格原告身份。

2.公民提起行政公益訴訟符合以私權(quán)制約公權(quán)的法治原則

在現(xiàn)代國家中,防止公權(quán)力過度膨脹、以私權(quán)制約公權(quán)日益成為一種通行的法治原則,而讓公民享有行政公益訴權(quán)恰恰契合了這一原則的要求。然而,由于當(dāng)前我國相關(guān)法律規(guī)定的限制,私人無權(quán)為公益提起行政訴訟。若法院認(rèn)定公民個人與案件在法律上不存在利害關(guān)系,則通常不認(rèn)為其具有訴訟權(quán)益,因而不賦予其行政公益訴訟的原告資格。若公權(quán)力確實損害了社會公共利益,按照傳統(tǒng)理論一般由另一種公權(quán)來糾正它,即以公權(quán)制約公權(quán)。國家將一項權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后,為保證其行為合乎法律和社會公益,有必要設(shè)立并授權(quán)另一個機(jī)關(guān)對其進(jìn)行監(jiān)控。而另一個機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力,又有必要設(shè)立第三個機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。依此,公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運作,即使其行為危及社會公益,只要沒有直接損害私人利益,普通公民便無權(quán)干預(yù),更無權(quán)借助司法手段對之進(jìn)行審查,而只能在公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決,即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這樣的司法制度設(shè)計有兩大弊端:一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴(kuò)張之勢,運作效力低下,造成社會資源、司法資源的浪費;另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng),堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張民主權(quán)利的途徑,從而違背了人民主權(quán)的根本法理。因此,我們有必要在權(quán)利與權(quán)力的配置上進(jìn)行深刻的反思。要限制、制約公權(quán)力的膨脹和濫用,防止公共利益受到違法或不當(dāng)?shù)膰倚袨榈膿p害,就必須擴(kuò)大私權(quán)利的行使范圍,以私權(quán)制約公權(quán)。所以,如果我們賦予公民個人就損害公共利益的行政行為提起司法審查的權(quán)利,將保護(hù)公益的司法大門向人民群眾打開,就可以用私權(quán)利對公權(quán)力進(jìn)行制約,從而有效發(fā)揮公民在保護(hù)公益中的作用。

3.公民提起行政公益訴訟修正了我國現(xiàn)行法律的邏輯偏差

目前我國相關(guān)法律的基本理念存在著“行政行為不會侵犯公共利益”的前置性邏輯錯誤,公民提起行政公益訴訟則可修正這種邏輯偏差?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定的邏輯假設(shè)在于:行政權(quán)屬于公權(quán),其本身就是為維護(hù)公共利益而設(shè)的,行政行為不會侵犯公共利益;公共利益是由私益構(gòu)成的,可以分解為若干個數(shù)量不等的私益,即使行政權(quán)對公共利益造成侵害也是間接的,其直接表現(xiàn)仍然是對私益的侵害,只需通過普通的私益訴訟即可予以救濟(jì),而無需進(jìn)行公益訴訟;即使公權(quán)行使不當(dāng)或違法,也應(yīng)由另一種公權(quán)(司法權(quán))予以糾正。然而,不論是行政機(jī)關(guān)的作為(權(quán)力濫用)還是不作為(放棄職權(quán)),都有可能對公共利益造成直接損害,如違法處分稅費、非法處置公有資產(chǎn)、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重等。同時,并非所有公益都是若干私益的簡單疊加,可以由私益主體自行尋求救濟(jì)。實際上許多行政行為并不是直接針對私益主體,也就無所謂侵犯私益的問題,如行政機(jī)關(guān)下令在無人區(qū)毀林開荒,或在不適宜的地點開辦污染企業(yè)等。目前,我國行政訴訟法不允許公民就該類行政行為提起行政訴訟,主要原因就在于“行政行為不會侵犯公共利益”這種錯誤邏輯。為充分保護(hù)公共利益,使司法大門向普通公民敞開,就必須顛覆這種邏輯假設(shè),賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格。[1]

4.公民提起行政公益訴訟符合行政訴訟目的的內(nèi)在要求

賦予公民行政公益訴訟原告資格,符合行政訴訟保障行政相對人合法權(quán)益的目的。行政訴訟的目的,就是國家進(jìn)行行政訴訟所期望達(dá)到的目標(biāo),是統(tǒng)治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認(rèn)識預(yù)設(shè)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式。[2]關(guān)于我國行政訴訟的目的,目前學(xué)界有多種觀點。筆者認(rèn)為我國行政訴訟的主要目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這是因為:第一,從行政訴訟的產(chǎn)生來看,行政訴訟是由于行政主體的不法行政行為侵犯相對人的合法權(quán)益、為切實保障行政相對人的合法權(quán)益而產(chǎn)生和發(fā)展的,沒有行政行為對相對人合法權(quán)益的侵害,就不存在行政訴訟。第二,從行政訴訟的性質(zhì)來看,行政訴訟確立了“民告官”的可能性和合法性,是民主憲政的重要標(biāo)志,在一定程度上把民主憲政的基本理念——人道政府、有限政府、責(zé)任政府付諸實施,從而使行政法治成為現(xiàn)實。用法律保護(hù)相對弱小的個人權(quán)利符合憲政的這一要求。行政訴訟的目的只能通過一定的行政訴訟模式才能實現(xiàn)。行政訴訟模式是通過具體的訴訟原則、訴訟制度、具體程序等來表現(xiàn)的,并不斷地根據(jù)現(xiàn)實的變化調(diào)整。那么,當(dāng)現(xiàn)實生活中涌現(xiàn)出大量的行政公益糾紛不能得到司法救濟(jì)、現(xiàn)有的行政訴訟模式不能保證行政訴訟目的的實現(xiàn)時,行政訴訟模式就必須做出相應(yīng)調(diào)整。而賦予個人行政公益訴訟原告資格正是這種調(diào)整的必然產(chǎn)物,是行政訴訟目的的內(nèi)在要求。

二、公民提起行政公益訴訟的現(xiàn)實依據(jù)

1.賦予公民行政公益訴訟原告資格具備良好的社會基礎(chǔ)

改革開放30年來,我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化,尤其是人們的思想意識領(lǐng)域有了根本性的轉(zhuǎn)變。民主法治、以人為本、社會責(zé)任等理念深入人心,權(quán)利至上成了社會的共識。當(dāng)某些行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害到社會公共利益時,一部分富有社會正義感的公民不再保持沉默,勇敢地拿起法律武器同違法行政行為斗爭,以求維護(hù)社會公共利益和國家利益。我們的國家進(jìn)入了一個嶄新的權(quán)利時代,確切地講,是一個權(quán)利空前受到關(guān)注和尊重的時代、一個權(quán)利發(fā)展顯著的時代,這就給公益訴訟的建立和發(fā)展提供了良好的社會條件、思想基礎(chǔ)和文化環(huán)境。

2.賦予公民行政公益訴訟原告資格有利于遏制公益受損情況的發(fā)生

隨著改革開放的不斷深化,我國的各項事業(yè)都有了長足發(fā)展。在這一過程中,行政權(quán)發(fā)揮了重要的作用?？偟膩碚f,強(qiáng)大的行政權(quán)保證了國家發(fā)展的正常秩序和社會的穩(wěn)定,維護(hù)了國家、社會和公民的利益。但必須承認(rèn),在某些特定的行政管理領(lǐng)域中,個人利益和集團(tuán)利益與國家利益、公共利益的矛盾日益突出。舊有的將訴訟案件僅放在兩個當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架日益顯得不完善。在這種情形下我們必須思考擴(kuò)大當(dāng)事人資格這一理論問題,賦予公民行政公益訴訟原告資格,以適應(yīng)行政訴訟實際發(fā)展的需要。所以,面對這些現(xiàn)實生活中存在的大量公益被侵犯的現(xiàn)象得不到有效救濟(jì)的局面,賦予公民行政公益訴訟原告資格在我國具有很強(qiáng)的現(xiàn)實性和針對性。

3.賦予公民行政公益訴訟原告資格有發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗可以借鑒

國外的成熟經(jīng)驗和學(xué)者的理論探索為公民提起行政公益訴訟提供了充分的理論與實踐基礎(chǔ)。在法國的“越權(quán)之訴”中,不僅行政決定的直接相對人可以起訴,其他公民認(rèn)為某種利益受到行政行為侵害都可以提起訴訟,而不管這種利益是私人利益還是公共利益。在日本的“民眾訴訟”中,只要在居民或者選民意義上的人的界限范圍內(nèi),成為原告是沒有限定的,原告是以居民或者選民的資格進(jìn)行訴訟的,所主張的是國家利益或公眾利益,而不是主張自己的個人權(quán)利和利益。在美國的“納稅人”訴訟中,對于公權(quán)機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體的違法用款行為及違法財產(chǎn)管理行為,任何人都可以納稅人的身份向法院提起訴訟,要求撤銷違法行政行為,而不要求納稅人與其請求復(fù)審的行為間有個人的利害關(guān)系。[3]在這些國家,由于公民可以作為行政公益訴訟的原告提起訴訟,使行政機(jī)關(guān)違法成本增加,受到法律追究的概率增大,因而損害社會公共利益的違法行政行為得到了有效遏止。從以上域外考察中可以得出結(jié)論,無論是大陸法系國家還是英美法系國家,都賦予了公民對侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟的權(quán)利,而且這種制度安排已為越來越多的國家所借鑒或效仿。

4.賦予公民行政公益訴權(quán)不會出現(xiàn)普遍的濫訴現(xiàn)象

很多反對賦予公民行政公益訴權(quán)的學(xué)者認(rèn)為,如果原告范圍過寬,會有很多人濫用起訴權(quán),造成國家行政資源和司法資源的浪費,影響社會效率和公共利益的實現(xiàn)。筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是不必要的。第一,受傳統(tǒng)觀念的束縛,百姓一般不告官。受傳統(tǒng)封建司法制度弊端的影響,在我國民眾思想中普遍形成了“厭訟”和“服從”的觀念,即使在司法改革日益深入、社會日漸昌明的今天,“冤死不告狀”、“打官司很丟人”、“民不與官斗”等觀念仍然在不少人心目中根深蒂固。因此,我國公民是不會輕易“告官”的。第二,行政訴訟的現(xiàn)狀表明,濫訴的情況不會發(fā)生。自1989年《行政訴訟法》頒布以來,盡管行政案件數(shù)量有所上升,但絕對數(shù)仍很低,行政案件并沒有泛濫成災(zāi)。這表明,從沒有行政訴訟到有較為健全的行政訴訟制度,并沒有造成行政案件的井噴現(xiàn)象,那么,賦予普通公民行政公益訴訟原告資格應(yīng)該也不會導(dǎo)致濫訴。第三,受訴訟程序的制約,具有原告資格并不就是原告。行政訴訟中的原告資格和原告是兩個不同的范疇。原告資格只是起訴人提起行政訴訟的條件,受理立案則是起訴人能否轉(zhuǎn)化為原告的門檻。法院從來都不會消極被動地屈從于起訴人,有權(quán)對原告資格進(jìn)行主動審查。這也就是說,原告資格只解決什么人可以發(fā)動司法審查程序的問題,而能不能成為原告還需要法院的認(rèn)可。簡言之,行政訴訟中的原告資格只代表成為原告的一種可能性而不是必然性,前者只是后者的必要條件而非充分條件。[4]第四,經(jīng)濟(jì)因素對濫訴是一種約束。根據(jù)亞當(dāng)?斯密的觀點,人是經(jīng)濟(jì)人,因此,人們在行為之前會經(jīng)過理性思考,看行為是否能夠達(dá)到利益的最大化。而為公共利益起訴的公民即使勝訴,所獲得的實際利益也并非屬于個人,甚至根本就不會獲得實際利益,反而會花費大量的人力、物力和精力,而且還要預(yù)付訴訟費用;如果敗訴,還要承擔(dān)敗訴的責(zé)任。也就是說,在一定意義上啟動公益訴訟的主體可能得不償失。所以,在經(jīng)濟(jì)利益的影響下,作為經(jīng)濟(jì)人的個人不計訴訟成本而去濫訴的可能性很小。

三、公民提起行政公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計

1.公民提起行政公益訴訟的基本原則

(1)保護(hù)公益的原則。建立行政公益訴訟制度的初衷是通過運用司法程序來達(dá)到對公共利益保護(hù)的目的,而賦予公民以行政公益訴訟原告資格的根本出發(fā)點在于使這項制度良好運行,以達(dá)到公共利益的最大化。因此,公民行政公益訴訟中具體制度的規(guī)定應(yīng)該有利于保護(hù)公共利益,有助于建立、完善公益訴訟制度,這是公民提起行政公益訴訟的根本出發(fā)點。

(2)防止濫訴的原則。公民行政公益訴訟最大的特點是公民可以依法起訴違反公共利益、國家利益和社會整體利益的違法行政主體及其行為。由于這類訴訟的原告范圍極其廣泛,且不要求與案件有利害關(guān)系,因此,不能絕對排除個別人濫用公益訟訴權(quán)以達(dá)到其他目的的可能性。為了保證行政公益訴訟目的的實現(xiàn),防止國家行政資源和司法資源的浪費,應(yīng)當(dāng)采取有力措施防止公民行政公益訴訟中濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

(3)有利監(jiān)督的原則。建立公民行政公益訴訟的一個重要目標(biāo)在于加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,推進(jìn)法治建設(shè)。根據(jù)我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體制,權(quán)力機(jī)關(guān)因缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)控手段,無法實現(xiàn)法定的監(jiān)督職能,司法監(jiān)督又因效率、范圍、原告資格限制等因素對眾多的行政違法案件束手無策。此時,若賦予個人直接的訴權(quán),由個人的起訴來表現(xiàn)對公共政策存在方式的不滿,則可以形成對行政機(jī)關(guān)的有效制約。公民提起的行政公益訴訟克服了傳統(tǒng)行政訴訟局限于利害關(guān)系人的缺陷,使政府置于全社會監(jiān)督之下成為真正的可能,有助于促進(jìn)我國的行政法治建設(shè)。監(jiān)督與權(quán)力必須共生共存,監(jiān)督不到位,就可能導(dǎo)致腐敗叢生,也將最終損害普通大眾的利益。隨著我國依法治國方針的深入貫徹、建立有限政府目標(biāo)的逐漸實現(xiàn),對行政權(quán)力的行使給予有力的、較大范圍的監(jiān)督成為必然,這種監(jiān)督毫無疑問包括賦予公民行政公益訴訟的權(quán)利。[5]

2.公民提起行政公益訴訟的立法完善

(1)將公民的行政公益訴權(quán)明確寫入憲法。盡管我國現(xiàn)行憲法中已經(jīng)有了關(guān)于公民行使監(jiān)督、控告權(quán)的相關(guān)內(nèi)容,但對于公民的行政公益訴權(quán)來講,這些規(guī)定僅是原則性、概括性的,并非公民行政公益訴權(quán)的明確規(guī)定。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將公民享有行政公益訴權(quán)直接寫入憲法,以革新傳統(tǒng)的原告資格理論擴(kuò)充公民的基本權(quán)利體系。其原因在于:第一,憲法是其他法律頒布和修改的基礎(chǔ)。只有在憲法中有了公民行政公益訴權(quán)的明確規(guī)定,其他相關(guān)部門法才可能及時跟進(jìn),進(jìn)而促成行政公益訴訟制度的建立和發(fā)展。第二,公民的基本權(quán)利是由憲法專門規(guī)定的。只有寫入憲法的權(quán)利才是公民的基本權(quán)利,才會得到根本大法的保護(hù)。

(2)修改行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容。目前,在我國的行政實體法與程序法中沒有關(guān)于公民提起行政公益訴訟的規(guī)定,立法空白直接導(dǎo)致了司法盲區(qū)。因此,應(yīng)當(dāng)對行政訴訟法進(jìn)行修改,擴(kuò)大解釋現(xiàn)行法律中強(qiáng)調(diào)原告應(yīng)與案件有“法律上利害關(guān)系”的條文,拓寬原告資格范圍,以法律的形式確立公民的行政公益訴訟原告資格,通過法律來體現(xiàn)有關(guān)公民對行政機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督權(quán)利的廣泛性。具體來講,這種修改可以有兩種路徑選擇:第一種路徑是保持原有行政訴訟法的框架不變,僅將原有的關(guān)于原告資格的規(guī)定由“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”改為“認(rèn)為自己的物質(zhì)利益、身體利益和精神利益受到具體行政行為侵害”,這樣就擴(kuò)大了原告資格范圍,也更為具體;第二種路徑是在行政訴訟法中設(shè)置“行政公益訴訟”專章,對行政公益訴訟的主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規(guī)定,形成完整的行政公益訴訟制度。

3.公民提起行政公益訴訟的律師援助

公益訴訟律師援助制度是律師為提起公益訴訟的公民免費或減費提供法律服務(wù),以保證公共利益得以實現(xiàn)的一項法律制度。對于公民提起的行政公益訴訟案件,律師的幫助極為重要。這是因為這類案件的原告一般是弱勢群體,即使不是通常意義上的弱勢群體,在與行政主體的力量抗衡中也往往處于弱勢地位。當(dāng)事人之間力量的不平衡和信息的不對稱,會導(dǎo)致對案件結(jié)果有關(guān)鍵性影響的證據(jù)主要掌握在被告手中,當(dāng)事人也往往因為缺乏法律知識不知道怎么取證。為維護(hù)訴訟當(dāng)事人之間的平衡,保證司法公正,需要律師對提起公益訴訟的個人提供幫助,以增強(qiáng)原告的訴訟能力,即應(yīng)該在我國建立公益律師制度。而且,我國的《律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》第12條規(guī)定:“律師應(yīng)當(dāng)積極參加社會公益活動?！笨梢?我國對公益律師是加以鼓勵的,建立公益律師制度似乎已經(jīng)沒有障礙。

但是,現(xiàn)在我國律師事務(wù)所都已改制為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織,國家財政也不再負(fù)擔(dān)律師事務(wù)所人員的工資、福利及發(fā)展經(jīng)費。律師事務(wù)所及律師個人的生存和發(fā)展,需要從向社會提供法律服務(wù)這種特殊商品的利潤中得到維持。因此,不可能也不應(yīng)該強(qiáng)行要求律師事務(wù)所及律師個人犧牲自己生存和發(fā)展的依靠去做純義務(wù)性的公益法律事務(wù)。這樣,只具有社會效益的公益法律事務(wù)就與律師事務(wù)所及律師個人的經(jīng)濟(jì)利益之間不可避免地產(chǎn)生了矛盾。要解決這些矛盾,可以從以下方面入手:第一,加強(qiáng)律師的社會責(zé)任感。律師和醫(yī)生、教師等都屬于公共服務(wù)行業(yè),律師固然需要經(jīng)濟(jì)收入,但追求利潤絕不應(yīng)該成為他們的唯一目標(biāo)。律師本身也是社會的一分子,是國家的公民,那么,讓他們?yōu)楸Ｗo(hù)公共利益而讓渡出一部分經(jīng)濟(jì)利益,也并不是過高的要求。第二,建立公益律師機(jī)構(gòu)?？梢杂陕蓭焻f(xié)會牽頭建立公益律師協(xié)會,由政府支出一部分資金作為基本費用,加強(qiáng)對這一機(jī)構(gòu)的宣傳,吸引社會的捐贈。機(jī)構(gòu)不必有專職的律師,通過對公益訴訟的宣傳和相應(yīng)的激勵機(jī)制,召集愿意參與公益訴訟的律師作為志愿者加入。當(dāng)然,律師在其執(zhí)業(yè)的律師事務(wù)所里工作的同時在公益律師機(jī)構(gòu)工作不屬于《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》中禁止的“同時在兩個律師事務(wù)所里執(zhí)業(yè)”的情形。由機(jī)構(gòu)里面的專職工作人員接收案件,發(fā)布案件信息,負(fù)責(zé)與公益律師聯(lián)系及前期的一些其他工作。

4.公民提起行政公益訴訟的鼓勵措施

趨利避害是人的天性,每個公民都是自身利益的維護(hù)者。而行政公益訴訟通常并不會直接為原告帶來明顯的利益,加之訴訟又需要花費大量的時間、金錢和精力,所以民眾一般不會為了公共利益而去“管閑事,操閑心”。因此,為了實現(xiàn)行政公益訴訟的目的,有必要采取一些措施鼓勵公民為了公共利益進(jìn)行訴訟。

(1)緩減訴訟費用。公益行政訴訟案件一般牽涉面較大,所需訴訟費用往往為公民個人和其他組織難以承受。如果僅僅因為訴訟費用問題而將原告拒之于法院大門之外,無異于強(qiáng)迫公民放棄對公共利益保護(hù)的請求。因此,對于原告提起的行政訴訟,經(jīng)過法院審查認(rèn)為是行政公益訴訟的,可以不預(yù)收訴訟費用。如被告敗訴,向被告收取訴訟費用;如原告敗訴,訴訟費用應(yīng)減量收取。

(2)獎勵勝訴原告。在行政公益訴訟中,原告不是為了私益而是為了公益起訴的,即使免收訴訟費甚至是律師代理費,原告也有車旅費、電話費、誤工費等費用。若不給原告一定的獎勵,讓其獲得一定的直接回報,將會導(dǎo)致更多的人不會為了維護(hù)公共利益而犧牲自己的既得利益。而且,《中華人民共和國統(tǒng)計法》《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律中都規(guī)定了獎勵揭發(fā)、檢舉違法行為有功的單位和個人。獎勵一方面有利于形成守法的社會環(huán)境,另一方面可以激勵更多的人參與行政公益訴訟。在具體的資金來源上,可以有三種途徑:一是納入財政預(yù)算,由國家財政列支;二是從被告支付的罰金或者損害賠償金中支取;三是吸引社會資金,建立公益訴訟獎勵基金。

5.公民提起行政公益訴訟的濫訴制約

(1)實行訴訟前置程序。任何人在提起行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)履行如下程序:其一,必須于一定期限之前告知相應(yīng)的行政主體,要求其糾正違法行為。其二,如果該行政主體不予理睬或者整改不力,則公民應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)重違害公益的行為向相應(yīng)的行政管理部門報告、檢舉。若有關(guān)部門在規(guī)定期間內(nèi)對報告、檢舉不予處理或答復(fù),或處理不當(dāng),公民方可向人民法院提起行政公益訴訟。

(2)法院進(jìn)行嚴(yán)格審查。法院在收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后,應(yīng)對起訴的內(nèi)容進(jìn)行審查,當(dāng)滿足如下四個條件時才應(yīng)受理:其一,公共利益確實受到損害;其二,這種損害與行政行為之間存在因果關(guān)系;其三,原告為與被告無利害關(guān)系的公民;其四,原告以自己的名義起訴。

(3)原告交納訴訟保證金。如果法院在短時間內(nèi)無法確定是否應(yīng)當(dāng)受理該案,則可由法院責(zé)令原告繳納一定數(shù)額的訴訟保證金,在原告敗訴后予以沒收或補(bǔ)償給被告,若原告勝訴則退還原告。

(4)嚴(yán)厲懲戒惡意濫訴。惡意濫訴的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于那些明知被告并沒有違法行為,但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境,擾亂被告的正常工作、生活秩序而起訴被告的,應(yīng)該追究原告的民事侵權(quán)責(zé)任甚至刑事責(zé)任。