試論和諧社會(huì)保障體系的構(gòu)建

陳建梅

摘要：社會(huì)保障是基本的民生問題,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程。從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，根據(jù)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡、社會(huì)保障立法工作滯后、社會(huì)保障流動(dòng)性差、社會(huì)保障資金管理混亂等問題，提出建立與完善社會(huì)保障管理體制、堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展、加快社會(huì)保障立法進(jìn)程、建立社會(huì)保障資金保值增值的機(jī)制等政策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障體系；和諧社會(huì)；保值；增值

中圖分類號(hào)：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０090－03

一、引言

社會(huì)保障是基本的民生問題,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程。自改革開放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)保障體系的建設(shè)與完善，全國(guó)初步形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的社會(huì)保障體系框架，社會(huì)保障覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障籌資渠道逐步拓寬，社會(huì)保障管理體制初步理順。但是，當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度的弊端在改革與實(shí)踐中也日益加深。要真正建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系還面臨諸多現(xiàn)實(shí)障礙與困難。如果不能盡快排除這些障礙并妥善地化解難點(diǎn),就不利于和諧社會(huì)的社會(huì)保障體系的建設(shè)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者充分認(rèn)識(shí)到構(gòu)建和諧社會(huì)的社會(huì)保障體系的重要性，并圍繞這個(gè)問題展開廣泛深入的研究。蔣卓慶（2006）提出，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)覆蓋面廣、公平為本的目標(biāo)，讓更多居民享有社會(huì)保障；構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)保障體系，確保社會(huì)保障基金安全，提高監(jiān)管與服務(wù)水平。叢樹海（2006）指出，沒有社會(huì)保障的社會(huì)是不安全的社會(huì)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)與社會(huì)和諧發(fā)展。我國(guó)社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，通過開辟新的稅收來(lái)源，實(shí)現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)和發(fā)行特種用途國(guó)債等有效途徑加大對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)的資金投入。左學(xué)金（2006）認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)保障體系改革的關(guān)鍵是改變當(dāng)前社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割和對(duì)社會(huì)人群的多重分割現(xiàn)象，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)該是我國(guó)社會(huì)保障體系改革的方向。李迎生（2006）設(shè)計(jì)了“有差別的統(tǒng)一”的“城鄉(xiāng)整合”模式。他提出,按照“小保障”的養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱社會(huì)統(tǒng)籌部分,與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌部分,以及社會(huì)救助最低生活保障等,設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目,其他方面或項(xiàng)目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異或靈活性。同時(shí)指出,即便上述基本項(xiàng)目的制度形式實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一,但具體給付標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)城鄉(xiāng)、地區(qū)生活水平差異的實(shí)際而有所不同。米紅（2008）提出了我國(guó)社會(huì)保障體系從覆蓋到銜接的“三步走”戰(zhàn)略思想與理論，較全面地回答了我國(guó)社會(huì)保障體系如何從目前城鄉(xiāng)二元的體系走向未來(lái)和諧社會(huì)保障體系的命題。

本文在總結(jié)前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)存在的主要問題，提出構(gòu)建和諧社會(huì)保障體系的政策建議。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中存在的主要問題

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)在社會(huì)保障方面的差距表現(xiàn)得非常明顯。從保障項(xiàng)目看，城鎮(zhèn)職工享有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、住房保障等較為全面系統(tǒng)的保障。農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度滯后，缺醫(yī)少藥的狀況突出，多數(shù)地區(qū)還基本停留在家庭保障。目前為止僅全面開展了特困救助、五保供養(yǎng)等保障項(xiàng)目。農(nóng)村最低生活保障才剛起步，還未全面建立，新型農(nóng)村合作醫(yī)療尚在試點(diǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本沒有建立。據(jù)測(cè)算，占總?cè)丝?/3的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。目前，全國(guó)在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民在1.3億人以上，這些人的社會(huì)保障沒有納入到社會(huì)保障制度中。

（二）社會(huì)保障立法工作滯后

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障立法仍然不能適應(yīng)事業(yè)發(fā)展的需要，社會(huì)保險(xiǎn)等重要法律還未制定，在實(shí)際工作中沒有法律依據(jù)或可依據(jù)的法律效力層次不夠。我國(guó)直到目前為止尚無(wú)一部綜合性社會(huì)保障法律。立法行動(dòng)總是落在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后面，處于一種被動(dòng)狀態(tài)。作為社會(huì)保障法核心部分的《社會(huì)保險(xiǎn)法》尚未出臺(tái)，現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、決定,相互之間缺少必要銜接。由于中央集中立法嚴(yán)重欠缺，地方立法畸形繁榮發(fā)展。這些地方制定的規(guī)章制度，立法者是多種主體參與，“法出多門，各行其是”，甚至相互沖突矛盾，使一些本來(lái)已有的地方社會(huì)保障立法也陷入“有法難依”困境。

（三）社會(huì)保障流動(dòng)性差

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種通過資源的高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置資源，提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)原有的社會(huì)保障制度卻帶有極深的地區(qū)封鎖、行業(yè)分割的痕跡，嚴(yán)重妨礙了資源的流動(dòng)。首先，由于各地、各類企業(yè)的社會(huì)保障賬戶各自為政，差別很大，而下崗、失業(yè)人員大多不能在原企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這就使社會(huì)保障賬戶的轉(zhuǎn)移和累計(jì)成為阻礙下崗人員再就業(yè)的首要問題其次，社會(huì)保障基金多家分管、各地分割、調(diào)劑能力差。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的局限，整體的社會(huì)保障能力不強(qiáng)，而基金的分散局面更不利于財(cái)力的集中，無(wú)法形成雄厚的保障后盾，從而大大降低了其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）社會(huì)保障基金管理混亂

我國(guó)社會(huì)保障資金的收入主要來(lái)源于法定的企業(yè)交費(fèi)、勞動(dòng)者個(gè)人交費(fèi)以及政府有限的財(cái)政撥款，由于我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管工作起步較晚，基礎(chǔ)薄弱，基金收支、管理等環(huán)節(jié)存在一定隱患和潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是各項(xiàng)基金支付乏力，基金增值難度大。目前，全國(guó)各類社保基金，積累額近2.5萬(wàn)億元，但5項(xiàng)基金的年平均收益率不到2%，安全與貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。二是基金監(jiān)管混亂。當(dāng)前，參與社會(huì)保障基金管理的部門很多，除了財(cái)政部門，還有民政、衛(wèi)生、人事、計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、保險(xiǎn)公司及各企業(yè)單位；籌資辦法、政策規(guī)定等方面政出多門，部門、單位之間難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)困難，加之機(jī)構(gòu)重疊，以致相互扯皮、相互掣肘的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終影響社會(huì)保障工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加上社會(huì)保障基金財(cái)務(wù)管理制度、會(huì)計(jì)核算制度不健全，致使隨意濫用、挪用社會(huì)保障基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，造成社會(huì)保障基金的大量流失。在管理體制上，現(xiàn)有實(shí)行的是部門或單位“所有制”，各管各的，管理不統(tǒng)一，制度不健全，基金無(wú)儲(chǔ)備，人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)嚴(yán)重，造成許多矛盾。

三、構(gòu)建和諧社會(huì)保障體系的政策建議

（一）建立與完善社會(huì)保障管理體制

加快建立中央集權(quán)的社會(huì)保障管理體制,理順中央與地方、行政管理與業(yè)務(wù)管理的關(guān)系。可包括為三個(gè)方面：一是要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮政府的“家長(zhǎng)式”管理職能和市場(chǎng)的資源配置以及基金運(yùn)營(yíng)的作用，既要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，又要提高制度效率。二是要合理劃分與界定政府、企業(yè)與個(gè)人的責(zé)任，基本保障部分、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分以及社會(huì)福利等項(xiàng)目要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)并履行各種管理職能，企業(yè)主要負(fù)責(zé)社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)以及在社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)中承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，個(gè)人主要負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶繳費(fèi)以及在慈善事業(yè)中承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)。三是要明確中央與地方的責(zé)任分擔(dān)和管理職能，基本保障部分要由中央與地方政府財(cái)政的合理分擔(dān)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，其他社會(huì)保障部分也要明確中央與地方的責(zé)任分擔(dān)，理順管理流程，增加財(cái)政投入，發(fā)揮地方政府的積極作用。

（二）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展

根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，針對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)的不同特點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障理論和實(shí)踐的全局性問題研究，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)的發(fā)展。提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，制定出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，實(shí)現(xiàn)參保人員在哪里就業(yè)，就在哪里參保繳費(fèi)、做好城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)三種制度無(wú)法銜接。完善參保人員實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)的政策措施。要進(jìn)一步完善救助體制機(jī)制，加強(qiáng)制度銜接、政策配套，加快形成以最低生活保障為基礎(chǔ)，以災(zāi)害應(yīng)急救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，并與住房、教育、司法等專項(xiàng)救助銜接配套、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系。因此，要適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的變化，不斷改進(jìn)和完善社會(huì)保障制度，增強(qiáng)其適應(yīng)性和普惠性，保障不同群體、不同地區(qū)的社會(huì)保障需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）加快社會(huì)保障立法進(jìn)程

建立社會(huì)保障制度是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，其基本保險(xiǎn)必須具有強(qiáng)制性。只有加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程，抓緊制定和實(shí)施《社會(huì)保障法》，才能有效地管理社會(huì)保障事業(yè)。首先，由地方立法向中央立法發(fā)展。進(jìn)入社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)階段時(shí)，必須高度重視并有計(jì)劃地制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律和法規(guī)。就社會(huì)保障進(jìn)行立法，是在全國(guó)范圍內(nèi)使社會(huì)保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。其次，由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。國(guó)務(wù)院或其職能部門發(fā)布的大多是解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問題的指示、意見等，致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過分分散的立法局面，不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展，因此，現(xiàn)階段是到了考慮向相對(duì)集中立法發(fā)展的時(shí)候。最后，由行政立法向人大立法發(fā)展。缺少人大立法和過多行政立法的局面，是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的。

（四）建立社會(huì)保障基金運(yùn)行管理機(jī)制

隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的不斷完善，各項(xiàng)社會(huì)保障基金的積累規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)?；鸱e累的內(nèi)在要求是在投資風(fēng)險(xiǎn)可以控制的前提下，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。這就需要發(fā)揮審計(jì)的有效治理功能，促進(jìn)建立基金運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)相互制約的運(yùn)行管理機(jī)制，保證基金運(yùn)營(yíng)過程中的安全，客觀評(píng)價(jià)基金運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)，促進(jìn)基金最大限度的保障增長(zhǎng)。一是要強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收力度，對(duì)社會(huì)保障稅必須征足收齊，對(duì)不能按時(shí)足額繳納的應(yīng)該制定更嚴(yán)厲的法律措施、經(jīng)濟(jì)措施和行政措施予以懲罰。二是嚴(yán)格社會(huì)保障資金的管理，設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)化原則和穩(wěn)妥性原則進(jìn)行資本營(yíng)運(yùn)和管理，嚴(yán)防資金損失和貶值，盡可能地通過營(yíng)運(yùn)使其保值增值。三是考慮結(jié)合國(guó)有、集體企業(yè)股份制和股份合作制改革，適當(dāng)劃出一部分國(guó)有、集體資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保障金的不足，切實(shí)解決中老年職工的“歷史債務(wù)”問題。四是建立獨(dú)產(chǎn)的監(jiān)督體系，強(qiáng)化法律、行政、財(cái)政和審計(jì)等多種監(jiān)督，保證資金營(yíng)運(yùn)的安全性，嚴(yán)厲打擊挪用、濫用社會(huì)保障資金的行為，防止腐敗，切實(shí)有效地保護(hù)勞動(dòng)者的利益。

總之，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),是從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重大任務(wù),社會(huì)保障制度是和諧社會(huì)的基本要素。作為維系經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展重要制度內(nèi)容的社會(huì)保障體系,在和諧社會(huì)的構(gòu)建中具有重要作用。

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