關于加快農村土地流轉的若干思考

詹碧英

摘要：允許土地流轉是改革開放以來中央一貫的政策。但從總體上看，農村土地流轉進展緩慢，分析其原因，主要是流轉主體不到位、政策因素、流轉制度不完善以及地方政府等問題。根據十七屆三中全會精神，要加快農村土地承包經營權流轉，必須加大宣傳轉變觀念，堅持政策規(guī)范流轉，強化激勵促進流轉，健全保障加速流轉，轉變職能搞好服務，培育主體帶動流轉，完善制度推動流轉。

關鍵詞：農村土地流轉問題對策

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-199-03

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。這是對改革開放以來我們黨一貫實行的土地流轉政策的堅持，同時也是對原有農村土地流轉工作經驗教訓的總結。

其實，允許土地流轉并不是十七屆三中全會第一次提出來的。早在1984年的中央1號文件就明確允許土地流轉，1993年11號文件，講土地承包15年到期后再延長到30年，也講允許農民依法、自愿、有償地流轉土地承包經營權。2002年全國人大常委會通過《農村土地承包法》中就有整整一節(jié)12個條款是講怎樣依法、自愿、有償地流轉農村的土地承包經營權?？梢哉f，允許土地流轉是改革開放以來中央一貫的政策。從1984年開始到現今，農村土地流轉已經發(fā)展了20多年了，農地流轉的面積和比重都在增加，但從總體上看，農村土地流轉進展慢。相對于中國1.5億農村勞動力轉移規(guī)模而言，流轉的比例仍然很小。據初步統計，到目前全國農村土地承包經營權流轉面積已超過1億畝，占家庭承包耕地總面積的8，7％。而且多數發(fā)生在沿海發(fā)達省市。發(fā)達地區(qū)流轉的耕地約占承包地的8％－10％，有些縣市已達到20％－30％；內地流轉的耕地約占承包地的1％～2％。無論是從土地流轉的交易量還是從土地流轉的交易范圍上來看，都不符合市場經濟發(fā)展的要求。農村土地流轉緩慢，導致土地經營規(guī)模過小、過散的局面難以從根本上得到改變，制約土地集中與規(guī)?；洜I，進而制約現代農業(yè)的建立。農村土地使用權流轉進展慢的原因是什么?如何加快農村土地流轉?筆者擬就此問題進行一些探討。

一、當前農村土地流轉進展慢的原因分析

1、土地流轉關系主體沒有到位。土地流轉事關甲乙雙方，甲乙雙方能否順利轉接承包經營權，這是問題的核心。甲乙雙方流轉關系無法形成。這就是目前的核心問題。問題的癥結在于流轉主體雙方沒有完全到位。

首先，從土地使用權轉讓方看。農民觀念滯后影響土地流轉。農民是土地使用權流轉的主體，農民對土地使用權流轉的態(tài)度決定土地使用權流轉的速度。但目前農民對土地流轉的積極性并不高。一是農民戀土情深，不愿流轉。土地是農民的“命根子”，盡管有很多農民棄農經商、外出打工，但仍使他們對土地眷戀很深放不開手腳，寧可請人代耕甚至不惜撂荒棄耕。也舍不得將土地流轉出去。二是全面取消農業(yè)稅后，農民認為種田不但不再繳納農業(yè)稅，還可以獲得一定數量的農業(yè)補貼，覺得棄之可惜，“不占白不占，占了也白占”心理普遍存在，不愿轉讓其土地承包經營權。也有少數農民認為現在承包期長久不變了，將來政策變了，土地可能會私有化。那土地就是自己的了；等等。正因為存在這些想法，大多數的農民都把土地看得十分重要，不愿將士地轉讓出去。

其次，從受讓人來看，現階段，農村已涌現出了一些有經濟頭腦和一定經濟實力的人，自己不但具備一定數量的先進農業(yè)機械，愿意承包相當規(guī)模的土地，但由于所出承包費低不能滿足對方，再高自己又無力支付，對土地并不看重。

2、政策。

(1)社會保障滯后制約著土地流轉。在農村，土地不僅是基本生產資料，而且具有社會保障和就業(yè)功能。盡管我國農村社會保障制度建設已經取得很大成效，但總體來看還不健全、不完善，各級財政投入仍明顯不足井缺乏長效投入機制，養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等制度覆蓋面和保障水平都還很低，即使發(fā)達省份。農村社會保障制度建設也比較滯后。在沒有解決基本生活保障的情況下，農民是不愿輕易放棄土地的。農民把土地作為命根子來看待。認為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。同時，城市的社會保障也沒有向進城打工的農民放開。農民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。

(2)土地流轉價格低廉制約著土地流轉。當前雖然政策允許土地有償流轉，但是土地流轉的價格極低。國務院發(fā)展研究中心2007年的調查顯示，土地流轉租金全國平均只有293元，畝，東、中、西三大區(qū)域平均分別為417元/畝、185元/畝、171元/畝，即使經濟最發(fā)達的江蘇蘇州市和上海金山區(qū)，租金也分別僅有595元/畝、468元/畝。許多地方不僅出現了土地自然生產、撂田拋荒，甚至出現了農民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現象。當前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉。

(3)土地流轉行為不規(guī)范影響著土地健康流轉。主要體現在民間化、口頭化、短期化、隨意化。農地流轉的民間化體現在：農地流轉往往是在熟人、親戚、朋友之間進行，而不是通過市場進行交易。2007年對山東等10省的調查表明，65.1％的人直接與受讓人(彼此熟悉)協商，21.7％的人選擇通過村委會與人協商，16.3％的人選擇通過熟人介紹，只有2_3％的人通過土地流轉商(中介)協商來確定流轉。口頭化體現在：農地流轉沒有簽署任何協議或合同，而往往是流轉雙方的一種口頭約定。口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。短期化體現在：農地流轉往往都在1年之內進行流轉，超過1年的很少。抽樣調查表明。44.1％的農產流轉期限在1年之內，流轉期限不超過5年的有57.5％，而長期流轉的僅有1.4％。土地承包經營權的流轉期限太短，不利于規(guī)模經營的發(fā)展，也不利于受讓戶利益的保護。隨意化體現在：農地流轉不確定性強。不受約束，容易引發(fā)矛盾。根據調查，安徽、湖南、四川等省流轉期限不確定的比例均超過60％?？陬^協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算。舍不得增加投入，積極性不高。

3、地方政府。

(1)對土地流轉工作認識不足。一些鄉(xiāng)村干部認為土地流轉工作不是上級強調的硬性任務，做多做少對政績沒有影響；有的認為流轉工作政策性強，弄不好怕引起不穩(wěn)定因素，因此，對土地流轉工作不是積極引導，而是消極對待，沒有從解決“三農”問題的高度來認識土地流轉工作的重要性，沒有充分認識到推行土地流轉不單是解決土地拋荒問題，更重要的是解放生產力，加快農業(yè)產業(yè)化進程，提高農業(yè)生產效益，解決農

業(yè)增收問題。

(2)對土地流轉的強行干預和尋租行為侵犯了農民的利益。中央在土地流轉上所倡導的一個重要原則就是“自愿”，現實中卻很難真正落實，出現強迫流轉，反租倒包，變農地為商業(yè)用地，流轉和補償費用低，勞民傷財，與民爭利挫傷了農民流轉土地的積極性，不利于農地流轉的有序推進。一些鄉(xiāng)村組織直接充當土地流轉的主體，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；有的把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和作為突出政績的形象工程；有的在流轉操作中違背土地政策，強行反租，租金補償過低，土地租金的收益分配缺乏透明度，極大地損害了農民利益。如有的隨便改變土地承包關系，有的把土地使用權流轉作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業(yè)經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業(yè)用途，并強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

(3)對土地流轉的管理沒到位。有的基層政府對農村土地流轉不支持、不引導，任其自然發(fā)展，出現“缺位”現象；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對土地流轉沒有進行建檔立卡等規(guī)范管理，缺乏引導和監(jiān)督，使土地流轉工作處于自發(fā)無序狀態(tài)。有的村組戶與戶之間(一年以上)的土地流轉只有口頭協議，很少簽訂正式合同，土地流轉中的責、權、利很不明確，土地經營權糾紛時有發(fā)生。

4、制度的不完善。

(1)土地承包經營權不夠穩(wěn)定。這些年為什么流轉市場發(fā)育不起來?很重要的一點就是農民的土地承包經營權不夠穩(wěn)定。

(2)缺乏相應的市場流轉機制。土地流轉市場還投有真正形成，市場機制在土地流轉中還沒有發(fā)揮主導作用。土地承包經營權流轉不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介結構等相關組織來引導當事人進行流轉。從目前實際情況來看，中介機構還比較缺乏，如缺乏土地承包經營權交易的組織機構和相應的土地評價機構等。

(3)現行法律制度對土地承包經營權流轉主體的限制性規(guī)定，制約了農地使用權的流轉。例如，2005年3月1日施行的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第11條規(guī)定：“以轉讓方式流轉的，應當事先向發(fā)包方提出轉讓申請”。第18條規(guī)定：“承包方采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，經發(fā)包方同意后，當事人可以要求及時辦理農村土地承包經營權證變更、注銷或重發(fā)手續(xù)?！钡?5條規(guī)定：“承包方轉讓承包土地，發(fā)包方同意轉讓的，應當及時向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農村土地承包管理部門報告。并配合辦理有關變更手續(xù)；發(fā)包方不同意轉讓的，應當于七日內向承包方書面說明理由?！薄掇r村土地承包法》第37條規(guī)定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的。應當報發(fā)包方備案?！边@些規(guī)定的一個明顯特征就是農地流轉仍是“有條件的流轉”，沒有經過發(fā)包方的同意，農地是不能流轉的?！掇r村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準?！笨梢姡恋爻邪洜I權在流轉時要受到社區(qū)成員資格的限制，從而限制了流轉人和受讓人的真實意愿，將那些是種田能手的非本集體經濟組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經營權不能進入真正意義上的市場自由流轉，最終必然阻礙土地承包經營權的流轉。

二、加快農村土地流轉的對策建議

1、加大宣傳，轉變觀念。加快土地流轉的關鍵是解決村(組)干部群眾的思想障礙。當前，應加大土地流轉相關政策宣傳力度。要讓基層干部群眾認識到。土地不僅是農民就業(yè)和生存的手段，也是自己的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加資產性收入的有效手段。要充分利用各種媒體，大力宣傳有關土地流轉的法律法規(guī)和通過流轉土地增收致富的典型，讓農民了解政策，消除誤解，放心流轉。同時，要提高基層干部“以地生財”的意識，引導農民提高組織化程度。增強集中土地、運作土地的能力。

2、堅持政策，規(guī)范流轉。首先，土地流轉必須尊重農民的意愿，不能強迫農民流轉，更不能以此為由剝奪農民土地這個命根子。其次，堅持“三不”原則。土地是不可再生資源。土地流轉不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，這也是十七屆三中全會決定對土地流轉劃定的“三條紅線”。第三，規(guī)范和完善土地流轉合同。流轉合同應當包括以下內容：雙方當事人姓名、住址：流轉土地的種類；流轉期限及起止日期；流轉土地的用途；雙方當事人的權利和義務；流轉價款及支付方式；流轉土地的稅費繳納；承包期滿地上附著物的歸屬；違約責任及賠償事宜；有特殊事項的，應當在合同中補充約定。

3、強化激勵，促進流轉。為了提高農村土地流轉的積極性?？沙雠_一些激勵土地流轉的獎懲措施，促進土地健康有序流轉。如撂荒土地可罰國家糧油補貼雙倍罰款，而及時流轉。承接方也可享受國家一定補貼。還可以建立土地流轉扶持基金，對于轉出土地的農戶按面積給予一定的補助，其補貼資金專項用于購買失業(yè)保險，以解除農戶轉出土地后存在的后顧之憂。

4、健全保障，加速流轉。盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業(yè)的農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現與城鎮(zhèn)社保的對接，避免再次返鄉(xiāng)與民爭地。加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立農村人口養(yǎng)老保險制度，進一步擴大新型農村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍，促進最低生活保障體系向農村延伸，特別要加快解決60歲以上和已經喪失勞動能力農民的社會保障問題，讓他們放心流轉土地。對于已經流轉出土地的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。提高自我保障能力。

5、轉變職能，搞好服務。土地流轉是一個市場行為，是兩個不同的市場主體之間的要素配置的一個過程，不應是政府行為。但政府不是無所作為，在農地流轉中，政府既要克服利用土地所有權屬強制農民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規(guī)流轉放任自流。缺乏服務規(guī)范機制的“缺位”行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監(jiān)督監(jiān)測和中介服務。一是制定土地利用總體規(guī)劃，控制好土地流轉總量、結構和動態(tài)平衡，引導農地流向優(yōu)質高效農業(yè)項目。二是建立流轉服務機構，為農地流轉提供信息、中介、登記、公證等服務。三是監(jiān)督農地流轉的程序、流轉合同是否規(guī)范合法。

6、培育主體，帶動流轉。

(1)國家出臺政策引導鼓勵城市工業(yè)企業(yè)到農村充當土地流轉的主體，加快土地資源的開發(fā)利用。長期以來，國家對工業(yè)的投入遠遠大于農業(yè)，在國家產業(yè)政策扶持下，城市工業(yè)企業(yè)都得到了很好的發(fā)展，具備了一定的經濟實力，它們最有資格、最有條件、最有能力到農村承包土地。農戶的利益需要，它們最有可能滿足。在土地流轉的過程中雙方容易找

到結合點，利益土地流轉關系的形成。企業(yè)在信息資源、技術力量方面也有優(yōu)勢。企業(yè)在產、供、銷一條龍，種養(yǎng)加工一體化，拉長產業(yè)鏈條，推進農村產業(yè)化方面真正走出一條“公司+農產”的新型模式，從而實現農村生產要素的最佳配置，實現土地資源潛力的最大化。

(2)出臺政策鼓勵外出務工農民返鄉(xiāng)投入農村建設主戰(zhàn)場。改革開放以來，外出務工的農民經過到外地學習、鍛煉，思想上不斷解放，思路逐步開闊，事業(yè)上已有所成。有意回鄉(xiāng)發(fā)展、報效家鄉(xiāng)。這部分力量也是農村生產發(fā)展的主力軍。他們對農村最了解、最知情、最親近，很適合去充當土地流轉的主體。他們將代表著新一代農民的形象，也是建設社會主義新農村的希望所在。

(3)積極培育種植大戶。對常年規(guī)模種植糧經作物在100畝以上的經營主體，除享受國家強農惠農政策補助外，各級財政應給予一定獎勵。對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當獎勵；對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規(guī)模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶優(yōu)先扶持，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。

7、完善制度，推動流轉。

(1)穩(wěn)定土地承包經營權。這是建立土地流轉機制的重要前提。農村改革后。1984年中共中央1號文件提出了土地承包期延長到15年，1993年中共中央11號文件又提出土地承包15年到期后再延長到30年。黨的十七屆三中全會提出土地承包關系“長久不變”，這件事情意義非常重大。這顆“定心丸”吃了，農民才會珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉土地?，F在應該認真考慮的是怎么讓土地承包經營權做到長久不變，《決定》明確提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證制度。沒有這項制度，一代人、兩代人，再往下就沒有人搞得清楚了。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。

(2)取消現行法律對土地承包經營權主體的限制性規(guī)定。確立土地承包經營權流轉制度的目的之一就是促進農村土地的規(guī)模經營，農地只有流轉到種田大戶和種田能手中才能達到確立這種制度的目的。我國每個省的土地數量和狀況差異性很大。另一種可能性是本村無種田能手，在這種情況下將非本集體經濟組織成員排除在受讓方之外，肯定會影響土地承包經營權流轉目標的實現。

責編：呂尚