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    我國農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中政府行為分析

    2009-06-13 06:43:36吳甜甜陳竹君
    現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè) 2009年24期
    關(guān)鍵詞:政府行為規(guī)范管理

    吳甜甜 陳竹君

    摘要:農(nóng)民專業(yè)合作組織作為非營利性的自治組織,在滿足成員共同利益需求方面,以及在應(yīng)對政府和市場失靈方面具有特殊的價(jià)值與不可替代的功效。當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作組織尚處在發(fā)展的初級階段,來自政府的支持與幫助十分關(guān)鍵。通過分析近年來政府對農(nóng)民專業(yè)合作組織的行為,針對其存在的問題,提出改進(jìn)與完善的相關(guān)措施,以促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作組織的良性發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)民專業(yè)合作組織;政府行為;規(guī)范管理

    中圖分類號:F322文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1672-3198(2009)24-0067-03

    1當(dāng)前我國政府在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的行為表現(xiàn)

    自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來,伴隨著相關(guān)配套法規(guī)與扶持政策的陸續(xù)出臺,政府行為逐漸向規(guī)范化方向發(fā)展,其職能與作用得到了進(jìn)一步的發(fā)揮,對合作組織的發(fā)展壯大起到了積極的影響。

    1.1基本建立農(nóng)民專業(yè)合作組織法律法規(guī)政策規(guī)范體系

    1.1.1法律法規(guī)體系

    以2007年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》為主體法,配套制定的包括《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》和《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會計(jì)制度》等法律規(guī)范在內(nèi)的農(nóng)民專業(yè)合作社法律法規(guī)體系,已在我國基本建立。通過實(shí)施該法律法規(guī)體系,圍繞著農(nóng)民專業(yè)合作社建立與發(fā)展的注冊登記制度和財(cái)務(wù)會計(jì)制度等制度已基本建立。

    1.1.2三大扶持政策

    一是財(cái)政扶持政策。自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施以來,各級政府對于農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展給予了大力的財(cái)政支持。中央逐年加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的專項(xiàng)資金扶持額度,2008年達(dá)到3.3億元,2009年中央財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)民專業(yè)合作組織專項(xiàng)資金5億元,比2008年增長66.7%。此外,在中央財(cái)政扶持資金的引導(dǎo)下,各地財(cái)政扶持資金規(guī)模也不斷加大,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2007~2008年,省級財(cái)政扶持資金累計(jì)已超過8億元。

    二是金融服務(wù)與支持政策。2009年通過發(fā)布“四大意見”,國家層面的專項(xiàng)金融扶持政策基本明朗。這“四大意見”分別是:銀監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見》;中國農(nóng)業(yè)銀行出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加大信貸投放扎實(shí)做好糧食生產(chǎn)金融服務(wù)的意見》國家開發(fā)銀行出臺的《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹2009年中央1號文件精神持續(xù)推進(jìn)基層金融業(yè)務(wù)的實(shí)施意見》和中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》?!八拇笠庖姟笨偟乃枷刖褪菫檗r(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展提供金融支持與服務(wù),以期為合作社解決“資金難”的問題。

    三是稅收優(yōu)惠政策。2008年,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》,明確了合作社的四項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策,具體為:(1)對農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品,視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。(2)增值稅一般納稅人從農(nóng)民專業(yè)合作社購進(jìn)的免稅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品,可按13%的扣除率計(jì)算抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。(3)對農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī),免征增值稅。(4)對農(nóng)民專業(yè)合作社與本社成員簽訂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷合同,免征印花稅。

    1.1.3其他配套法規(guī)

    具體包括兩個方面:一為豁免反壟斷法?!吨腥A人民共和國反壟斷法》第五十六條明確規(guī)定,“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲存等經(jīng)營活動中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為,不適用本法?!边@一規(guī)定明確了農(nóng)民專業(yè)合作社享有反壟斷豁免,這對發(fā)展壯大農(nóng)民專業(yè)合作組織具有重要意義。二是多個省份依據(jù)《合作社法》出臺了針對本省農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)與發(fā)展的實(shí)施辦法。最早頒布實(shí)施辦法的是陜西省,陜西省于2007年11月出臺了陜西省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》辦法,對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施中可能遇到的一些具體問題做出了進(jìn)一步的規(guī)定,極大地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社在本地區(qū)的發(fā)展。此外,湖北省、北京市和湖南省也相繼出臺了適用于本省的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》辦法或者草案。

    1.2項(xiàng)目扶持與典型示范引導(dǎo)

    政府對農(nóng)民專業(yè)合作組織的產(chǎn)業(yè)扶持政策,主要是通過選擇具有一定條件的合作社,以項(xiàng)目建設(shè)的形式來進(jìn)行的。如在組織實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范項(xiàng)目、土壤有機(jī)質(zhì)提升試點(diǎn)補(bǔ)貼、蘋果套袋關(guān)鍵技術(shù)示范項(xiàng)目、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品新品種推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、一村一品、生豬和奶業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)中,政府選擇了在標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、專業(yè)化服務(wù)等方面有較好工作基礎(chǔ),對提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平、增加農(nóng)民收入有較強(qiáng)帶動能力和示范作用的農(nóng)民專業(yè)合作組織進(jìn)入示范載體當(dāng)中,并且在同等條件下予以優(yōu)先支持。依照此路徑,截至2008年底,農(nóng)業(yè)部已累計(jì)安排項(xiàng)目資金1.15億元,共扶持了633個農(nóng)民專業(yè)合作組織。此外農(nóng)業(yè)部已著手實(shí)施了新一輪的培育“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”活動,該活動要求:每個市、縣每年培育縣級“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”3~已經(jīng)5個,各省從市、縣級示范社中每年擇優(yōu)培育50個左右省級“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”,農(nóng)業(yè)部再從省級示范社中每年擇優(yōu)培育100個左右全國“農(nóng)民專業(yè)合作社示范社”,目的在于做大做強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、經(jīng)營規(guī)模大、質(zhì)量安全優(yōu)、品牌效益高、出口能力強(qiáng)、服務(wù)設(shè)施全、帶動農(nóng)戶多、社會效果好的示范專業(yè)合作社。

    1.3宣傳與培訓(xùn)

    在宣傳方面政府主要進(jìn)行著兩個方面的工作:一是各級政府利用多種形式,進(jìn)行《合作社法》及相關(guān)配套法律法規(guī)的宣傳,使法律精神逐步深入人心;二是不斷加強(qiáng)對優(yōu)秀農(nóng)民專業(yè)合作社及其帶頭人的先進(jìn)事跡和典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳,以擴(kuò)大合作社的社會影響。而培訓(xùn)主要針對的是合作社相關(guān)人才嚴(yán)重短缺的問題。農(nóng)業(yè)部已在提出培訓(xùn)原則、階段性目標(biāo)和培訓(xùn)方式等基礎(chǔ)上,開始抓培訓(xùn)規(guī)劃的實(shí)施與落實(shí)工作。

    2農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展過程中政府行為存在的問題

    2.1政出多門管理失范

    當(dāng)前,我國政府對農(nóng)民專業(yè)合作組織的指導(dǎo)分散在農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、水利、林業(yè)、糧食、供銷、科委、科協(xié)、工商聯(lián)等10多個部門當(dāng)中。而各個部門對合作組織都有自己的職能要求。都按照自己上級的文件規(guī)定行事,使得各個部門之間往往因缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一,而出現(xiàn)“政出多門”和“多頭管理”的體制現(xiàn)象。而實(shí)踐證明,這種體制無疑是弊端重重。

    2.2干預(yù)過度

    目前,總體上看我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展正越來越受到政府的重視。但值得注意的是,有些地方政府行政推動過度,不是根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)民意愿等制定漸進(jìn)式發(fā)展規(guī)劃,而是以政府的力量來主導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織的產(chǎn)生與發(fā)展。如對合作社指派管理人員,或政府機(jī)關(guān)人員兼任合作社董事長、監(jiān)事長等職務(wù);在合作社業(yè)務(wù)發(fā)展過程中,

    政府往往越俎代庖,在公司與合作社之間充當(dāng)中介人的角色,本該由公司與合作社簽訂的生產(chǎn)或銷售合同,變成由政府為公司擔(dān)?;蛴烧婧献魃缗c公司簽約等。

    2.3審查監(jiān)管不力

    對合作組織的審查不力表現(xiàn)在兩個方面:一是對合作社的準(zhǔn)入審查上。由于政府給予合作社財(cái)政稅收方面的大力支持,一些非合作社的涉農(nóng)企業(yè)通過鉆資格審查寬松的空子,利用虛假材料注冊登記為合作社,以套取政府的項(xiàng)目扶持資金和政策優(yōu)惠,從而使得財(cái)政扶持資金被隱蔽性流出,而真正的合作社也遭受了侵害。另一方面表現(xiàn)在對試點(diǎn)合作社的資格評定上。由于一些地方政府只依據(jù)試點(diǎn)單位自身提供的申報(bào)材料來判別,沒有進(jìn)行充足的前期調(diào)研與實(shí)地考察,導(dǎo)致人選為項(xiàng)目試點(diǎn)的合作社質(zhì)量低下,從而使試點(diǎn)績效大打折扣,較大地浪費(fèi)了國家財(cái)政資源和試點(diǎn)機(jī)會。而合作組織的監(jiān)管不到位,則主要表現(xiàn)為;一方面對合作組織使用財(cái)政扶持資金情況缺乏監(jiān)管;另一方面是對合作組織的日常經(jīng)營情況監(jiān)管不力,這都是造成當(dāng)前一些地方合作組織水平低下的重要原因。

    2.4基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息服務(wù)不到位

    交通、通訊、電力、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施是我國農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),合作組織的發(fā)展離不開這些設(shè)施的發(fā)展與完善。但由于這些設(shè)施建設(shè)資大、周期長,而國家長期以來又對“三農(nóng)”發(fā)展的投入嚴(yán)重不足,導(dǎo)致了這些設(shè)施往往成為制約我國廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的決定性因素。此外,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,信息不對稱是交易費(fèi)用高昂的重要原因。當(dāng)前我國農(nóng)民專業(yè)合作組織在進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售過程中,因無法掌握及時、準(zhǔn)確的市場信息,而使得產(chǎn)品銷售緩慢、銷售價(jià)格低廉。面對這樣的問題,作為以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)為己任的政府,無疑存在一定程度上的失職。

    3完善我國農(nóng)民專業(yè)合作組織中政府行為的相關(guān)措施

    3.1明確主管部門,避免熱情過度

    當(dāng)前,面對在農(nóng)民專業(yè)合作組織管理中出現(xiàn)的嚴(yán)重的政出多門問題,需要明確主管部門,以實(shí)現(xiàn)對合作組織的統(tǒng)一管理。建議政府成立專門的農(nóng)政委,主要負(fù)責(zé)對農(nóng)民專業(yè)合作組織的情況調(diào)研、政策制定、組織建設(shè)和監(jiān)督檢察以及負(fù)責(zé)對農(nóng)民專業(yè)合作組織的審核、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理工作。這樣可以有效避免多頭管理、政出多門的體制弊端對合作組織的嚴(yán)重影響。此外,政府要嚴(yán)格依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,對合作組織實(shí)行規(guī)范化管理,嚴(yán)格杜絕“熱情過度”,從而避免對合作組織的拔苗助長和對其獨(dú)立性的侵犯。

    3.2加大對合作組織的審查監(jiān)管力度

    對合作組織的審查,重點(diǎn)要做好兩件事:一是對要登記為合作社的組織進(jìn)行嚴(yán)格審查,避免一些涉農(nóng)企業(yè)借假材料注冊為合作社套取國家財(cái)政扶持資金與相關(guān)優(yōu)惠政策,侵害真合作社利益。二是要嚴(yán)格入選示范合作社標(biāo)準(zhǔn),提升示范績效。要選擇那些經(jīng)營規(guī)模大、服務(wù)能力強(qiáng)、質(zhì)量安全優(yōu)、民主管理好的合作社,將其建成示范合作社,使其成為率先引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織,以引導(dǎo)和帶動更多農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展。此外,還要加強(qiáng)對合作社的財(cái)政資金使用情況和日常經(jīng)營情況的監(jiān)管,以確保合作組織的良性運(yùn)行。

    3.3持續(xù)進(jìn)行教育與培訓(xùn)工作

    人才隊(duì)伍建設(shè)是確保合作組織發(fā)展壯大的關(guān)鍵,是合作組織制度有效供給的源泉。因此在當(dāng)前相關(guān)法律政策環(huán)境都較有利于合作組織發(fā)展的形勢下,政府要安排專門的財(cái)政資金,統(tǒng)籌規(guī)劃,一方面依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)培訓(xùn)合作社帶頭人、財(cái)會人員和基層輔導(dǎo)人員。另一方面要從長遠(yuǎn)考慮,依托有關(guān)院校建立合作社學(xué)院,開設(shè)合作組織專業(yè),專門培養(yǎng)合作社經(jīng)營管理人才,和具有專業(yè)知識的指導(dǎo)人員隊(duì)伍,保證合作社工作指導(dǎo)水平的不斷提高。

    3.4加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息服務(wù)力度

    為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供所需的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施是政府的職責(zé)之一,針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的現(xiàn)狀,一方面各級政府需加大對相關(guān)設(shè)施的財(cái)政投入力度,另一方面要充分利用和發(fā)揮市場的作用,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施提供方式,從而大力改善農(nóng)村交通、電力、通訊、農(nóng)田水利等設(shè)施條件,為農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外,政府還要加大對合作組織的信息服務(wù)力度:首先要逐步制定與實(shí)施信息服務(wù)規(guī)劃,以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息體系建設(shè);其次要建立一支從地方到中央的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料市場信息收集與發(fā)布系統(tǒng),廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播和報(bào)紙等現(xiàn)代傳媒方式,進(jìn)行及時信息發(fā)布;除此之外,政府還應(yīng)定期組織諸如農(nóng)產(chǎn)品交易會、博覽會、技術(shù)下鄉(xiāng)等農(nóng)民易于接受的活動,來幫助農(nóng)民專業(yè)合作組織及時獲得準(zhǔn)確、全面的市場信息。

    3.5進(jìn)行流通業(yè)相關(guān)改革

    農(nóng)產(chǎn)品銷售難一直是困擾合作組織發(fā)展的主要問題,而這同當(dāng)前的流通業(yè)狀況有很大關(guān)系。我們知道,我國農(nóng)民專業(yè)合作組織產(chǎn)生的直接動因在于,將一家一戶的農(nóng)戶小生產(chǎn)同千變?nèi)f化的大市場對接起來,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。而農(nóng)產(chǎn)品流通成本的高低,則直接影響著農(nóng)戶與市場的對接程度,一般而言兩者呈反向相關(guān)關(guān)系。而當(dāng)前,由于我國農(nóng)產(chǎn)品流通方面的稅收較重,再加上流通環(huán)節(jié)較多,使合作組織進(jìn)入諸如大型超市這樣的終極銷售市場的門檻過高,由此不僅導(dǎo)致了合作組織的產(chǎn)品銷售困難,更主要的是銷售價(jià)格無法得到有效提高,這在很大程度上打擊了農(nóng)民加入合作組織的積極性。

    3.6 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

    農(nóng)業(yè)是個高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè),不僅有來自自然災(zāi)害的威脅,更有來自市場的巨大風(fēng)險(xiǎn)。作為提供公共產(chǎn)品的政府要努力為農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制:首先在應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)上,要把農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員納入農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍,增強(qiáng)他們發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信心,為農(nóng)民增收系上“安全帶”。其次在應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)上,要制定市場準(zhǔn)入制度,并合理調(diào)控市場主體的服務(wù)行為。要注意發(fā)揮其他準(zhǔn)公共主體對農(nóng)民專業(yè)合作組織的服務(wù)與支持作用,以降低農(nóng)村市場的交易費(fèi)用與交易風(fēng)險(xiǎn),提高農(nóng)民的組織化程度。

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