合同行為與審計(jì)執(zhí)法在工程案件中的效力認(rèn)定

王振鐸

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和深入發(fā)展，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變革，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，有待在實(shí)踐中探索破解之道。本文針對(duì)在國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)確認(rèn)金額與合同金額不一致并發(fā)生糾紛時(shí)，合同行為與審計(jì)結(jié)論在案件處理中的效力認(rèn)定問題進(jìn)行探討，并研究解決對(duì)策。

我國(guó)近幾年處于建設(shè)高峰期，國(guó)家投入重大項(xiàng)目的建設(shè)資金數(shù)額龐大且逐年增加，但與此對(duì)應(yīng)的卻是工程建設(shè)領(lǐng)域中營(yíng)私舞弊層出不窮，經(jīng)濟(jì)犯罪高發(fā)、多發(fā)、易發(fā)。如何確保工程建設(shè)質(zhì)量，確保財(cái)政資金的安全、效益，確保建造“人民滿意工程”，成為黨和政府的關(guān)切和關(guān)注。

審計(jì)表明，在國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目中，審計(jì)確認(rèn)金額與合同金額往往有出入，有的甚至出入較大，所以審減金額有逐年遞增之勢(shì)。在審減遠(yuǎn)多于審增的情形下，從建設(shè)單位（業(yè)主單位）角度講，以審計(jì)認(rèn)定的金額結(jié)算，意味著少付款，所以擁護(hù)和支持審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定，認(rèn)為審計(jì)代表了國(guó)家的權(quán)威和公正。但從施工單位角度講，認(rèn)為工程建設(shè)是以施工合同為基礎(chǔ)確定了各方權(quán)利和義務(wù)，是公平市場(chǎng)交易行為，是合同行為，體現(xiàn)了自愿、平等和意思自治，要求建設(shè)單位按合同（含補(bǔ)充合同、簽證，下同）規(guī)定金額履行付款義務(wù)。同樣，因?qū)彍p的情形遠(yuǎn)多于審增，建設(shè)單位以合同約定金額付款，意味著施工單位收入增加，施工單位自然排斥審計(jì)結(jié)果而愿意將其視為合同行為。在此情況下，施工方與建設(shè)方若在付款問題上發(fā)生分歧，而且采取協(xié)商、調(diào)解等方式仍不能消除分歧時(shí)，施工方會(huì)采取兩種救濟(jì)途徑，一種是因建設(shè)方不愿按合同金額付款，以建設(shè)方為被告提出違約之訴。為通過適用《合同法》維護(hù)自身權(quán)益，施工方采取此種救濟(jì)途徑為多數(shù)。另一種是根據(jù)《審計(jì)法》第四十八條的規(guī)定，不服審計(jì)決定，提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決或提出行政復(fù)議、行政訴訟，施工方認(rèn)為只要推翻審計(jì)認(rèn)定金額（審減金額），按合同履約，也就間接維護(hù)了自身利益。因被審計(jì)單位是建設(shè)方而不是施工方，施工方針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的救濟(jì)方式選擇恰恰不受財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的約束，意味著即便是財(cái)政收支性質(zhì)審計(jì)，亦可采取行政復(fù)議、行政訴訟中的任一種方式。

還有一種情形，施工單位和建設(shè)單位都排斥審計(jì)結(jié)果，而愿意按合同約定金額結(jié)算，有的甚至在審計(jì)時(shí)已將工程款付清。施工單位這樣做，能理解其想法，但建設(shè)單位如此“積極配合”，其動(dòng)機(jī)不免讓人生疑。對(duì)建設(shè)單位而言，除情勢(shì)變更、判斷失誤或簽訂合同失職外，多數(shù)是與施工單位存在幕后交易，有重大利益糾葛，當(dāng)施工單位和建設(shè)單位形成利益共同體時(shí)，自然排斥審計(jì)結(jié)論，其后果是造成國(guó)家利益蒙受損失，騙取、套取的國(guó)家資金被施工單位和建設(shè)單位共同分割。這種情形下，如果存在審減金額，雙方又都認(rèn)可審計(jì)結(jié)論，那么嚴(yán)格按審計(jì)確定金額付款，國(guó)家利益得以維護(hù)。如果雙方特別是施工方不認(rèn)可審計(jì)結(jié)論，那么，其救濟(jì)途徑自然又回到《審計(jì)法》第四十八條的規(guī)定。

排除審計(jì)結(jié)論本身錯(cuò)誤因素，政府裁決機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱受理機(jī)關(guān)）面對(duì)上述情形，首要需解決的是合同行為與審計(jì)執(zhí)法效力認(rèn)定問題。

受理機(jī)關(guān)在審理此類案件時(shí)，存在兩難的尷尬。若以建設(shè)施工合同為基礎(chǔ)，以《合同法》為依據(jù)，尊重和保護(hù)了當(dāng)事人在平等、自愿基礎(chǔ)上確立的各方權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)了《合同法》強(qiáng)調(diào)的意思自治，但可能對(duì)國(guó)家利益保護(hù)不夠充分，因?yàn)閷徲?jì)結(jié)果表明，許多建設(shè)單位、施工單位恰恰利用《合同法》規(guī)則，鉆法律的空子，騙取、套取國(guó)家資金，損害國(guó)家利益。《合同法》第52條雖將惡意串通，損害國(guó)家利益、損害社會(huì)公共利益作為合同無效的情形，第54條將顯失公平作為合同變更或撤銷的情形，但案件審理實(shí)踐中，上述情形一般不易找到確鑿證據(jù)，使之很難認(rèn)定，加之《合同法》的立法本意就傾向于鼓勵(lì)自由交易，受理機(jī)關(guān)一般不輕易認(rèn)定合同無效或可變更、可撤消，不會(huì)因過度強(qiáng)調(diào)公權(quán)而疏于對(duì)合同當(dāng)事人意志的保護(hù)，最終往往依照合同規(guī)定結(jié)案。

目前，有的建設(shè)單位為防止因價(jià)款結(jié)算與施工方發(fā)生分歧，直接在合同中約定：工程結(jié)算以審計(jì)機(jī)關(guān)審定金額為準(zhǔn)。這樣，既維護(hù)了審計(jì)的法定性與權(quán)威性，又體現(xiàn)了當(dāng)事人的意識(shí)自治，保障了合同的效力，不失為一種較好的處理方式。但受理機(jī)關(guān)需解決的是在無上述規(guī)定情形下對(duì)合同與審計(jì)結(jié)論的效力認(rèn)定問題。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十三條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制作的公文文書優(yōu)于其他書證”；《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”。上述規(guī)定說明兩點(diǎn)：公文文書是證據(jù)，公文文書的證據(jù)效力具有優(yōu)先性。

審計(jì)機(jī)關(guān)是根據(jù)《憲法》和法律的授權(quán)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整進(jìn)行監(jiān)督。《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，即審計(jì)是法定的，當(dāng)事人不能以合同對(duì)抗國(guó)家的法定監(jiān)督。審計(jì)工作是在《審計(jì)法》的指導(dǎo)下開展的，審計(jì)機(jī)關(guān)依法出具的建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定中認(rèn)定的工程造價(jià)是該項(xiàng)目決（結(jié)）算的依據(jù)，理應(yīng)作為受理機(jī)關(guān)處理、審理類似案件的重要證據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)站在第三方的立場(chǎng)，秉持客觀公正的原則，對(duì)工程造價(jià)的認(rèn)定擠出了高估冒算、高套定額、虛假簽證、幕后交易、人為拉抬價(jià)格等水分，審減掉了合同金額中虛高部分，使國(guó)家利益得以維護(hù)。同時(shí)，審計(jì)主要監(jiān)督的是國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)有資產(chǎn)，并不會(huì)因此干涉私權(quán)，影響自由交易規(guī)則。

此外，若采取訴訟的方式解決糾紛，根據(jù)法理上“先行后民”原則，人民法院審理與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的合同糾紛案件時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)已依法作出的審計(jì)決定自然應(yīng)作為審理證據(jù)。若當(dāng)事人在質(zhì)證時(shí)對(duì)證據(jù)有異議，人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人按行政復(fù)議或行政訴訟程序提出申請(qǐng)，民事訴訟程序中止，待行政復(fù)議或行政訴訟程序結(jié)束后，以該復(fù)議或訴訟結(jié)果為依據(jù)，恢復(fù)民事訴訟程序。

根據(jù)《審計(jì)法》第四十二條規(guī)定：“上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)決定違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，可以責(zé)成下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)予以變更或者撤銷，必要時(shí)也可以直接作出變更或者撤銷的決定”。可見，審計(jì)決定除經(jīng)上述程序變更或者撤銷外，只能由本級(jí)政府裁決（財(cái)政收支情形下）、復(fù)議機(jī)關(guān)決定或人民法院通過行政訴訟程序予以變更或者撤銷，而不能通過民事訴訟程序否定審計(jì)決定。

《公司法》上有個(gè)“撕破法人面紗”的理論，在此類案件的處理中，不妨引入該理論，“撕破合同面紗”。透過現(xiàn)象看本質(zhì)，揭開合法形式掩飾下的非法實(shí)質(zhì)，實(shí)事求是、客觀公允地處理、解決這類案件，堅(jiān)決打擊鉆法律空子，利用《合同法》規(guī)則，騙取、套取國(guó)家資金，損害國(guó)家利益的行為。

因此，當(dāng)公權(quán)與私權(quán)發(fā)生沖突，受理機(jī)關(guān)應(yīng)在《審計(jì)法》與《合同法》之間進(jìn)行校量平衡，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益和關(guān)切，在尊重《合同法》與借鑒審計(jì)結(jié)果、保護(hù)國(guó)家利益之間，在維護(hù)公平正義與促進(jìn)社會(huì)和諧之間找到平衡點(diǎn)，突破思想的樊籬，從實(shí)事求是的工作思路出發(fā)，從保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全完整的角度出發(fā)，切實(shí)貫徹好“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、《憲法》法律至上”的法律工作指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)處理結(jié)果的實(shí)體公正，切實(shí)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)法律規(guī)范建設(shè)規(guī)劃》將修訂《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》作為任務(wù)之一，提出“加強(qiáng)與最高人民法院等有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)，研究處理好審計(jì)決定與合同的法律效力等問題”。我們期待修訂結(jié)果從法律法規(guī)層面使這一問題得以徹底解決。

為抵御世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)的不利影響，國(guó)家在對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研判的基礎(chǔ)上，投入4萬億元助擴(kuò)內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。審計(jì)在堵防工程建設(shè)中的跑冒滴漏、營(yíng)私舞弊、損失浪費(fèi)、高估冒算上必將發(fā)揮積極的防御性功能，也必將在促進(jìn)建造黨和政府“放心工程”，督促“錢花在刀刃上”，提高建設(shè)資金使用效益，真正實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政政策的目標(biāo)上發(fā)揮更大的建設(shè)性作用，但這需要相關(guān)執(zhí)法部門特別是審判機(jī)關(guān)、復(fù)議或裁決受理機(jī)關(guān)的協(xié)作配合和共同把關(guān)。

（作者單位：重慶市審計(jì)局）