【摘 要】 面對我國養(yǎng)老保險基金籌集困難重重，養(yǎng)老保險基金給付缺口大，危機日趨突出，養(yǎng)老保險基金運行管理缺乏監(jiān)管，隱含風險的實際情況。我國的養(yǎng)老保險基金管理一定要做好擴大參保人數(shù)的覆蓋面；加強養(yǎng)老保險基金的征繳工作；按時足額發(fā)放基本養(yǎng)老金，嚴防基金流失；拓寬養(yǎng)老保險基金的融資渠道，解決歷史欠賬；建立健全養(yǎng)老保險基金投資機制，確保基金保值、增值；完善養(yǎng)老保險法制體系，建立監(jiān)督制約機制，確保基金安全運行等工作。

【關鍵詞】 養(yǎng)老保險基金；基金管理；基金安全

自從我國實行社會養(yǎng)老保險制度以來，社會養(yǎng)老保險體制在保障離退休人員基本生活、維護社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。2009年“兩會”重點提案之一就是加快完善社會保障體系，尤其是養(yǎng)老保險問題。溫總理在《政府工作報告》中提出“擴大社會保障覆蓋范圍。重點做好非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、靈活就業(yè)人員和自由職業(yè)者參保工作。提高社會保障待遇，今明兩年繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，人均每年增長10%左右”。進入21世紀以來，我國步入了人口老齡化社會階段，養(yǎng)老保險基金支付也進入了高峰期。在確保離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的同時，養(yǎng)老保險基金收不抵支、資金短缺的現(xiàn)象也日益突出，一些地方甚至出現(xiàn)了基金赤字運轉(zhuǎn)的局面。這些問題的存在，直接影響著我國養(yǎng)老保險制度的運行及其作用的發(fā)揮，亟需解決并加以完善。

一、養(yǎng)老保險基金籌集困難重重

1、養(yǎng)老保險覆蓋面窄

在我國，養(yǎng)老保險并沒有實現(xiàn)真正意義的全覆蓋。社會保險的公平原則要求將全體國民都納入社會安全網(wǎng)，但在我國真正能享受到社會保障的人只是國家機關工作人員、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)大集體企業(yè)職工，而這部分人員只占社會成員的一小部分。據(jù)調(diào)查，各地國有、集體企業(yè)使用的本地籍農(nóng)村勞動力、外來勞動力，特別是辦理工商注冊登記的各種所有制企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者，并未全部納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。

2007年，中國社科院發(fā)布的《社會保障綠皮書》指出，中國只有2億人享有養(yǎng)老保險，僅占所有勞動者的25%，我國75%勞動者未享受養(yǎng)老保險。在我國這樣一個人口眾多的大國，還有75%的勞動者沒有享受養(yǎng)老保險。廣大的農(nóng)村勞動者既沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體系，也缺乏農(nóng)村社會保障，處于被邊緣化狀態(tài)。

2、養(yǎng)老保險費的實際繳費率低

基金征集不依法核定繳費基數(shù)，造成養(yǎng)老保險費應收未收。我國的勞動收入由實物收入和貨幣收入組成。貨幣收入又包括政府統(tǒng)計口徑的工資總額和非工資收入。雖然政府規(guī)定工資總額由工資、獎金、津貼、補貼等收入組成，但企業(yè)以種種名義發(fā)放不統(tǒng)計在“工資總額”的收入，形成一部分非工資收入。使得社會保險機構核定的繳費工資總額遠遠小于統(tǒng)計口徑的工資總額，基金收入大打折扣，造成基金征繳率偏低，

3、企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險基金現(xiàn)象嚴重

養(yǎng)老保險基金征繳是養(yǎng)老保險制度運行的核心。企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險基金，使基金收繳率低，原因是多方面的：一是企業(yè)經(jīng)濟效益滑坡，困難企業(yè)較多，客觀上無力支付職工的養(yǎng)老保險基金；二是企業(yè)的短期行為，有的企業(yè)領導只顧眼前利益，缺乏長遠考慮，只求完成承包期內(nèi)的經(jīng)濟指標，不愿意參加養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌；三是部分企業(yè)借改革、改制企業(yè)重組之機，為減輕企業(yè)的負擔，將下崗職工、老弱病殘人員當包袱甩給原企業(yè)，使原企業(yè)成為“空殼”，銀行賬戶成為空戶，造成養(yǎng)老保險收繳無著落；四是一部分企業(yè)資不抵債，被迫破產(chǎn)。據(jù)國家人力資源社會保障部2008年公報資料顯示，2007年共清理收回企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費達242億元，企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險嚴重，給養(yǎng)老保險基金征繳帶來了很大的困難，造成基金征繳率低，從而直接降低了基金的支付能力。

二、養(yǎng)老保險基金給付危機日趨突出

1、養(yǎng)老金違規(guī)發(fā)放、冒領現(xiàn)象嚴重

基金支付中不能嚴格執(zhí)行養(yǎng)老保險基金支付政策。表現(xiàn)在：一是隨意擴大發(fā)放范圍，擅自提高養(yǎng)老保險待遇標準，加大了養(yǎng)老金的支出規(guī)模；二是不按規(guī)定及時、足額支付養(yǎng)老金；三是離退休人員社會化管理薄弱，養(yǎng)老金社會化發(fā)放效果差。有不少離退休人員頻繁更換居住地，社保經(jīng)辦機構對他們的生存狀況難以得到及時、準確地掌握和了解。在養(yǎng)老金的實際發(fā)放過程中，離退休人員死亡后，個別家屬存在不報、遲報、瞞報死亡的不良行為，“超期”發(fā)放養(yǎng)老金現(xiàn)象比較嚴重。有關數(shù)據(jù)顯示：從2002年到2007年，全國共查出26萬人冒領養(yǎng)老金，資金達6億元。 2、退休年齡低且提前退休人數(shù)大量增加，使當期支出規(guī)模不斷增大

1991年6月國務院頒布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，職工退休年齡規(guī)定：男職工滿60周歲，女職工滿50周歲，女干部滿55周歲。由于國有企業(yè)體制改革，實行減員增效、股份制改造，大批職工失業(yè)或隱性失業(yè)，其中相當數(shù)量的職工提前辦理退休手續(xù)（特殊工種比正常規(guī)定提前5年退休、病退提前：男10年、女5年），繳費人數(shù)減少，退休群體急劇增大，使養(yǎng)老基金支付增加、收繳減少，基金后續(xù)能力的降低，加重了入不敷出的矛盾。退休人員每年增加240萬人，撫養(yǎng)比例逐年攀升，從上世紀90年代初的5∶1上升到目前的3∶1。預計到本世紀末，我國老齡化達到高峰，撫養(yǎng)比例將達到2：1，基金支付會面臨更大的困難。因此，現(xiàn)行制度難以適應人口老齡化的需要。

3、轉(zhuǎn)制成本的客觀存在，支付危機日益突出

過渡時期的社會政策存在轉(zhuǎn)制成本是不可避免的，這也是影響?zhàn)B老保險基金收支平衡的一個重要因素。養(yǎng)老保險從“現(xiàn)收現(xiàn)付”轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結合”是養(yǎng)老保險制度的一項根本性的制度變革，在轉(zhuǎn)制過程中，必然會有相關的轉(zhuǎn)制成本出現(xiàn)，其中最為突出的就是隱性負債補償問題。在原有的現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，用在職職工繳納社會保險費支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，而現(xiàn)有在職職工的養(yǎng)老金則由下一代職工繳納的養(yǎng)老保險費支付。這種代際轉(zhuǎn)移支付使現(xiàn)收現(xiàn)付制將一直延續(xù)下去，任何一代人的養(yǎng)老金總有明確的支付主體。但在“統(tǒng)賬結合”的制度實行后，當期職工的繳費只負責自身的養(yǎng)老金積累，既不需要承擔為上代人養(yǎng)老的義務，也不依賴下一代人為自己養(yǎng)老，代際之間的轉(zhuǎn)移微乎其微。但那些已退休職工和在實施個人賬戶以前較早參加工作的在職職工，也就是所謂的“老人”和“中年人”，由于在過去的工作年限里并沒有形成自己的養(yǎng)老金積累，而是通過現(xiàn)收現(xiàn)付制對上一代退休職工做出了自己的養(yǎng)老貢獻。在制度轉(zhuǎn)變后，這部分人的養(yǎng)老費支付自然失去了資金來源，這就是在轉(zhuǎn)制過程中必須面對并且應予以補償?shù)囊环N“隱性負債”。

三、養(yǎng)老保險基金運行管理缺乏監(jiān)管，隱含風險

1、基金投資運營管理水平不高，方式單一，難以實現(xiàn)基金的保值增值

《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（國發(fā)［2000］42號）的規(guī)定，“個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，運營收益率要高于銀行同期存款利率”。根據(jù)上述規(guī)定，個人賬戶基金的投資范圍被限定為銀行存款和國債投資。從表面上看，銀行存款和國債可以取得穩(wěn)定的利息收益，這種規(guī)定有利于控制風險，也是出于基金的安全性考慮。但事實上，在低利率市場環(huán)境下，上述投資渠道難以實現(xiàn)個人賬戶基金保值增值的目標。

2、統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老保險基金調(diào)劑功能不強

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低，多為縣市級統(tǒng)籌。由于我國的養(yǎng)老保險制度改革是自下而上推進的，加之由于歷史負擔的輕重不一，從而造成了各地養(yǎng)老保險壓力大小不等，各地的養(yǎng)老保險一直停留在地市和縣級統(tǒng)籌層次上，這種狀況顯然不符合養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在需求和基本原則。其結果是，不僅制度被嚴重分割，而且造成地區(qū)之間的負擔畸輕畸重，使得越是經(jīng)濟發(fā)達、轄縣少的地區(qū)，其勞動力市場就業(yè)率越高，人員結構相對年輕，社保負擔就越輕（費率低，基金充裕），越有利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；相反，越是貧困落后、轄縣多的地區(qū)，勞動力市場就業(yè)率越低，養(yǎng)老保險費率越高，越是不利于吸引投資，導致經(jīng)濟不斷惡化。在這種狀況下，基金不能在較大范圍內(nèi)調(diào)劑，使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險基金的積累不能補足經(jīng)濟落后地區(qū)養(yǎng)老保險基金的欠缺，養(yǎng)老保險基金使用效率不高。

3、基金管理缺乏有效的監(jiān)督制約機制

目前，負責養(yǎng)老保險基金管理的是地方各級社會保險經(jīng)辦機構，負責基金監(jiān)管的主要是勞動保障行政機構的基金監(jiān)管部門，兩者在行政上的關系都隸屬于勞動社會保障部門。這使得勞動社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、檢查監(jiān)管等權力于一身。這種“左手監(jiān)管右手”的管理體制，缺乏有效的制約和再監(jiān)督機制，導致養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用的問題十分突出。其次，基金缺乏有效的外部監(jiān)督，審計部門和財政監(jiān)督部門共同監(jiān)管往往組織不力、效率不高，弱化了監(jiān)督效果。大量基金被違規(guī)動用，不僅影響基金的支付，也消弱了基金的抗風險能力。

四、對策建議

1、擴大參保人數(shù)的覆蓋面

目前，城市中實際參保人員與實際退休享受退休金待遇人員的負擔比很低，只有不斷擴大實際參保并繳納保險費人員的覆蓋面，擴大當期實際保費的收繳水平，才能從根本上解決基金不足的問題。因此，一是適應所有制結構調(diào)整和就業(yè)形式變化的格局，以混合所有制、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員為重點擴大社會保險覆蓋面；二要適時改革政府機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，形成既適合機關、企業(yè)、事業(yè)單位各自特點，又相互銜接，便于人才流動的養(yǎng)老保險體系；三要根據(jù)城鎮(zhèn)化的進程，研究制定適應農(nóng)民工就業(yè)特點和需求的養(yǎng)老保險政策，適時將進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險。

2、加強養(yǎng)老保險基金的征繳工作

全面落實《社會保險費征繳暫行條例》的各項規(guī)定，切實搞好擴面征繳工作，嚴格抓好養(yǎng)老保險登記和繳費申報制度，嚴肅征繳紀律，加大征繳力度，對逾期不繳納者，按日加收2‰的滯納金，對繳納不實者，加大查處力度。強化社會保險稽核和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法工作，認真審核繳費單位的繳費基數(shù)，不得不核、少核、漏核，努力提高征繳率。規(guī)范工資基數(shù)管理，整頓收入分配秩序，把工資外收入規(guī)范化、貨幣化，對滿報、漏報工資繳費基數(shù)的單位決不姑息，堅決加收滯納金。凡是參加基本養(yǎng)老保險的單位和個人，都必須按時足額繳納基本養(yǎng)老保險費；對拒繳、瞞報少繳養(yǎng)老保險費的，要依法處理；對欠繳養(yǎng)老保險費的，要采取各種措施，加大追繳力度，確?；攫B(yǎng)老保險基金應收盡收。

3、按時足額發(fā)放基本養(yǎng)老金，嚴防基金流失

完善養(yǎng)老保險基金撥付管理工作，加強對離退休人員的生存認證，堵死“超期”領用養(yǎng)老金的漏洞。首先，對正常繳納養(yǎng)老保險金的單位，應按時足額發(fā)放退休金，不允許采取差額撥付的辦法。對有能力而不按時繳納的企業(yè)要積極進行催繳，除追究有關人員責任外，還要按規(guī)定加收滯納金。對確無能力繳納的困難單位，各級勞動部門和社會保險部門要及時辦理緩繳手續(xù)，以保證按時足額發(fā)放退休人員的退休金，不得以任何理由減發(fā)、停發(fā)或緩發(fā)。其次，結合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平狀況，加大基金的調(diào)劑力度，縮小收入差距，充分地體現(xiàn)保障制度帶給人們的優(yōu)越性。其三，加強社會化保障經(jīng)辦機構的管理工作。一是建立完善離退休人員信息數(shù)據(jù)庫；二是建立防范冒領預警系統(tǒng)，實行動態(tài)管理。三是要建立年審制度，切實抓好離退休人員的生存認證工作，定期進行退休證的年檢或落實戶籍所在地提供的生存證明。防止工作疏漏，杜絕冒領現(xiàn)象，堵住基金流失漏洞。

4、適當提高退休年齡，降低當期支付規(guī)模

退休年齡是影響?zhàn)B老保險基金負擔水平的一個基本因素。一般在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，則平均享受養(yǎng)老金年限就縮短，養(yǎng)老保險基金負擔就能降低。據(jù)國際勞工組織的研究表明，延長退休年齡可以引起養(yǎng)老基金增收減支的功效，且作用十分明顯。如退休年齡從60歲提高到65歲，養(yǎng)老金負擔能下降近50％。據(jù)我國專家測算，若退休年齡延長一年，我國的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元?？梢?，提高退休年齡對于緩解養(yǎng)老金支付危機具有十分重要的作用。近幾年來隨著人口結構趨向老齡化和高齡化，世界各國紛紛提高退休年齡，欲借此減輕人口老齡化所帶來的支付危機。所以，我國應在借鑒國外成功作法的基礎上，結合國情，通過嚴格的論證，確定我國退休年齡的界限規(guī)定，并以法律的形式制定。

5、拓寬養(yǎng)老保險基金的融資渠道，解決歷史欠賬

歷史欠賬規(guī)模過大，已成為影響?zhàn)B老保險基金積累效率、危及社會養(yǎng)老保險體系安全的首要因素，必須采取切實可行的辦法予以解決。根據(jù)我國當前的實際情況，可以考慮采取如下措施：一是建立養(yǎng)老保險財政籌備制度，根據(jù)國民經(jīng)濟增長的速度，每年可從財政收入中提取15％左右資金彌補當前養(yǎng)老保險基金之不足，再從財政增收部分中提取一定比例資金，作為養(yǎng)老保險財政儲備金，專項用于養(yǎng)老保險基金的積累；二是結合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付歷史欠賬。三是將一部分國有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)等）進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。四是在條件成熟時，可以考慮開征社會保障稅，或在建立新稅種時，規(guī)定從中劃出一部分并入養(yǎng)老保險基金。使歷史欠賬逐步得到解決。

6、建立健全養(yǎng)老保險基金投資機制，確?；鸨Ｖ怠⒃鲋?/p>

首先，積極進行養(yǎng)老保險基金的保值和增值，在保證安全性、流動性前提下，對每年積累的保險基金，除留少數(shù)作為應急風險儲備外，其余大部分應用于購買長期國家債券，這種債券一般利率較高，無風險性。部分資金可由社會保險機構委托國家投資公司直接投資，這種基金投資運營應遵循4個原則：安全性、流動性、盈利性、（社保基金的投資收益率至少要超過當前的通貨膨脹率）和公益性原則。杜絕風險投資，實現(xiàn)基金最大保值增值。其次，根據(jù)養(yǎng)老保險基金不同的性質(zhì)采取不同的投資營運方式。對風險較小的投資采取直接投資模式，對風險較大的投資采取委托投資模式，是國際養(yǎng)老金管理的成功經(jīng)驗之一。如：可投資經(jīng)濟適用房建設；或投資于壟斷性經(jīng)營行業(yè)和社會經(jīng)濟效益顯著的國家基礎設施項目、重點建設項目，例如大型水電、通訊、能源、交通、石化等。也可考慮投資發(fā)展前景大的國家重點扶持支柱產(chǎn)業(yè)，高科技企業(yè)等。因為養(yǎng)老保險基金資金量龐大，參保人從年輕開始繳費到領取養(yǎng)老金，時間間隔周期長，投資對安全性項目的要求高。故養(yǎng)老保險基金參與國家基礎設施和重點項目的投資，既可在一定程度上緩解基礎設施和重點項目建設的資金不足，又可滿足養(yǎng)老保險基金保值增值的需求。

7、提高統(tǒng)籌層次，加大調(diào)劑力度，促進社會和諧發(fā)展

社會保險的統(tǒng)籌層次越高，風險就越分散，越有利于政府在更大空間內(nèi)調(diào)劑余缺，平衡地區(qū)差距，實現(xiàn)有限資金的充分利用，保險體系就越穩(wěn)固。由此實現(xiàn)風險共擔，互助互濟，參保人員越多，統(tǒng)籌層次越高，抵御風險的能力就越強。為此，必須突破現(xiàn)有利益格局，以養(yǎng)老保險從市縣統(tǒng)籌的粗放式管理向市級統(tǒng)籌集中式過渡為基礎，進而全面推動向省級統(tǒng)籌的規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變，解決提高統(tǒng)籌層次后資金的籌集、分配、管理問題，以實現(xiàn)費負公平和待遇公平，提高基金的使用效率。目前，實行省級統(tǒng)籌，需要分兩步走，第一步建立省級統(tǒng)籌調(diào)劑金，調(diào)劑金比例由省確定，原則是確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，并且努力創(chuàng)造條件補發(fā)過去的拖欠退休費。第二步實現(xiàn)三個統(tǒng)一，即統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一管理和調(diào)劑使用基金、統(tǒng)一社會保險經(jīng)辦機構管理。通過規(guī)范各級政府的責任和權限，杜絕體制性漏洞，通過集中調(diào)劑資金減少資源閑置，真正起到調(diào)劑、互助和抵抗風險的作用。

8、完善養(yǎng)老保險法制體系，建立監(jiān)督制約機制，確?；鸢踩\行

我國養(yǎng)老保險基金運行中的諸多風險與國家養(yǎng)老保險立法不完善密切相關。因此，應建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保險基金的征、支、管、投。一是要明確參保人的權力和義務。參保人既有享受權利的一面，又有承擔義務的一面。二是要用法律來明確養(yǎng)老保險基金管理體制，明確各相關主體的職責。三是要明確社保經(jīng)辦機構的責、權、利。社保經(jīng)辦機構的職責就是更好地服務于參保人，經(jīng)辦機構無權動用養(yǎng)老保險基金。四是要對基金公司的投資規(guī)則、投資透明度等做出明確規(guī)定，規(guī)范基金管理公司的投資行為，確?；鸢踩\行。同時，建立長效的社會保險信息披露及監(jiān)管制度，切實落實報告制度、會計對賬、會審、稽核等制度，推動各項制度的完善、改革、創(chuàng)新和落實，從源頭上防止基金違規(guī)違紀問題的發(fā)生。養(yǎng)老保險肩負穩(wěn)定社會和保障生活的雙重職能，是廣大離退休人員的活命錢，也是我國養(yǎng)老保險制度的根本目的和核心任務。只有認真解決好養(yǎng)老保險基金運行管理問題，才能確保離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，才有利于我國社會主義市場經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。

【參考文獻】

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［2］ 劉曉娟．對養(yǎng)老保險基金發(fā)放工作的幾點建議［J］．財會月刊，2005（2）．

【作者簡介】

韓海鵬（1965-）女，河南洛陽人，本科，經(jīng)濟師，研究方向：會計理論與實務．