歐盟地區(qū)政策改革及趨勢新探

【摘 要】 歐盟地區(qū)政策先后經(jīng)歷了四次大的改革，每一次改革都在一定程度上受到歐盟（歐共體）擴大的影響。歐盟地區(qū)政策改革體現(xiàn)出幾個重要趨勢：預算總額和比例的增加，“凝聚力”和“競爭力”目標的雙重強化趨勢，程序的簡化和“分權化”趨勢。

【關鍵詞】 歐盟地區(qū)；政策改革；歐盟（歐共體）擴大；“分權化”

歐盟地區(qū)政策從20世紀70年代產生至今經(jīng)歷了多次重要改革。這些改革的背景因時代不同而有所差異，但都在不同程度上受到了歐盟（歐共體）歷次擴大的推動?！罢且驗闅W盟的歷次擴大使得歐盟地區(qū)政策的改革成為必要?！保?］（參見表1）本文的主要目的就是以歐盟歷次擴大作為主要背景研究歐盟地區(qū)政策改革和發(fā)展過程，并從中提煉出歐盟地區(qū)政策改革的主要特點和發(fā)展趨勢。［2］

一、歐盟地區(qū)政策的重要階段——以歷次擴大為考察背景

1、1957-1975：歐共體地區(qū)政策萌芽與產生——歐洲地區(qū)發(fā)展基金的建立與歐共體第一次擴大

1957年的《羅馬條約》，標志著歐洲經(jīng)濟共同體的成立和歐洲一體化的全面展開。該條約對歐共體的發(fā)展做出了整體規(guī)劃，但并沒有對歐共體地區(qū)政策做出明確的規(guī)定，歐洲的地區(qū)發(fā)展不平衡問題主要由各個成員國負責。不過，在《羅馬條約》里面，地區(qū)發(fā)展不平衡問題還是得到了一定的關注：（第2條，第118條，第125條等）。這為以后統(tǒng)一歐共體地區(qū)政策奠定了基礎，可謂歐共體共同區(qū)域政策的萌芽。隨后，歐共體第一次擴大直接催生了歐洲地區(qū)發(fā)展基金的創(chuàng)立，標志著歐共體地區(qū)政策初步形成。到了70年代，歐洲關稅同盟已經(jīng)取得一定效果，歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟計劃已經(jīng)開始實施。但是，由于各成員國家間的經(jīng)濟差距，阻礙了這一計劃的順利實施。而且隨著英國、丹麥和愛爾蘭三國的加入，使得歐共體各國之間的差距進一步擴大。當時英國的人均GDP只有歐共體平均水平的85%，而愛爾蘭則只有60%；丹麥雖然人均GDP相對較高，但也面臨著發(fā)展落后地區(qū)的問題（格林蘭島）。與此同時，第一次石油危機正好在1974年爆發(fā)，引發(fā)了許多地區(qū)工業(yè)蕭條、失業(yè)率上升等問題，加劇了歐洲內部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，比如原本十分落后的意大利南部在危機中變得更加貧困和落后。在這樣的背景下，歐共體各成員國越發(fā)認識到建立統(tǒng)一地區(qū)政策的必要性，歐洲地區(qū)發(fā)展基金由此在1975年得以建立，標志著歐共體地區(qū)政策的初步形成。

2、1975-1988年：歐共體地區(qū)政策的成立與完善——1988年改革與歐共體南擴

1986年2月，歐共體各成員國簽署了《單一市場文件》，確定到1999年底實現(xiàn)商品、服務、人員和資本自由流動的統(tǒng)一大市場，并明確提出要通過各個地區(qū)之間的“經(jīng)濟和社會聚合”，以縮小共同體內部的地區(qū)差距。隨著歐洲統(tǒng)一市場的形成，各種要素的自由流動可能會導致不同地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的“極化”現(xiàn)象，進而拉大歐洲地區(qū)之間的差距。與此同時，歐共體又吸收了三個相對比較落后的南歐國家：希臘（1981年）、西班牙和葡萄牙（1986年），這使得歐共體的土地面積增加了20%，人口增加了18%，失業(yè)人口則增加了30%，進一步加劇了歐洲的地區(qū)發(fā)展不平衡問題。由此，歐共體急需建立一個統(tǒng)一的地區(qū)政策體系來解決地區(qū)發(fā)展問題。在1988年2月的布魯塞爾會議上，各成員國決定以《單一市場文件》為藍本對歐共體地區(qū)政策進行根本性改革（2052/88）。通過這次改革，歐共體地區(qū)政策作為一個明確的、完整的歐共體層面的政策框架就正式形成了。1988年改革具體內容表現(xiàn)在：

首先，確定政策目標。1986年《單一市場文件》（第130條）里面就已經(jīng)明確規(guī)定了結構基金的五個目標：目標1（objectif 1）：促進共同體經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展；目標2：工業(yè)衰退地區(qū)的經(jīng)濟轉型和結構調整，主要包括煤礦鋼鐵、紡織和造船業(yè)等就業(yè)嚴重衰退的地區(qū)；目標3：解決長期失業(yè)及未滿25歲的求職者的就業(yè)問題，為年輕人提供工作機會，使失業(yè)工人重新進入勞動力市場，消除人們被勞動力市場排除在外的危險；目標4：培訓適應產業(yè)調整和新技術的勞動力；目標5（a）：加快農業(yè)和林業(yè)產品生產過程和市場結構的適應性改變；目標5（b）：促進農村地區(qū)的發(fā)展。其次，確立政策原則：集中性原則、規(guī)劃性原則、伙伴關系原則和附加性原則；再次，提高預算比例、調整資金結構：1988年布魯塞爾歐洲理事會在“德洛爾計劃”框架（Paquet Delors）內規(guī)定歐共體結構基金在這第一個規(guī)劃期將得到雙倍提高。

雖然1988年改革提供了明確的法律框架和操作程序，但在具體實踐過程中，由于各成員國執(zhí)行能力的差異，以及政策實施程序上的繁雜，使得歐盟地區(qū)政策在第一期規(guī)劃的實施過程中出現(xiàn)了一些混亂，引起了各方面的批評和埋怨。再加上90年代初期歐洲經(jīng)濟發(fā)展不景氣，以及歐共體的第三次擴大所帶來的新挑戰(zhàn)，歐盟地區(qū)政策不得不在1993年做出了新的調整。

3、1989-1999：走向成熟的歐盟地區(qū)政策——1993年改革與歐盟第三次擴大

《馬斯特里赫特條約》（以后簡稱《馬約》）的簽署以及1992年愛丁堡歐盟理事會的召開，為歐盟地區(qū)政策1993改革奠定了基礎。早在《單一市場文件》中歐共體就已經(jīng)把“加強經(jīng)濟與社會發(fā)展凝聚力”作為共同體發(fā)展的根本方向，而《馬約》則正式把“經(jīng)濟與社會發(fā)展凝聚力”作為一個優(yōu)先政策目標規(guī)定下來?！恶R約》提出要“強化經(jīng)濟及社會的團結”：（第130條a款）“共同體為了促進其整體協(xié)調的發(fā)展，強化其經(jīng)濟和社會團結的行動。特別是共同體將以縮小多種區(qū)域發(fā)展水平的差距以及包含農村地區(qū)等最落后地區(qū)的后進性為目的?！薄恶R約》重申了地區(qū)政策的重要性，指出共同體和成員國都必須積極參與實現(xiàn)這一總體目標，其中包括對結構基金的有效使用。這樣，歐盟地區(qū)政策的地位得到了進一步提升。具體的調整表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，目標區(qū)域的調整。擴大了目標1的范圍，用于該目標的資金將擴大2/3。針對1995年新入盟的奧地利、瑞典和芬蘭創(chuàng)設了一個新的目標6，以促進這些國家尤其是后兩個國家人口密度極低地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與結構調整。

其次，在這一時期，基于歐共體南擴以及90年代初歐盟經(jīng)濟與金融市場的逐步建立，一個新的政策工具——歐洲凝聚基金在1994年得以創(chuàng)立。凝聚基金的主要目的是幫助受援助國家縮小經(jīng)濟和社會差距，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。該基金最高可以提供85%的資金來推動環(huán)境保護、體育基礎設施建設，以促進歐盟內部的凝聚力和社會團結。受凝聚基金援助的國家是指那些國內生產總值（PNB）低于歐盟平均水平的90%的落后國家。最早接受凝聚基金援助的主要援助對象是西班牙、葡萄牙、希臘和愛爾蘭。

與此同時，為了吸收瑞典、芬蘭和奧地利入盟（也就是歐盟在1995年進行的第三次擴大），歐盟于1993年增設了歐洲漁業(yè)指導基金。此外，在《馬約》的提議下，歐洲地區(qū)委員會還在這一時期得以創(chuàng)立。但總體而言，1993年改革并不是一次根本性的調整，而只是對1988年建立的新機制的完善。隨著歐盟最大的一次擴大——歐盟東擴的日益逼近，以及全球化背景下國際競爭的加劇，歐盟地區(qū)政策仍然面臨著更深層次的變革需求。

4、2000年至今：歐盟地區(qū)政策的深化發(fā)展——1999、2004改革與歐盟東擴

20世紀90年代以來，歐盟經(jīng)濟發(fā)展放緩導致其國際競爭力下降。與此同時，歐盟東擴又進一步加劇了其內部發(fā)展不平衡問題。隨著12個中東歐國家的加入，歐盟人口由原來的3．7億變?yōu)?．75億，面積由320萬平方公里擴展為430萬平方公里。歐盟東擴一方面擴大了歐盟內部市場和資源空間，使歐盟因此成為世界最大的區(qū)域經(jīng)濟體；但另一方面也給歐盟發(fā)展帶來了新的矛盾和挑戰(zhàn)。在這一背景下，歐盟委員會又實行了兩次重要改革：1999年和2004-2006年改革。

（1）1999年改革。

1999柏林歐盟理事會通過了新的預算和新的結構基金管理規(guī)則（1260/1999號決議），確定了歐盟地區(qū)政策1999年改革主要內容：為精簡目標區(qū)域和政策工具以實現(xiàn)集中性原則，歐盟地區(qū)政策將原來的6個目標縮減為三個新的目標；此外，還確立了新成員國的凝聚政策。對于中東歐國家，1999年歐盟理事會決定在2000-2002年期間．每年從歐盟預算總額中撥出31．2億歐元作為“接納前資助”，用于農業(yè)及地區(qū)結構調節(jié)等領域。主要包括：PHARE計劃，SAPARD計劃和ISPA計劃?？傮w上講，1999年的歐盟地區(qū)政策改革并沒有對地區(qū)政策進行根本變革。1999年改革雖然在簡化目標數(shù)目、削減政策工具、集中使用資源以及矯正地區(qū)政策操作程序中的官僚主義傾向等方面取得了一定進展，但在其他領域卻成效不大，甚至有負面影響。一些棘手的問題，比如為歐盟東擴募集資源、改革歐盟現(xiàn)有財政體制等方面的改革，最終還是被制止了下來。［3］

（2）2004-2006年改革。

歐盟委員會于2004年2月提出了2007-2013規(guī)劃期的歐盟財政框架。最終，在2006年7月的歐盟理事會上通過了關于歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金以及凝聚基金的相關決議（1083/2006號決議）。這次改革是歐盟地區(qū)政策1988年改革以來最深刻的一次變革。具體而言，改革內容可以歸納為以下幾個方面：

首先，本次改革將原有的國家倡議、共同體倡議以及凝聚基金的援助目標綜合起來簡化為三個目標：“趨同”目標，“地區(qū)競爭力和就業(yè)”目標以及“歐洲領土合作”目標。此外，此次改革把歐洲農業(yè)指導基金和歐洲漁業(yè)基金分離出去，只保留了歐洲地區(qū)發(fā)展基金、歐洲社會基金以及凝聚基金作為政策調節(jié)工具。與此同時，2004年6月，歐盟委員會正式通過決議實施結構基金策略以援助10個新成員國。2004-2006年之間，歐盟從預算中撥出240多億

歐元作為結構基金和凝聚基金給10個成員國，其中1/3強（85億歐元）分配給了凝聚基金。

二、歐盟地區(qū)政策改革總體趨勢分析

縱觀以上四個階段的變革進程，歐盟地區(qū)政策發(fā)展表現(xiàn)出了以下幾個最為顯著的特點與發(fā)展趨勢：

1、 最直觀的趨勢就是地區(qū)政策資金總額和預算比例的不斷提高

從資金絕對數(shù)量上看，歐盟地區(qū)政策結構基金呈不斷上升的趨勢。歐盟地區(qū)政策的資金投入在1975年只有2．57億歐元，到了1984年提升為21．4億歐元。1988年布魯塞爾歐洲理事會在“德洛爾計劃”框架內規(guī)定歐共體結構基金在這第一個規(guī)劃期將得到雙倍提高。在1994-1999規(guī)劃期，結構基金預算又一次在原來的基礎上增長了40%左右。2000-2006年第三期規(guī)劃的結構基金總額為1950億歐元（1999年價格）；而到了2007-2013規(guī)劃期，結構基金總額則已經(jīng)達到了3080．4億歐元。從歐盟地區(qū)政策結構基金占歐盟預算比例來看，這一比例也得到了逐步提高。（參見表2）

資料來源：Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．*2007-2013規(guī)劃期實際比例為35．6%（308 millions deuros）

2、“凝聚力”和“競爭力”的雙重強化趨勢

“凝聚力”和“競爭力”是歐盟地區(qū)政策兩個最為核心的優(yōu)先目標?！澳哿Α蹦繕藦臍W盟地區(qū)政策產生之始至今，一直是其最重要的目標，在四個規(guī)劃期中，歐盟結構基金用于對落后地區(qū)的援助得到了逐步提升：1989年用于對落后地區(qū)的援助僅占56%，在2000-2006規(guī)劃期中上升為約占2/3的比例，而在最新的規(guī)劃期中，這一比例已經(jīng)達到了81．5%；而“競爭力”目標的強化主要始于20世紀90年代，由于受歐盟經(jīng)濟發(fā)展放緩、國際競爭加劇、歐盟東擴等因素的影響，“競爭力”作為一個目標才越來越被放在了同“凝聚力”目標并列的地位。在1994-1999規(guī)劃期中，主要目標是縮小地區(qū)差距和解決就業(yè)問題，關于地區(qū)發(fā)展和競爭力問題仍然沒有做出明確規(guī)定。而在2000-2006規(guī)劃期中，有關鼓勵發(fā)掘地區(qū)內在潛力以提高“競爭力”的內容已經(jīng)開始有所涉及，該時期目標2就更多的提到國家和地區(qū)層面的經(jīng)濟發(fā)展問題，比如加強對科技創(chuàng)新的鼓勵和支持等。在2007-2013規(guī)劃期中，“競爭力”正式作為一個明確目標被規(guī)定下來——“地區(qū)競爭力和就業(yè)”目標。這樣，從20世紀90年代以來，歐盟地區(qū)政策就形成了一個“凝聚力”和“競爭力”并重且不斷強化的局面。這也是整個歐洲一體化的發(fā)展方向。

3、程序的簡化趨勢

歐盟地區(qū)政策程序的復雜性和運作的“官僚化”導致了其運作成本的增加和效率的低下。為追求更高的效率，歐盟地區(qū)政策歷次改革都注重實行程序上的簡化，尤其在最近兩個7年規(guī)劃期中成效明顯。在2006年的歐盟理事會決議中，歐盟地區(qū)政策工具得到了進一步的整合。新的整合規(guī)則是每個地區(qū)只有一個統(tǒng)一的執(zhí)行項目。這可以被簡化為一個等式：一個項目=一種基金（Un programme = un fonds）。有一個例外就是歐洲地區(qū)發(fā)展基金和凝聚基金在援助基礎設施建設和環(huán)境保護項目時可以進行共同援助。具體而言，凝聚基金被完全納入到結構基金的“規(guī)劃”里面；歐洲農業(yè)發(fā)展基金以及歐洲漁業(yè)基金分別被整合到歐洲共同農業(yè)政策和共同漁業(yè)框架內，并與歐盟地區(qū)政策工具進行協(xié)調?？傮w來看，2007-2013規(guī)劃期的政策工具由2000-2006規(guī)劃期的6種簡化為3種，政策目標也由原來的9個縮減為3個，其中包括把原來的4個“共同倡議行動”也完全被整合進3個新的目標中（而在1994-1999規(guī)劃期曾有13個共同體倡議行動）。

4、“分權化”趨勢的不斷加強

通過不斷的“分權化”，各成員國和地區(qū)層級在實施規(guī)劃、跟蹤、評估等方面的職權得到一定的強化，而歐盟委員會的責任主要調整為實行監(jiān)督、制定管理規(guī)則、突出政策優(yōu)先順序以及利用儲備金獎勵績效先進的地區(qū)，來影響成員國的操作過程。這種“分權化”管理模式一方面把歐盟委員會從具體的管理中解放出來，使其在制定宏觀策略、加強監(jiān)管上更有作為，另一方面有效激發(fā)了成員國和地區(qū)層級的自主性和積極性，有利于提高整個政策運作的效率。

歐盟地區(qū)政策在幾十年的改革與發(fā)展中日益完善，但依然存在不少的問題。比如由于新成員國缺乏基本的經(jīng)濟、社會基礎設施，還不具備發(fā)展知識經(jīng)濟的良好基礎，過分強調里斯本計劃（以發(fā)展知識經(jīng)濟為主要目標）有可能會導致地區(qū)政策效果下降；私人資本利用方面并沒有很大的突破，在制定共同融資率時繼續(xù)忽略了私人投資部分（少數(shù)地區(qū)除外）；［4］改革后的程序仍然十分復雜繁瑣，國家和地區(qū)在遵循歐盟共同指導意見的過程中，自主立項的彈性空間仍然十分有限；而且，日趨嚴格的監(jiān)督評價措施雖然理論上能夠提高歐盟地區(qū)政策的效率，但同時也加大了勞動量，又反過來影響了政策運行效率。而且，伴隨著歐盟今后進一步擴大，歐盟地區(qū)政策也將會暴露出許多新的不足，仍需要不斷調整與改革。

【參考文獻】

［1］ Charpin Jean-Michel，Lélargissement de lUnion européenne à lest de lEurope：des gains à escompter à lEst et à lOuest，la documentation fran aise，paris，1999．1．1．2．

［2］ 馬穎：“德國財政平衡的區(qū)域政策功能及其對我國的啟示”，人大全文2000年經(jīng)濟類專題，《世界經(jīng)濟與政治》，2000．10，P53-57．

［3］ Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．

［4］ 周茂榮，祝佳，“論歐盟區(qū)域政策新一輪改革及其前景”，《經(jīng)濟評論》，2008．2．

［5］ CRPM（2000）Towards a new regional policy in 2007，Report from de the Conference of Peripheral and Maritime Regions of Europe．

【作者簡介】

臧術美（1980-），女，華東師范大學博士研究生，研究方向：歐洲研究、人文地理．