關(guān)于深化高校部門預(yù)算改革的探討

李　英

【摘 要】 為加強(qiáng)和完善高校的部門預(yù)算管理，筆者針對(duì)當(dāng)前高校部門預(yù)算管理中存在的一些問題作了分析，并提出了解決問題的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 部門預(yù)算； 績效管理； 國庫集中支付； 政府采購

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政體系建設(shè)的要求，2000年，中央本級(jí)率先在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等四部門試編了部門預(yù)算。高等學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算作為教育部門預(yù)算的主要內(nèi)容納入政府的部門預(yù)算管理，并根據(jù)部門預(yù)算的原則、方法和程序編制高等學(xué)校預(yù)算，按照國家有關(guān)財(cái)政法規(guī)制度和教育主管部門的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算。但目前，這項(xiàng)制度在高等學(xué)校的實(shí)踐中仍然存在許多問題需要進(jìn)一步完善。筆者現(xiàn)結(jié)合廣東省高等院校情況，對(duì)深化部門預(yù)算改革問題進(jìn)行剖析和探討。

一、目前我省高校部門預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的突出問題

（一）預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象普遍

高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當(dāng)與編制和報(bào)送的部門預(yù)算保持一致，禁止“部門預(yù)算”與“學(xué)校預(yù)算”兩張皮的現(xiàn)象，這是部門預(yù)算對(duì)高等學(xué)校預(yù)算最基本的要求。但目前，高等學(xué)校普遍存在部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象。一是按照部門預(yù)算的要求編制學(xué)校的“部門預(yù)算”，上交教育主管部門和財(cái)政部門；二是根據(jù)學(xué)校辦學(xué)的實(shí)際情況，按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的規(guī)定編制的校內(nèi)執(zhí)行的綜合財(cái)務(wù)收支預(yù)算，這就形成“兩本預(yù)算、兩張皮”的弊端。部門預(yù)算是按照《政府收支分類科目》的規(guī)定，按“類”、“款”、“項(xiàng)”分基本支出和項(xiàng)目支出編制的；而單位綜合財(cái)務(wù)收支預(yù)算是按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定的支出的用途編制的，并作為高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行的主要依據(jù)。由于兩本預(yù)算編制的依據(jù)和編制的方法不同，使得兩本預(yù)算的差異很大，相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（二）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)

當(dāng)前高校預(yù)算的編制方法仍然多采用增量預(yù)算法，即以上一年的實(shí)際支出為基礎(chǔ)，考慮下年度財(cái)務(wù)收支的各種因素的變化來確定新年度的預(yù)算。這種方法雖然簡單易行，但易于形成剛性支出，不利于支出數(shù)額與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。況且基數(shù)是多年形成的，其中包含有不科學(xué)和不合理的因素，因此用這種方法編制的預(yù)算基本結(jié)果是一年比一年提高，節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)的意識(shí)淡薄。廣東省高校部門預(yù)算“一上”編制的文件一般在暑假期間八月下達(dá)，要求10天左右報(bào)送，部門預(yù)算的編制也主要由財(cái)務(wù)部門個(gè)別人員參與，因?yàn)樗麄儾粎⑴c學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，無法了解下一年度的工作計(jì)劃，對(duì)學(xué)校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)也了解有限，使得編制預(yù)算只能是在往年的開支基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單的加減，只要能保證填寫完整，保證勾稽關(guān)系正確，通過審核按時(shí)報(bào)送上去就行了，缺乏科學(xué)認(rèn)證，編制預(yù)算成為“數(shù)字游戲”，使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預(yù)算的實(shí)際情況。

（三）預(yù)算編制范圍不完整

部門預(yù)算中應(yīng)該把實(shí)際用于該部門的全部政府性財(cái)力都反映出來，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算內(nèi)容的完整?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》提出了高校預(yù)算新概念，并規(guī)定了“大口徑”范圍，將學(xué)校的全部收支都納入預(yù)算管理，以準(zhǔn)確反映高校財(cái)務(wù)收支總體規(guī)模。但是，由于高校資金來源日益多元化，下屬各院（系）、部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出往往沒有全部納入到預(yù)算中，脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理，而上級(jí)財(cái)政部門或主管部門對(duì)高校的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款，由于年初具有不確定性，因此無法在年初部門預(yù)算中反映，只能在年中追加，特別是項(xiàng)目確立滯后，預(yù)算指標(biāo)一般在下半年甚至年末下達(dá)，致使部門預(yù)算內(nèi)容殘缺，預(yù)算不完整，使預(yù)算收支的口徑與會(huì)計(jì)核算的口徑不一致，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核缺乏可比性。

（四）信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善

實(shí)行部門預(yù)算、政府采購和國庫單一賬戶后，不但部門預(yù)算軟件沒有和原來各高校使用的會(huì)計(jì)賬務(wù)管理軟件聯(lián)網(wǎng)，部門預(yù)算、政府采購、國庫支付三個(gè)軟件也是互相獨(dú)立的。廣東省高校部門預(yù)算采用單機(jī)版的部門預(yù)算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)錄入和倒盤上報(bào)預(yù)算數(shù)據(jù)，基本屬于數(shù)據(jù)錄入軟件，并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行等管理功能；政府采購軟件實(shí)現(xiàn)政府采購計(jì)劃申報(bào)；國庫支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款資金的用款計(jì)劃申報(bào)和支付申請(qǐng)，高校財(cái)務(wù)部門使用的各軟件系統(tǒng)之間沒有銜接配套，不能達(dá)到數(shù)據(jù)共享。

（五）預(yù)算制度缺乏績效信息

目前，我國部門預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)僅僅處于試點(diǎn)階段，尚未全面推開，并且缺乏系統(tǒng)性研究。從高等學(xué)校來說，存在重分配、輕監(jiān)督的問題，當(dāng)前的財(cái)政資金績效審計(jì)也主要監(jiān)督各預(yù)算單位編制和執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性，對(duì)資金使用的效益性和社會(huì)效果的關(guān)注不夠。各高校部門預(yù)算編制方法仍是投入預(yù)算，重心放在爭取預(yù)算撥款，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行中資金的產(chǎn)出和效果并不關(guān)心，資金分配后，缺少跟蹤問效，預(yù)算多少和績效之間沒有聯(lián)系，加之現(xiàn)行的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》沒有成本核算的概念，不能適應(yīng)部門預(yù)算進(jìn)一步深化改革建立預(yù)算績效考評(píng)的需要。

二、解決上述問題的對(duì)策和思路

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，高度重視部門預(yù)算編制工作

部門預(yù)算編制的好壞，直接關(guān)系到一個(gè)部門下一年度經(jīng)費(fèi)需求的保障程度、各項(xiàng)工作的正常開展和各項(xiàng)任務(wù)的順利完成。因此，高校一定要認(rèn)真把部門預(yù)算編制工作當(dāng)作一件大事來抓，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算編制工作的領(lǐng)導(dǎo)。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自主持預(yù)算的制定，并監(jiān)督執(zhí)行。同時(shí)，在組織機(jī)構(gòu)上要給予充分保障，加大編制預(yù)算的組織管理力度。要抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志，集中匯審編制預(yù)算，保證預(yù)算編制和報(bào)送時(shí)間。要明確各單位的責(zé)任，做到分工合理，責(zé)任明確，相互配合，環(huán)環(huán)相扣，保證預(yù)算編制工作的順利進(jìn)行。要適應(yīng)國家預(yù)算管理制度改革的要求，加快職能轉(zhuǎn)變的步伐，強(qiáng)化預(yù)算管理力量，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上來。

（二）完善制度，提高部門預(yù)算綜合性

現(xiàn)行的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》是1997，1998年頒布實(shí)施的，這兩項(xiàng)制度頒布實(shí)施時(shí)正值我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的初期，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體系建設(shè)問題尚處于理論探討階段，相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理體制改革是2000年前后的事。所以，相對(duì)于部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶等公共財(cái)政制度來說，現(xiàn)行的高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度已不能適應(yīng)公共財(cái)政建設(shè)及相應(yīng)制度改革的需要，必須及時(shí)地加以研究并作出修訂。但另一方面高校應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)預(yù)算管理，根據(jù)各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)需要和財(cái)力可能，按照《預(yù)算法》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的規(guī)定編制預(yù)算，把高校的所有財(cái)務(wù)收支都納入預(yù)算管理。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)按照公共財(cái)政建設(shè)和部門預(yù)算制度改革的規(guī)定，編制高校的財(cái)務(wù)預(yù)算。也就是說，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)把學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算與部門預(yù)算有機(jī)地統(tǒng)一起來，嚴(yán)禁把高校校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算割裂開來，或把部門預(yù)算當(dāng)作應(yīng)付財(cái)政部門和主管部門的需要。只有把部門預(yù)算作為學(xué)校預(yù)算年度執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算來認(rèn)真對(duì)待、認(rèn)真編制，才能保證部門預(yù)算制度得到貫徹實(shí)施，也才能真正樹立起預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（三）健全預(yù)算信息管理系統(tǒng)

為提高部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和工作效率，加強(qiáng)部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集、整理工作，應(yīng)采用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫管理模式，使部門預(yù)算的編制能建立在一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，為部門預(yù)算改革提供必要的技術(shù)信息保證，提高預(yù)算管理信息化水平。各高校應(yīng)將現(xiàn)有的各個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)整合，建立綜合信息平臺(tái)，將單機(jī)版部門預(yù)算系統(tǒng)改進(jìn)，變成網(wǎng)絡(luò)版，統(tǒng)籌管理預(yù)算基礎(chǔ)信息、專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫、預(yù)算編制審查、預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測(cè)分析等工作，并將各項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)及預(yù)算執(zhí)行情況都集中體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上，財(cái)務(wù)部門預(yù)算控制人員可隨時(shí)調(diào)用，查詢預(yù)算執(zhí)行情況及單位財(cái)務(wù)狀況，以便全面控制各責(zé)任單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題所在，糾正預(yù)算執(zhí)行偏差。同時(shí)，在執(zhí)行數(shù)據(jù)的匯總與分析的基礎(chǔ)上為滾動(dòng)預(yù)算做數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。

（四）健全績效機(jī)制

績效管理作為一種有效的管理手段，它提供的絕對(duì)不僅僅是一個(gè)獎(jiǎng)罰措施，更重要的意義在于它能為高校提供一個(gè)促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算工作改進(jìn)和業(yè)績提高的信號(hào)。這里，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)耗費(fèi)的資源是成本費(fèi)用的概念，而不是傳統(tǒng)預(yù)算管理中的支出概念。預(yù)算績效考核是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，是以定性分析和定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理模式，這對(duì)強(qiáng)化支出管理意識(shí)，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用?？冃е笜?biāo)自20世紀(jì)80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應(yīng)用。績效指標(biāo)的測(cè)量能夠提供關(guān)于高校運(yùn)行狀況的準(zhǔn)確信息，同時(shí)也衡量高校完成戰(zhàn)略目標(biāo)的情況，使高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)有據(jù)可依，確定了十分詳細(xì)和縝密的關(guān)鍵績效指標(biāo)。我國高?？冃е笜?biāo)體系可以使用平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)體系和關(guān)鍵績效指標(biāo)體系相結(jié)合的方法，并借鑒《英國高校管理統(tǒng)計(jì)和績效指標(biāo)體系》的做法，將我國高校的戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為教學(xué)績效、科研績效、自籌能力、資產(chǎn)績效、校產(chǎn)績效、聲譽(yù)績效等六大層次，然后在這六大層次中選取更詳盡的關(guān)鍵績效指標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果加以衡量，從一些看似細(xì)微的關(guān)鍵點(diǎn)衡量預(yù)算執(zhí)行效果以及資金使用效率。

（五）完善監(jiān)督體系

監(jiān)督部門預(yù)算是一項(xiàng)復(fù)雜的行為，需要若干部門或組織分別從不同的角度進(jìn)行，并形成一個(gè)有機(jī)體系。首先要落實(shí)人大的監(jiān)督權(quán)，每年預(yù)算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大會(huì)議期間審議，這說明每年在人大審議通過前其實(shí)已經(jīng)在執(zhí)行，而且審議時(shí)間只有短短幾天，并且多數(shù)代表并非這方面相關(guān)專家，所以每年都會(huì)提出報(bào)表看不懂的意見。為此，我們應(yīng)通過一系列制度建設(shè)改進(jìn)審批的效果，具體包括：人大代表可通過培訓(xùn)或聘請(qǐng)專家或中介機(jī)構(gòu)提高預(yù)算監(jiān)督力量及專業(yè)水平，同時(shí)提前和延長預(yù)算審查時(shí)間，保證人大代表有足夠的時(shí)間進(jìn)行審議，以提高預(yù)算監(jiān)督的效率和效果。其次提高審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督地位，每年高校內(nèi)部審計(jì)部門會(huì)對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行例行審計(jì)，但審計(jì)的意見和建議得不到全面的落實(shí)和執(zhí)行，所以很難發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督預(yù)算的作用，建議提高審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督地位，拓寬審計(jì)監(jiān)督的范圍、推進(jìn)預(yù)算審計(jì)的深度、增加預(yù)算審計(jì)的頻率等。再次是擴(kuò)大及提升財(cái)政部門監(jiān)督視角。目前高校已全面實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付、收支兩條線及政府采購等各項(xiàng)改革，其中國庫集中支付和政府采購都是采用與財(cái)政聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，財(cái)政部門可以實(shí)時(shí)對(duì)部門預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)政部門應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢(shì)，不但對(duì)具體支付細(xì)節(jié)進(jìn)行審核監(jiān)控，更重要的是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門預(yù)算的宏觀調(diào)控和對(duì)資源配置管理的優(yōu)化。最后，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。對(duì)于高校來說就是要將部門預(yù)算通過教代會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道以易理解的方式向廣大教職工和學(xué)生公開，內(nèi)容包括預(yù)算的編制和執(zhí)行。這樣不僅有利于部門預(yù)算編制質(zhì)量的提高，也有利于部門預(yù)算的執(zhí)行。

總之，部門預(yù)算編制是一項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)的工作，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，還需要不斷總結(jié)部門預(yù)算編制與執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善預(yù)算編制方法，提高預(yù)算資金管理水平，保證高等學(xué)校持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

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