養(yǎng)老：失地農(nóng)民靠什么

汪惠惠

摘要：隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民的出現(xiàn)已成為我國(guó)農(nóng)村最大的社會(huì)現(xiàn)象之一。失地農(nóng)民部分已成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)”徘徊于城市邊緣的“四無(wú)”群體，他們靠“買(mǎi)斷式”的一次性給付土地補(bǔ)償金，根本無(wú)法維持生活。據(jù)調(diào)查顯示。失地農(nóng)民面臨最大的困難就是養(yǎng)老，他們都無(wú)法維持基本生活又靠什么養(yǎng)老呢?文章將給出一些可以保障失地農(nóng)民基本生活的建議，也為解除他們養(yǎng)老后顧之憂(yōu)提出了建議——納入城保體系。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老；再就業(yè)；生活保障

一、失地農(nóng)民

(一)農(nóng)民的分類(lèi)

中國(guó)是個(gè)有幾千年歷史的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民占總?cè)丝诘?0％達(dá)8億之多，然而中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，很多農(nóng)民卻已經(jīng)離開(kāi)了土地，結(jié)束了“面朝黃土背朝天”的農(nóng)耕生活，種地已經(jīng)不再是農(nóng)民的唯一選擇，農(nóng)業(yè)的含義也早已超越了種地。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民也接受了現(xiàn)代化的洗禮，發(fā)生了很大的流動(dòng)與分化。由于農(nóng)民的流動(dòng)與分化，現(xiàn)代農(nóng)民主要分為以下4類(lèi)：種養(yǎng)農(nóng)民也即所謂的純農(nóng)民；城市農(nóng)民工即第二產(chǎn)業(yè)中從事體力、半體力勞動(dòng)的產(chǎn)業(yè)工人、建筑業(yè)工人及相關(guān)人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)職工是亦工亦農(nóng)的特殊社會(huì)群體；失地農(nóng)民。

(二)失地農(nóng)民的出現(xiàn)

農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的喪失是近期我國(guó)農(nóng)村最大的社會(huì)現(xiàn)象之一，也是一個(gè)國(guó)家在城市化的過(guò)程中必然出現(xiàn)的一種的社會(huì)現(xiàn)象，這樣也就產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。所謂失地農(nóng)民，就是指那些原來(lái)?yè)碛型恋厍乙酝恋貫橹饕顏?lái)源的農(nóng)民，其土地因非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要被政府部門(mén)或開(kāi)發(fā)商征用了的那些失去了土地但仍擁有的人。隨著的進(jìn)步與發(fā)展，越來(lái)越大，占用農(nóng)民集體土地越來(lái)越多，導(dǎo)致失地農(nóng)民也越來(lái)越多，20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于工業(yè)化、城市化過(guò)程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國(guó)每年至少有300萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民?，F(xiàn)在累計(jì)的失地農(nóng)民可能已達(dá)4000－5000萬(wàn)，已成為很龐大的社會(huì)群體，其中完全失去土地、沒(méi)有工作的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人以上，占失地農(nóng)民的20％。城市化進(jìn)程是產(chǎn)生失地農(nóng)民的一個(gè)主要原因，失地農(nóng)民出現(xiàn)的第二個(gè)原因是土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。另外，九屆三中全會(huì)和中央工作會(huì)議的召開(kāi)，土地自由流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)也將會(huì)使失地農(nóng)民數(shù)量有所增加。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的居民生活質(zhì)量雖有了大幅度的提高，但仍與城市居民差距較大，而且城鄉(xiāng)差距有擴(kuò)大趨勢(shì)，據(jù)調(diào)查城鄉(xiāng)居民實(shí)際收入的差距已超過(guò)6：1。在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面有更大差距，較好地解決農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)刻不容緩。目前，有很多學(xué)者提出構(gòu)建新的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其中“土地保障與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的農(nóng)保模式比較符合我國(guó)國(guó)情并以得到證實(shí)。然而這對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)卻是不適用的，這一群體雖然保留了農(nóng)民身份但它沒(méi)有土地不能完全等同于農(nóng)民，它已經(jīng)失去了傳統(tǒng)的重要的土地保障。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，46％的農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢(qián)”徘徊于城市邊緣的“四無(wú)”群體，由此也引發(fā)了諸多的社會(huì)矛盾。農(nóng)民的日子難過(guò)失地農(nóng)民的日子更難過(guò)，土地被征一般補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不足以保障其將來(lái)生活，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題很?chē)?yán)重，尤其失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。

(二)存在的問(wèn)題

1、缺乏其應(yīng)有的社會(huì)性和福利性。1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定：我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則，然而大多數(shù)集體卻無(wú)力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是個(gè)人交費(fèi)、自愿參加，并無(wú)任何不住和補(bǔ)貼，對(duì)于普通農(nóng)民來(lái)說(shuō)還有土地保障，而對(duì)于失地農(nóng)民這卻根本沒(méi)實(shí)際意義，不具有社會(huì)性和福利性。

2、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在制度上的不穩(wěn)定性。由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法，各地失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本E都是在民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，具有很大的不穩(wěn)定性。

3、覆蓋面小、投保率低、保障水平低?，F(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面以縣為單位失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)亦是如此，這與保險(xiǎn)的大數(shù)法則的數(shù)理要求存在著差距。另外，現(xiàn)有的農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都是“買(mǎi)斷式”的一次性給付，失地農(nóng)民又因其大多“文化水平低、勞動(dòng)技能低、就業(yè)眼光低”而導(dǎo)致其就業(yè)率低，所以大多失地農(nóng)民都是坐吃山空，根本無(wú)能力去繳納保險(xiǎn)費(fèi)，他們投保率低也是毋庸置疑的了。本來(lái)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就低，失地農(nóng)民可支配收入又較少，從而也決定著他們年老時(shí)得到的保險(xiǎn)水平就很低，幾乎無(wú)法滿(mǎn)足老年的基本生活需要，起不到應(yīng)有的保障作用。

4、缺乏政府財(cái)政支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)本來(lái)就很薄弱，大部分參保農(nóng)民缺乏集體補(bǔ)貼，政府也沒(méi)有投入資金，實(shí)行的完全是個(gè)人積累制。政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中繳費(fèi)責(zé)任缺失，是保障水平低的重要原因。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老靠什么——解決對(duì)策及建議

失地農(nóng)民，既有別于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，又不同于城市居民。在社會(huì)保障方面，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣的社會(huì)保障，幾乎可以說(shuō)是處于社會(huì)保障的真空地帶。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，征地已是必然，然而這卻苦了世代以土地為生存依據(jù)的農(nóng)民，他們失去了土地也就失去了保障。雖然說(shuō)土地被征失地農(nóng)民會(huì)得到一定的補(bǔ)償款但標(biāo)準(zhǔn)卻很低，許多失地農(nóng)民家庭靠征地補(bǔ)償款來(lái)維持生計(jì)，補(bǔ)償款“吃”完了，生活也就沒(méi)有保障了。另—方面，由于他們?cè)诰蜆I(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，失地農(nóng)民生活保障依托家庭保障的模式也越來(lái)越受到?jīng)_擊。綜合目前農(nóng)村存在的情況來(lái)看，一次性給付，根本不能解決問(wèn)題。當(dāng)征地補(bǔ)償金花銷(xiāo)完后，失地農(nóng)民又相當(dāng)多處在失業(yè)狀態(tài)下，由于制度性障礙和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)率較低，以至于無(wú)法保障其老年基本生活。要解決他們養(yǎng)老問(wèn)題必須首先解決其生活保障問(wèn)題。近年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市在解決失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題方面進(jìn)行了探索，比如增加補(bǔ)償金或者是分批下發(fā)補(bǔ)償金等。然而，這些只能從某種程度上緩解困境但并不能從根本上解決問(wèn)題，所以說(shuō)，對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障這一領(lǐng)域還有待各位的探索。鑒于此，本文現(xiàn)給出以下幾方面建議：

(一)征地制度

1、現(xiàn)行征地制度亟待改革。土地征用制度的改革已經(jīng)成為我國(guó)和諧社會(huì)與新農(nóng)村建設(shè)的基本要求之一，2003年12月31日，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加快土地征用制度改革，保障農(nóng)民權(quán)益；2004年3月，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中再次重申，

在農(nóng)村土地征用中，要嚴(yán)格控制征地規(guī)模，依法按照規(guī)劃和程序征地，及時(shí)給農(nóng)民合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。而且，我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在的諸多問(wèn)題已成為生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大障礙，必須重視我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度的研究并結(jié)合我國(guó)實(shí)際予以完善。土地是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。國(guó)家要城市化必然會(huì)導(dǎo)致征地的增加失地農(nóng)民的增加，一方面來(lái)說(shuō)是有利的，因?yàn)樗梢约铀俪鞘谢M(jìn)程促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但它也會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平的下降，因?yàn)檗r(nóng)民最大的保障失去了?，F(xiàn)行的征地制度大多是“一次性”補(bǔ)償制，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不高，無(wú)法保障大多數(shù)失地農(nóng)民以后的生活。給予失地農(nóng)民最基本的生活保障是政府義不容辭的責(zé)任而且這樣還有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，就目前來(lái)說(shuō)，要改革現(xiàn)行征地制度就要區(qū)分不同類(lèi)型的土地征用，縮小征地范圍，允許農(nóng)民的集體土地在符合國(guó)家土地總體利用規(guī)劃的情況下，平等地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

2、進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)。由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的交易過(guò)程。要盡快制定土地征用的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)。目前，相關(guān)學(xué)者提出的“制定系統(tǒng)的土地征用補(bǔ)償法，使補(bǔ)償更明確、合理，防止出現(xiàn)漏洞或沖突；限制土地征用的范圍”等方法對(duì)此就很有指導(dǎo)意義。

(二)促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

1、建立失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。就目前情況來(lái)說(shuō)，失業(yè)是失地農(nóng)民面臨的最大問(wèn)題，他們已經(jīng)失去了最重要的生活保障——土地，如果再失去工作就真的只有“坐吃山空”了。農(nóng)民失去土地后，客觀(guān)上也需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)以維持其基本生活。20世紀(jì)90年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于失地農(nóng)民文化水平和勞動(dòng)技能偏低且其就業(yè)期望又高，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，事實(shí)上自謀職業(yè)很困難。因此，政府除合理予以貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在勞動(dòng)就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。各級(jí)政府可拿出一部分土地出讓金，專(zhuān)門(mén)用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。具體敞法如下：加強(qiáng)政策宣傳，營(yíng)造失地農(nóng)民就業(yè)氛圍。全面跟蹤調(diào)查，建立失地農(nóng)民資料檔案。開(kāi)展技能培訓(xùn)，增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)能力。一是對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“訂單式”培訓(xùn)。通過(guò)了解企業(yè)人才需求狀況，以市場(chǎng)需求和農(nóng)民需要來(lái)制定培訓(xùn)方案，確定培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)提高培訓(xùn)勞動(dòng)力就業(yè)率。二是開(kāi)展多層次培訓(xùn)。根據(jù)失地農(nóng)民的年齡、文化水平、求職意愿等不同類(lèi)別，分層次開(kāi)展培訓(xùn)，重點(diǎn)側(cè)重于文化知識(shí)、經(jīng)營(yíng)知識(shí)、職業(yè)技能及創(chuàng)業(yè)技能等方面培訓(xùn)，促進(jìn)失地農(nóng)民向不同領(lǐng)域轉(zhuǎn)移就業(yè)。組織各種活動(dòng)，推進(jìn)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

2、建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。實(shí)現(xiàn)全面就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。當(dāng)前，應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，為失地農(nóng)民免費(fèi)提供求職登記、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、推薦安置等一系列服務(wù)。

3、完善和落實(shí)就業(yè)扶持政策。把原只限于城鎮(zhèn)居民的就業(yè)再就業(yè)扶持政策適用范圍擴(kuò)大到失地農(nóng)民。按照城市下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策，給予稅收減免和個(gè)人自主創(chuàng)業(yè)信貸扶持，幫助和促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金。資金來(lái)源可從土地出讓轉(zhuǎn)讓金中提留一點(diǎn)、從征地款中提取一點(diǎn)，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)助，或補(bǔ)貼援助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

4、在失地農(nóng)民周?chē)攸c(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型工業(yè)。失地農(nóng)民大多呈現(xiàn)文化水平低、勞動(dòng)技能低的“兩低”現(xiàn)象，他們無(wú)法在高新技術(shù)市場(chǎng)立足也無(wú)法與知識(shí)分子、高級(jí)技工爭(zhēng)職位，鑒于失地農(nóng)民自身的原、因，重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型工業(yè)能更好的促進(jìn)其再就業(yè)，再次為國(guó)家建設(shè)做貢獻(xiàn)。

(三)強(qiáng)化收入再分配，加大政府財(cái)政投入力度

市場(chǎng)通過(guò)“看不見(jiàn)的手”以效率為核心進(jìn)行了第一分配，但可能導(dǎo)致不公平的結(jié)果；為了體現(xiàn)公平就需要政府通過(guò)“看得見(jiàn)的手”再分配，但由于政府政策具有普適性，很難對(duì)不同具體情況的人實(shí)施有針對(duì)性的政策，作為彌補(bǔ)前兩者之不足，就需要建立諸如紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)的建立來(lái)促進(jìn)第三次“道德分配”，即伸出“溫柔的手”針對(duì)性地解決分配問(wèn)題。另外，更好地解決失地農(nóng)民問(wèn)題缺乏政府財(cái)政的支持，政府應(yīng)該加大財(cái)政投入力度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

四、消除失地農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂(yōu)——建立失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

要消除失地農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂(yōu)，必須要建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城市化的核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，真正的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民不是簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)戶(hù)口，給一些補(bǔ)償安置費(fèi)打發(fā)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)社會(huì)保障體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。將被征地農(nóng)民與市民同等視之，將其安置問(wèn)題與城市化統(tǒng)一考慮，目前來(lái)說(shuō)比較有利于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。另外，個(gè)人賬戶(hù)是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系整合發(fā)展的通道，失地農(nóng)民可以將其個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)入城保體系以實(shí)現(xiàn)同城保體系的融合。將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城市統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中，靈活采取各種安置方式，在保證農(nóng)民生活無(wú)后顧之憂(yōu)的前提下，又可使農(nóng)民成為社會(huì)建設(shè)的勞動(dòng)力量，的確是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的很好的方法。