完善政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的思考

李國旗

摘要：政府經(jīng)濟(jì)決策與人民利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展休戚相關(guān)。特別是當(dāng)前正值世界金融危機(jī)的沖擊，為保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快運(yùn)行，中央政府以及包括天津市在內(nèi)地方政府都主動實(shí)施了大量經(jīng)濟(jì)決策行為。僅中央政府今年投資就高達(dá)9000億元以上。但值得注意的是，要保證政府經(jīng)濟(jì)決策做到科學(xué)化、民主化，而不會失效，關(guān)鍵是要加快政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的改革與完善。

關(guān)鍵詞：政府經(jīng)濟(jì)決策決策機(jī)制

一、政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的規(guī)定性

政府經(jīng)濟(jì)決策，作為一項(xiàng)中國特色的政府職能，是指國家行政機(jī)關(guān)配置、調(diào)控經(jīng)濟(jì)資源和建立經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則的行政行為，是各級政府行政權(quán)行使的方式之一。經(jīng)濟(jì)決策是經(jīng)濟(jì)建設(shè)成敗的關(guān)鍵，決策正確可以使經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得成功，決策失誤可以使經(jīng)濟(jì)建設(shè)遭到失敗。

根據(jù)國家全面推進(jìn)依法行政和推進(jìn)行政決策民主化的藍(lán)圖設(shè)計，政府決策應(yīng)以科學(xué)化、民主化為其指導(dǎo)思想。胡錦濤同志在2009年2月23日進(jìn)行的政治局集體學(xué)習(xí)時再次強(qiáng)調(diào)，“我們一定要增強(qiáng)憂患意識和機(jī)遇意識。審時度勢、科學(xué)決策、周密部署、扎實(shí)工作，繼續(xù)推動經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。”而政府經(jīng)濟(jì)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是離不開政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的科學(xué)建構(gòu)，并與后者的法制化水平緊密相關(guān)。政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于決策主體的權(quán)限劃分和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，內(nèi)核是民主決策、科學(xué)決策。黨的十六大報告指出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化?！笨梢?。我們的目標(biāo)應(yīng)是建立起多元主體參與的公共服務(wù)型政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制。

在理解和建構(gòu)這一決策機(jī)制的過程中，必須明確：

1應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障公眾對決策的知情權(quán)、動議權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成法制化的民主決策制度。

2擴(kuò)大咨詢、聽證、論證等范圍，發(fā)揮專家組織作用，形成法制化的科學(xué)決策制度。

3國外影響政府決策的有效方式，如游行和抗議、媒體輿論壓力、宗教影響、利益集團(tuán)利益等，不能引入或完全引入中國，要符合我國基本政治制度，要防止金錢和特殊利益團(tuán)體左右政府決策及低效率等弊端。形成中國特色行政決策機(jī)制。

4區(qū)分中央與地方不同決策角色及機(jī)制。在“公共管理模式”的中央一地方關(guān)系基礎(chǔ)上。中央政府以直接決策為主，并充任監(jiān)督者；地方政府作為“授權(quán)”機(jī)構(gòu)，更多以“契約”方式，通過與各種企業(yè)組織、中介組織訂立合同方式委托它們提供服務(wù)、參與決策。

二、政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制不足的表現(xiàn)

黨的十一屆三中全會召開以來的30年間，我國逐步建立了比較完備的政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制，從組織上有力地保證了經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化民主化的實(shí)現(xiàn)。但是，受各種因素影響，仍然存在諸多問題，表現(xiàn)在：

(一)公眾有效參與不夠充分

重大經(jīng)濟(jì)決策必然涉及人民群眾切身利益，理應(yīng)實(shí)行公示和聽證制度，這是經(jīng)濟(jì)決策公開化民主化的必然要求。但是，長期以來，政府對經(jīng)濟(jì)決策的結(jié)果公開得多，但是對決策過程公開得少，導(dǎo)致民眾“知其然，不知其所以然”，更談不上參與到?jīng)Q策中來。很多地方的重大決策雖然已經(jīng)采用了公示、聽證的方法。但多流于形式。

(二)專家咨詢作用發(fā)揮不夠

專家咨詢論證已經(jīng)成為科學(xué)民主決策的一個基本環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)在的專家咨詢論證，越來越成為形式主義。咨詢研究機(jī)構(gòu)作為“思想庫”、“智囊團(tuán)”不僅獨(dú)立性不夠，更缺乏獨(dú)立性的民間咨詢機(jī)構(gòu)，專家責(zé)任也難以追究。

(三)程序和制度不夠完善

必要的程序制度，如經(jīng)濟(jì)決策的決定制度、說明理由制度、決策評估、反饋制度及決策責(zé)任追究制度等還不夠完善，在實(shí)踐中，決策者的自由度很大。甚至“權(quán)力尋租”現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，經(jīng)濟(jì)決策受部門利益影響較為嚴(yán)重，甚至一些大的壟斷性利益集團(tuán)，明目張膽地對政府相關(guān)決策部門施加影響，導(dǎo)致了“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”的怪現(xiàn)象。

(四)約束與責(zé)任追究機(jī)制不健全

經(jīng)濟(jì)決策作為一種政府活動方式，必然存在違法運(yùn)用、不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能，尤其是政府經(jīng)濟(jì)決策失誤所造成的影響往往是全局性的，因而需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救辦法。但是，在我國，經(jīng)濟(jì)決策失誤造成的重大損失屢見不鮮，事中的評估機(jī)制并不完善，事后對經(jīng)濟(jì)決策失誤的責(zé)任追究更加困難。

三、完善政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制的對策

建立較為完備的決策機(jī)制是經(jīng)濟(jì)決策民主化科學(xué)化的保證，本文認(rèn)為，完善政府經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制應(yīng)著重從以下幾個方面進(jìn)行：

(一)加強(qiáng)并完善政府經(jīng)濟(jì)決策中心地位及內(nèi)在機(jī)制

首先，能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)決策民主化科學(xué)化，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)班子，其中關(guān)鍵的關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)班子中的“班長”，即主要負(fù)責(zé)人。為此。領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人要選配那些具有較高綜合素質(zhì)和民主法制觀念的干部。領(lǐng)導(dǎo)班子成員的決策責(zé)任更要有制度加以保障。第二。建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的十七大報告提出。要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。因此，應(yīng)該按照這一思路推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互區(qū)分、相互制約的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，探索相對集中經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的改革。第三，實(shí)行經(jīng)濟(jì)決策過程中的“謀”、“斷”分離。政府只擔(dān)任經(jīng)濟(jì)決策處斷職能，方案由咨詢機(jī)構(gòu)提出。第四。堅(jiān)持重大經(jīng)濟(jì)問題的集體決策機(jī)制。政府的決策活動和決策過程必須貫徹實(shí)行民主集中制的原則。重大經(jīng)濟(jì)決策問題上必須摒棄個人決策行為，而要采取一種在相關(guān)經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)提出方案后由領(lǐng)導(dǎo)集體投票表決的方式進(jìn)行決策，在表決之前應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)做出說明并允許每個決策人充分表達(dá)個人意見。第五，完善相關(guān)立法。目前我國對行政決策權(quán)的授予和劃分依據(jù)主要是《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》，但由于其規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，導(dǎo)致權(quán)限不清或者權(quán)限交叉，阻礙了經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的有效實(shí)施。有必要加緊對上述兩法修改。

(二)健全科學(xué)民主決策機(jī)制

目前。在我國普遍采取的是經(jīng)濟(jì)問題的行政決策過程，其他機(jī)構(gòu)很少或基本不參與決策過程，這也是我國各級政府出現(xiàn)眾多短期行為和形象工程的根源。因此，要充分發(fā)揮和利用社會主義民主制度的優(yōu)越性，不斷健全經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)民主機(jī)制。

首先，吸收人民政治協(xié)商會議和參政黨參與重大的經(jīng)濟(jì)決策的討論，虛心傾聽人大代表和政協(xié)委員們的意見和建議，使決策貼近民情民意。這是決策民主化不可或缺的重要一環(huán)。其次，應(yīng)當(dāng)就重大經(jīng)濟(jì)決策向社會公開，以利益征求民眾意見。比如制定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，以及，上述等規(guī)劃的實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)在決策環(huán)節(jié)，征求社會意見，以供社會對規(guī)劃和方案的科學(xué)性和財政可行性，進(jìn)行社會評判和意見整合。再次，建立較完備的“外腦”體系，借此最大限度地放大決策中心的智力。要注意發(fā)揮獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)作用，經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)提出的經(jīng)濟(jì)決策方案和提出的相關(guān)政

策建議政府部門一般不能否決，而政府所要提出的經(jīng)濟(jì)決策必須經(jīng)過經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、政策方面的審議同意后方可執(zhí)行。第四，擴(kuò)大政府研究課題數(shù)量及公開范圍，組織推動相關(guān)研究。

(三)完善政府決策程序制度

從一定意義說，政府經(jīng)濟(jì)決策就是按程序決策。政府經(jīng)濟(jì)決策成功的關(guān)鍵，就在于決策必須按照民主、科學(xué)、法制的規(guī)范化程序進(jìn)行。這是因?yàn)?，政府?jīng)濟(jì)決策尤其是重大經(jīng)濟(jì)決策，多屬風(fēng)險型決策。總是伴隨著一定的風(fēng)險。為使決策符合客觀規(guī)律。符合實(shí)際，必須制訂政府重大經(jīng)濟(jì)決策的基本程序。規(guī)范經(jīng)濟(jì)決策行為。

從程序上講，由于政府經(jīng)濟(jì)決策種類不同、性質(zhì)各異。應(yīng)相應(yīng)建立普通決策程序、簡易決策程序、重大應(yīng)急決策程序三種模式。這里的重大應(yīng)急決策程序是指當(dāng)遇到突發(fā)性事件(如特大金融危機(jī)等)或?qū)儆谑玛P(guān)國計民生重大事項(xiàng)，政府可不按正常的程序決策，在法律允許的范圍內(nèi)作一定的變通。從制度規(guī)則上講，還要完善政府決策的具體制度，包括預(yù)告和公示制度、決策聽證制度、專家咨詢制度、決策合法性論證制度、決策集體決定制度、評價反饋制度、責(zé)任追究制度等。

(四)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任制度

“決策失誤”決不能成為國家資金白白損失的借口。一項(xiàng)決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失，往往數(shù)額巨大。絕非一般貪污腐敗行為所能比。所以，必須追究“失誤者”的責(zé)任。確定政府經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任的困境在于集體行為及導(dǎo)致的責(zé)任主體不明確、與政治責(zé)任不分等問題。要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則。建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。

為此，一是厘清責(zé)任，明確主體，問責(zé)制。政府決策責(zé)任屬于法律責(zé)任而非政治責(zé)任，既包括集體責(zé)任也包括個人責(zé)任。但集體責(zé)任要盡可能轉(zhuǎn)換成個人責(zé)任以利于追究。二是建立健全政府決策責(zé)任追究機(jī)制。明確責(zé)任追究的主體、機(jī)制、程序以及不同主體的擔(dān)責(zé)條件、責(zé)任方式。追究原則上不應(yīng)以決策結(jié)果作為惟一的確定依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序違法與主觀過錯相結(jié)合。參考決策結(jié)果原則。三是明確專家組織、咨詢主體的法律責(zé)任及相關(guān)法規(guī)。

(五)加強(qiáng)政府決策評價與監(jiān)督

政府的有限理性決定了政府決策失誤不能避免，關(guān)鍵是要建立一個評價糾錯機(jī)制對政府的失誤及時發(fā)現(xiàn)、調(diào)試、糾正。但我國目前并沒有建立起有效的政府績效評價與糾錯的法律機(jī)制，公眾缺乏對政府決策進(jìn)行評價的法律途徑和方式。

為此，一是建立完善決策評估制度。包括強(qiáng)化評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性、建立決策評估基金、重視評估結(jié)論。二是建立完善決策反饋和執(zhí)行追蹤制度，形成決策反饋一再決策一再反饋的循環(huán)機(jī)制。三是強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)決策機(jī)關(guān)的監(jiān)督。四是加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督職能，建立起科學(xué)的審計管理、考核、激勵、促進(jìn)和保障體制機(jī)制。切實(shí)做到依法審計、依法管理，以保障審計“免疫系統(tǒng)”功能的充分發(fā)揮。五是將政府經(jīng)濟(jì)決策納入司法審查的范圍。按照現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟人民法院不予受理，即政府的決策與立法行為，被排除在了司法審查之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)修改行政訴訟法，擴(kuò)大受案范圍。對于政府違反法定程序進(jìn)行決策，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被賦予評價其后果的權(quán)力。政府也應(yīng)該承擔(dān)行政法律責(zé)任。