論我國戶籍制度改革的缺陷與深化

楊鵬程

摘要：我國現(xiàn)階段的戶籍制度改革存在城市傾向明顯、缺乏堅(jiān)實(shí)的法律支撐、戶籍松動與人口流動方向不一致、配套措施不完備等缺陷，導(dǎo)致戶籍制度的改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，只有采取標(biāo)本兼治的綜合措施。整體推進(jìn)戶籍改革。才能打破城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，實(shí)現(xiàn)公民的自由流動和遷徒。

關(guān)鍵詞：戶籍制度城鄉(xiāng)分割改革缺陷制度創(chuàng)新

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善，壁壘森嚴(yán)的傳統(tǒng)戶籍制度逐步松動。在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中，戶籍制度必須進(jìn)行深入改革，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權(quán)利和福利方面的和諧共享。

一、我國戶籍制度改革的基本目標(biāo)

戶籍制度是一種控制和管理人日流動的手段。它由經(jīng)濟(jì)體制決定并為其服務(wù)。我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物。政府通過嚴(yán)格的戶口控制，把農(nóng)民組織起來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為城市居民提供農(nóng)副產(chǎn)品，并為工業(yè)部門積累原始資本和提供廉價(jià)的原材料。依靠工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”。我國迅速地推進(jìn)了工業(yè)化的進(jìn)程，初步建立了比較完備的工業(yè)體系。但也造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市化發(fā)展嚴(yán)重滯后的被動局面。

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改革開放以后，我國逐步放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多農(nóng)村居民離開土地到城里工作生活，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度逐步松動，城市戶口的許多福利功能逐漸淡化弱化。但由于強(qiáng)大的制度慣性和利益剛性，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相伴而生的戶籍制度仍然頑強(qiáng)地生存和維持著。戶籍制度將全體公民劃分為戶口性質(zhì)不同的人群。然后把社會權(quán)益和福利按照城鄉(xiāng)和地域進(jìn)行分割，城市戶口尤其是大城市的戶口具有較高的附加值，它與優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等優(yōu)惠具有制度化的聯(lián)系，難以適應(yīng)勞動力大規(guī)模流動的現(xiàn)實(shí)，也不符合市場經(jīng)濟(jì)所要求的公平公正原則。

我國戶籍制度改革的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由。具體而言，戶籍制度改革就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，打破不合理的戶籍分割，淡化城市戶籍的價(jià)值，消除戶籍與社會權(quán)益和福利的聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙和流動。促進(jìn)社會公平、正義與和諧。

二、現(xiàn)階段戶籍制度改革的特點(diǎn)與缺陷

(一)現(xiàn)階段戶籍制度改革的主要特點(diǎn)

第一，地方政府主導(dǎo)。我國現(xiàn)階段戶籍改革主要由各個(gè)省市自治區(qū)組織實(shí)施。全國絕大部分省份在中央戶籍改革的基本精神和原則指導(dǎo)下。根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃進(jìn)行自主改革。在本省范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，實(shí)行全省城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度。

第二。確立條件準(zhǔn)入制目。前戶籍制度改革的一大進(jìn)展是取消進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo)管理，以準(zhǔn)入條件取代進(jìn)城人口控制指標(biāo)。具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源成為基本落戶條件。一個(gè)人能否進(jìn)城市。取決予他的經(jīng)濟(jì)狀況和個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況和能力，投資者、購房Ｚ者、高學(xué)歷者可以優(yōu)先獲得城市戶口。以經(jīng)濟(jì)因素和生存能力作為城市準(zhǔn)入條件。戶籍差別的固定性和繼承性就被打破了。

第三，抓大放小。我國城市戶口的放松不是一步到位，而是按照城市等級來松動對城市戶口的控制。我國小城鎮(zhèn)的戶籍管理已全面放開，大中城市的戶籍管理不斷松動。北京、上海也下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實(shí)施意見，放寬了農(nóng)轉(zhuǎn)非的條件限制，高度嚴(yán)格的戶籍控制也有所松動。從總體上看。我國城市的放松程度與城市規(guī)模和等級大小成反比。

(二)現(xiàn)階段戶籍制度改革的主要缺陷

我國的戶籍制度改革初步打破了嚴(yán)格的戶籍壁壘，但戶籍制度改革的力度還不夠大，無法滿足規(guī)模日益龐大的人口流動的需要。

第一，戶籍制度改革的城市傾向明顯。我國戶籍制度改革以縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕為旗幟。但實(shí)際上是通過放松城市戶口來吸引投資和人才、擴(kuò)大稅源、加快房產(chǎn)銷售，從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于千千萬萬農(nóng)村流動人口而言，他們一無錢二無學(xué)歷，城市的門檻依然高不可越，他們并沒有從戶籍制度改革中獲得多少利益，城市化實(shí)際上成了強(qiáng)勢群體的城市化。現(xiàn)行戶籍制度改革中存在的明顯城市傾向問題是政府相關(guān)部門城市偏好的延續(xù)。

第二。戶籍制度改革缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。1954年通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定公民享有遷徙自由。雖然這一規(guī)定在當(dāng)時(shí)形同虛設(shè)，根本不起作用。但1975年通過的《憲法》還是將這一條款刪去。1982年通過的《憲法》沒有恢復(fù)這一刪去的條款。為了確保公民的遷徙自由，應(yīng)該將“公民自由遷徙權(quán)”納入憲法修正案。但這一建議沒有被采納。戶籍制度的深入改革缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

第三。戶籍控制的松動與人口流動方向不一致。我國大城市和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會，對農(nóng)村勞動力具有更強(qiáng)的吸引力和吸納能力。但隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，戶籍控制和排斥的程度越高。農(nóng)村人口越是無法融入這些城市。這表明我國的戶籍制度改革還沒有很好適應(yīng)人口流動的大趨勢，無法滿足城市化發(fā)展的要求。

第四，戶籍制度改革的配套措施不完備。我國戶籍管理和其它制度密切聯(lián)系、共同發(fā)揮作用，而現(xiàn)在的改革措施只是就戶籍制度本身進(jìn)行改革，沒有涉及城鄉(xiāng)分割的社會保障制度、地域分割的勞動力市場等許多深層次問題，戶籍同社會權(quán)益和福利依然緊密聯(lián)系。而這些因素才是戶籍分割弊端的真正根源。對這些深層次問題不進(jìn)行徹底的制度變革。戶籍制度改革往往難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至?xí)胪径鴱U。

三、深化戶籍制度改革的措施

我國現(xiàn)階段的戶籍制度改革僅在局部范圍內(nèi)打破了不合理的戶籍分割，公民自由遷徙的改革目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。要整體推進(jìn)戶籍制度改革。必須創(chuàng)新制度。標(biāo)本兼治。一方面，從技術(shù)和管理層面入手，改革和完善戶籍管理制度；另一方面，要從制度層面人手，改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)和社會保障等制度。使城鄉(xiāng)分割的戶籍制度失去賴以存在的條件和基礎(chǔ)。

(一)確立科學(xué)的戶籍管理理念與制度

確保公民遷徙自由是現(xiàn)代戶籍管理理念的核心內(nèi)容。1998年，我國政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》，該公約明確指出：合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由。適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會主義文明建設(shè)的要求，我國應(yīng)該通過法定程序，恢復(fù)憲法中公民遷徙自由的條文，確認(rèn)居民自由遷徙、擇業(yè)和居住的權(quán)利，使全體國民享有同等的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，真正做到公民在法律面前一律平等。我國現(xiàn)在已具備了恢復(fù)公民自由遷徙權(quán)利的條件。應(yīng)該通過法定程序盡快將它恢復(fù)。要在保障公民平等權(quán)益的理念指導(dǎo)下，建立科學(xué)有效的新型戶籍管理制度，徹底打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘。

(二)降低城市準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)

以準(zhǔn)入條件取代進(jìn)城人口控制指標(biāo)。對打破壁壘森嚴(yán)的戶籍控制具有推動作用。但準(zhǔn)入條件制只是一種過渡形式，因?yàn)槭澜缟蠘O少有國家采取類似方法來限制本國公民的自由遷徙。所以。為了有效化解準(zhǔn)入條件制的負(fù)面作用，一定要努力降低城市準(zhǔn)入條件，降低農(nóng)村居民進(jìn)入城市的門坎。一是降低購房遷入條件。允許租房達(dá)到一定年限的農(nóng)村戶籍人口遷入城市。二是強(qiáng)化月收入標(biāo)準(zhǔn)。弱化投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。依靠投資遷入城市的農(nóng)村居民非常少，應(yīng)該以連續(xù)一定時(shí)期內(nèi)的每月平均收入水平作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。三是降低唯一學(xué)歷的人才準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。城市的發(fā)展不僅需要高學(xué)歷人才，也需要低學(xué)歷的人員。即使沒有學(xué)歷的人員，只要有一技之長，能夠靠自己的誠實(shí)勞動在城市生存和發(fā)展。就應(yīng)當(dāng)允許他們遷入城市。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)大城市戶籍制度改革

大城市具有明顯的聚集效應(yīng)，能夠創(chuàng)造較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機(jī)會，對農(nóng)村人口具有強(qiáng)大的吸引力。大城市戶籍具有更高福利和利益。對其改革的難度更大。大城市戶籍控制力度的減弱，會吸引流動人口潮水般的涌入，在短期內(nèi)形成高強(qiáng)度的人口流入，給城市的基礎(chǔ)設(shè)施和福利制度造成極大壓力。大城市戶籍制度改革不能裹足不前，要按照循序漸進(jìn)的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，要通過加大投資力度與科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)城市住宅設(shè)施、能源設(shè)施、資源設(shè)施、交通設(shè)施、通訊設(shè)施、教育文化衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境設(shè)施等建設(shè)，改善城市綜合環(huán)境。提高城市的承載和服務(wù)能力?；鈶艏贫雀母飳Υ蟪鞘芯蜆I(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施帶來的壓力。

(四)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社會保障機(jī)制

國家要通過改革戶籍制度和其它制度創(chuàng)新，取消各種阻礙勞動力合理流動的政策規(guī)定，充分發(fā)揮市場機(jī)制對勞動力資源的基礎(chǔ)配置作用，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，消除農(nóng)民工在就業(yè)過程中遭受的各種歧視和不公正待遇，促進(jìn)農(nóng)村勞動力的自由流動。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障可以分兩步走，第一步要在農(nóng)村建立可以同城鎮(zhèn)社會保障體系兼容和對接的社會保障制度框架。只不過水平要低不少：第二步，推動農(nóng)村社會保障制度同城鎮(zhèn)社會保障制度的兼容和并軌，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。