關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)處置的若干思考

崔　嵩

[摘要]為了增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，需要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制或改組。在國(guó)有企業(yè)改革中，必然涉及到土地資產(chǎn)的處置問(wèn)題。能否逐步將國(guó)有土地使用權(quán)的無(wú)償使用制向有償使用制轉(zhuǎn)軌，為國(guó)企發(fā)展創(chuàng)造良好的制度基礎(chǔ)和條件，促進(jìn)國(guó)企的健康發(fā)展；能否保障國(guó)有土地資產(chǎn)及收益在處置流轉(zhuǎn)中不流失；能否在國(guó)有土地資產(chǎn)的處置中，因地制宜靈活選擇適當(dāng)?shù)奶幹梅绞?，盡可能降低處置成本。這些都是我們關(guān)注的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè)改革；土地資產(chǎn)處置；處置方式；利弊；適用條件

[作者簡(jiǎn)介]崔嵩，黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)經(jīng)系助教，在讀研究生，河南開(kāi)封，475001

[中圖分類(lèi)號(hào)]F273.4[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-7723(2009)01-0007-0003

一、國(guó)有企業(yè)改革中土地資產(chǎn)處置可供選擇的方式

國(guó)有企業(yè)原取得土地使用權(quán)的方式主要有出讓和劃撥兩種。因此，對(duì)于處于改革中的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，原來(lái)以不同方式所獲得的土地使用權(quán)，所采用的土地資產(chǎn)處置方式也不盡相同?？晒┻x擇的處置方式有：

(一)劃撥土地使用權(quán)可采取的土地資產(chǎn)處置方式

1出讓。此種方式是指國(guó)有企業(yè)原以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)可以依法補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，向政府繳納土地使用權(quán)出讓金，取得出讓土地使用權(quán)。

2租賃。國(guó)有土地租賃，是指土地使用者與縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。

3作價(jià)入股。國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)入股，是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

4保留行政劃撥。國(guó)有企業(yè)改革涉及的原劃撥土地使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取保留劃撥方式處置。

5授權(quán)經(jīng)營(yíng)。國(guó)家根據(jù)需要，可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司，作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理。

(二)出讓土地使用權(quán)所采取的土地資產(chǎn)處置方式

1租賃。原企業(yè)可以將依法辦理國(guó)有土地使用權(quán)出讓手續(xù)獲得的國(guó)有土地，在有限年限內(nèi)，將土地使用權(quán)出租給其他企業(yè)。

2作價(jià)入股。原企業(yè)以出讓方式取得的土地使用權(quán)作價(jià)入股改組后的企業(yè)，土地資產(chǎn)折為國(guó)有法人股。

二、不同土地資產(chǎn)處置方式的利弊

(一)土地使用權(quán)出讓的優(yōu)缺點(diǎn)

這種方式實(shí)際上是作為第一受讓者的企業(yè)將土地使用權(quán)作價(jià)入股讓渡給了股份制企業(yè)。因此，第一受讓者的企業(yè)，對(duì)國(guó)家而言，為土地使用權(quán)的受讓者；對(duì)第二受讓者而言，為企業(yè)的股東。對(duì)股份制企業(yè)而言，其所擁有的土地使用權(quán)年限，僅為土地使用權(quán)原始出讓年限減去股東企業(yè)已使用年限的剩余部分。在股份制企業(yè)所擁有的土地使用權(quán)年限內(nèi)，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，或再向別的股份制企業(yè)折價(jià)入股。這種土地資產(chǎn)處置方式，目前新組建的股份制企業(yè)或者中外合資合作企業(yè)采用較多，而國(guó)有企業(yè)股份制改制采用相對(duì)較少。

1優(yōu)點(diǎn)

(1)國(guó)家可以一次性地收取土地出讓金，用于其他的基礎(chǔ)性投資建設(shè)。

(2)企業(yè)獲得土地使用權(quán)后，可以獨(dú)立地處置和經(jīng)營(yíng)土地，避免了行政干預(yù)，有利于提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效。

(3)企業(yè)獲得土地使用權(quán)后，國(guó)有土地變?yōu)橐欢晗薜耐恋刭Y產(chǎn)，并成為股份制企業(yè)的法人股，每年可獲得利息收入。

2缺點(diǎn)

(1)會(huì)加重企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。目前，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)使用的土地仍為劃撥用地，且大部分企業(yè)效益不佳，存在2／3虧損、1／3贏利的狀態(tài)。因此，在短期內(nèi)一次性拿出一大筆資金補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，大多數(shù)企業(yè)難以承受。企業(yè)本想通過(guò)股份制改造來(lái)募集資金、啟動(dòng)生產(chǎn)、走出困境，但過(guò)多的出讓金負(fù)擔(dān)勢(shì)必造成募集股金入不敷出。

(2)土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)不平衡，不利于企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)在改制之前，企業(yè)所使用的土地是國(guó)家劃撥的，企業(yè)每年只是象征性地繳納0.3元／m²～10元m²的土地使用稅，且使用是無(wú)限期的。改制后，企業(yè)要繳納數(shù)額巨大的出讓金，且土地的使用期限是有限期的。這就會(huì)造成改制心理不平衡，企業(yè)改制就會(huì)缺乏動(dòng)力，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

(3)土地成本回收難以實(shí)現(xiàn)。從社會(huì)整體而言，由于城市土地資產(chǎn)具有實(shí)物形態(tài)利用上的永續(xù)性，在理論上講是不存在價(jià)值補(bǔ)償問(wèn)題的。但是，對(duì)企業(yè)而言，在城市土地有償、有限期使用的前提下，進(jìn)入股份制企業(yè)股本金的土地使用權(quán)，必然存在一個(gè)使用中的價(jià)值補(bǔ)償問(wèn)題。企業(yè)一旦實(shí)行股份制后，通過(guò)土地使用權(quán)出讓?zhuān)a(bǔ)交土地出讓金，就形成了企業(yè)的土地成本。而企業(yè)土地成本的回收是相當(dāng)困難的。

(二)土地使用權(quán)租賃的優(yōu)缺點(diǎn)

這種方式是國(guó)家以出租者，股份制企業(yè)以承租者的身份出現(xiàn)的；或者作為第一受讓者的企業(yè)將土地使用權(quán)出租給股份制企業(yè)。這種以年租金方式來(lái)處置股份制企業(yè)的土地資產(chǎn)，其土地資產(chǎn)直接進(jìn)入股份制企業(yè)的股本金。

1優(yōu)點(diǎn)

(1)適合國(guó)有企業(yè)的承受能力。采取土地使用權(quán)租賃方式，可以將出讓企業(yè)一次性繳納的出讓金“化整為零”，分配到各個(gè)年度支付，這種處置方式，大多數(shù)企業(yè)是具有承受能力的。

(2)有利于政企分開(kāi)。將土地使用權(quán)租賃給企業(yè)，就避免了國(guó)家將土地使用權(quán)出讓那樣以股東的身份干預(yù)和參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)。這樣，不僅有利于政府轉(zhuǎn)變職能，而且還能夠使企業(yè)充分行使自主權(quán)，促進(jìn)政企分開(kāi)。

(3)有利于企業(yè)改制成功。在土地使用權(quán)租賃制下，國(guó)家可以理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，適當(dāng)?shù)亟档推髽I(yè)土地租金的標(biāo)準(zhǔn)，以減輕企業(yè)起步經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān)，待企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益得到提高以及地價(jià)水平回升之后，再逐步提高土地租金的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到合理租金的水平。

(4)有利于土地成本的回收。由于企業(yè)支付的年租金比一次性繳納的土地使用權(quán)出讓金少得多，這一部分成本可以直接進(jìn)入企業(yè)當(dāng)年的成本。因此，這一少量的土地成本轉(zhuǎn)移到企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格中去就比出讓金一次性轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品價(jià)格中去要容易得多。因此，這種處置方式，既有利于企業(yè)回收土地成本，又不至于因產(chǎn)品價(jià)格上升幅度過(guò)大而使企業(yè)產(chǎn)品在市場(chǎng)上失去競(jìng)爭(zhēng)力。

2缺點(diǎn)

(1)企業(yè)所擁有的土地產(chǎn)權(quán)是不充分的。股份制企業(yè)租用一定年限的國(guó)有土地，在這一年限內(nèi)，股份制企業(yè)不享有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等項(xiàng)土地權(quán)利，因而企業(yè)就不擁有對(duì)所使用的土地資產(chǎn)的充分產(chǎn)權(quán)。

(2)租金的不斷上漲。這種資產(chǎn)處置的方式，由于企業(yè)繳納的年租金逐年變化，并且可能會(huì)呈遞增趨勢(shì)，這對(duì)企業(yè)可能產(chǎn)生不利影響。

(3)影響企業(yè)的形象。當(dāng)股份制企業(yè)不享有完整的土地使用權(quán)時(shí)，就限制了股份制企業(yè)對(duì)土地滯產(chǎn)的處置，企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就難以實(shí)現(xiàn)，股東們對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)就存在顧慮。另外，采用這種方式，股東們認(rèn)為這是公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的表現(xiàn)，也不利于他們對(duì)公司進(jìn)行投資。

(三)土地使用權(quán)作價(jià)入股的優(yōu)缺點(diǎn)

這種方式處置股份制企業(yè)的土地使用權(quán)，表現(xiàn)為國(guó)家以土地使用權(quán)對(duì)企業(yè)進(jìn)行直接投資。這時(shí)，國(guó)有土地資產(chǎn)已成為股份制企業(yè)全部法人財(cái)產(chǎn)的一部分。股份制企業(yè)擁有了包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的全部出資者投資形成的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家則以股東的身份，通過(guò)股份收益來(lái)實(shí)現(xiàn)城市土地所有權(quán)。同時(shí)，國(guó)家根據(jù)城市土地使用權(quán)折價(jià)入股所占的股份比例，分享股份制企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)增值的部分。對(duì)股份制企業(yè)而言，以這種處置方式獲得的土地使用權(quán)，在一定年限內(nèi)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押其土地使用權(quán)，也可以將土地使用權(quán)直接作價(jià)入股，向其他企業(yè)參照。

1優(yōu)點(diǎn)

(1)可以減輕企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在這種方式下，企業(yè)只是在年終支付國(guó)有土地資產(chǎn)股的股息。與土地使用權(quán)出讓相比，企業(yè)可以免交巨額的土地使用權(quán)出讓金，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)的改制。

(2)有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控。國(guó)家作為企業(yè)的股東，可以對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的宏觀管理。

(3)可以增加國(guó)有土地的收益。國(guó)有土地資產(chǎn)作價(jià)入股后，國(guó)家可以每年獲得一定的股息收入。特別是對(duì)于目前在國(guó)外和國(guó)內(nèi)上市的股份制企業(yè)，它們大多數(shù)是效益相對(duì)較好的企業(yè)。因此，國(guó)家土地的股息收入可以隨上市企業(yè)籌資渠道的不斷拓寬、經(jīng)營(yíng)機(jī)制的逐步轉(zhuǎn)換以及經(jīng)營(yíng)效益的不斷提高得到增加。

2缺點(diǎn)

(1)土地股本與股份比例難以確定。從理論上講，股份制企業(yè)土地資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格應(yīng)全部入股并構(gòu)成土地資產(chǎn)股本，且土地資產(chǎn)股本數(shù)量不得低于審核確認(rèn)的土地資產(chǎn)總額除以股票的溢價(jià)倍數(shù)，土地資產(chǎn)股本占國(guó)有資產(chǎn)總股本的比例也不應(yīng)低于土地資產(chǎn)總額占進(jìn)入股份制企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)總額的比例。這一比例是最低的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。但在實(shí)際操作中到底應(yīng)該確定多大的比例卻非常困難，必須統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、企業(yè)以及其他各方面的利益。若土地資產(chǎn)股本占企業(yè)總股本的比例過(guò)大，則其他股東資產(chǎn)所占的比例就相對(duì)較小，其資產(chǎn)的投資回報(bào)率就越低，他們就不愿意購(gòu)買(mǎi)企業(yè)的股票。這不利于企業(yè)增資擴(kuò)股；若降低土地資產(chǎn)股本，則國(guó)家利益就要因土地資產(chǎn)收益的流失而遭到損害。

(2)股息紅利的收益得不到有效保障。一方面，由于國(guó)有土地法入股存在產(chǎn)權(quán)主體不明確的情況，因此，可能導(dǎo)致國(guó)有股份的收益被侵蝕的情況發(fā)生；另一方面，當(dāng)企業(yè)微利或虧損時(shí)，土地資產(chǎn)股與企業(yè)的其他資產(chǎn)股一樣，可能無(wú)利可分。這顯然不符合馬克思的地租原理以及當(dāng)前土地使用制度改革的目的與要求。更有甚者，當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，土地資產(chǎn)股不僅不能分享利潤(rùn)，還要以股東的出資額為限負(fù)有限責(zé)任，還可能當(dāng)作企業(yè)的財(cái)產(chǎn)以抵償企業(yè)債務(wù)而被分掉，國(guó)家的土地所有權(quán)將蕩然無(wú)存，國(guó)家的土地收益也將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、不同土地資產(chǎn)處置方式的適用條件

在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行土地資產(chǎn)處置時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的不同情況而酌情選取資產(chǎn)的處置方式。

第一，國(guó)有企業(yè)改革涉及的劃撥土地使用權(quán)，有下列情形之一者應(yīng)當(dāng)采取出讓或租賃方式處置：(1)國(guó)有企業(yè)改制或改組為有限責(zé)任公司、股份有限公司以及組建企業(yè)集團(tuán)的；(2)國(guó)有企業(yè)改組為股份合作制的；(3)國(guó)有企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)的；(4)非國(guó)有企業(yè)兼并國(guó)有企業(yè)的。

第二，國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以出讓方式處置。破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)出讓金應(yīng)首先安置破產(chǎn)企業(yè)職工，破產(chǎn)企業(yè)將土地使用權(quán)抵押的，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地使用權(quán)折價(jià)或者拍賣(mài)、變賣(mài)后所得也應(yīng)首先用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工。

第三，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于自然壟斷行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要，主要采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)和作價(jià)入股方式處置土地，國(guó)家以土地作價(jià)轉(zhuǎn)為國(guó)家資本金或股本金的方式，向集團(tuán)公司或企業(yè)注入土地資產(chǎn)。

第四，國(guó)有企業(yè)涉及的土地使用權(quán)，有下列情形之一者，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取保留劃撥方式處置：(1)在涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域和對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域；(2)繼續(xù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地和國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地，原土地用途不發(fā)生改變的；(3)國(guó)有企業(yè)兼并國(guó)有企業(yè)或非國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有企業(yè)合并；兼并或合并后的企業(yè)是國(guó)有工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的；(4)在國(guó)有企業(yè)兼并、合并中，被兼并的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)合并中的一方屬于瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)；(5)國(guó)有企業(yè)改造或改組為國(guó)有獨(dú)資公司的；(6)對(duì)承擔(dān)國(guó)家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以作價(jià)入股方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。其中，第(3)、(4)、(5)項(xiàng)保留劃撥用地方式的期限不超過(guò)5年。