淺談土地開發(fā)整理項目之公眾參與

于　閩　周　翔　鄧志剛

[摘要]針對目前我國公眾參與土地開發(fā)整理現(xiàn)狀及特點，通過對土地開發(fā)整理公眾參與必要性以及可能性兩方面進行分析，提出完善我國土地開發(fā)整理項目公眾參與的建議。

[關鍵詞]土地 開發(fā)整理 公眾參與

中圖分類號：TU4文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0320192－02

一、引言

隨著社會發(fā)展，對公眾參與理解已逐步從認為是政府部門或單純是一項技術活動的觀點轉變?yōu)槭且豁椃从橙嗣褚庠傅模c大眾共同管彼此協(xié)商、交流的活動。在西方發(fā)達國家，公眾參與行為是提高項目整體水平的重要保障。加拿大、美國等發(fā)達國家對公眾參與的形式、方法都有詳細的規(guī)定。我國正式開展大規(guī)模的土地整理始于1998年，經過近十年的發(fā)展，土地整理逐漸走向成熟，公眾也逐漸參與到土地整理中來。但從目前的實際情況來看，這種參與僅是一種較低層次的參與。如何真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，最終形成切合實際的土地開發(fā)整理方案并在項目實施中達到預期效果已成為我們當前研究的一個熱點。

二、我國土地開發(fā)整理公眾參與現(xiàn)狀及特點

（一）公眾參與土地開發(fā)整理的主動性和積極性需逐步提高

幾千年的封建歷史壓抑了公眾參與的積極性。解放后，我國長期實行計劃經濟體制，基礎設施建設基本上由國家統(tǒng)一安排。在以上兩方面的作用下產生了以下兩個結果：（1）公眾認為基礎設施建設如土地整理是政府的工作，政府如何投資，如何規(guī)劃，與自己無關；（2）政府官員則片面認為土地整理資金是由上級劃撥后自籌的，他們會把向上級交代、向上級負責并追求其“政績”當作土地整理規(guī)劃與建設時考慮的首位因素。所以，要使公眾真正參與到土地整理中來，必須改變過去的“要我做”，為“我要做”。

（二）公眾參與土地開發(fā)整理的立法尚需逐步完善

在我國，公眾參與是憲法的一項基本原則，也是我國人民民主的一項重要制度?！稇椃ā返?條、第27條第2款都對人民依法以各種形式參與國家管理做出了規(guī)定。然而，我國關于土地整理的法律規(guī)定僅收見于《中華人民共和國土地管理法》，該法也只是籠統(tǒng)地規(guī)定“國家鼓勵土地整理”，此外尚無別的法律規(guī)定。至于公眾參與土地整理的立法則是空白。在我國當前開展大規(guī)模的土地整理之際，作者認為急需出臺《中華人民共和國土地整理法》，以規(guī)范土地整理行為，為公眾參與土地整理提供法律保障。

（三）公眾參與土地開發(fā)整理的層次與深度都有待于進一步擴大

以傳統(tǒng)的土地開發(fā)整理規(guī)劃與公眾參與土地開發(fā)整理規(guī)劃進行比較。傳統(tǒng)的土地開發(fā)整理規(guī)劃強調政府的作用，以專家的知識為決定作用，而公眾參與土地開發(fā)整理規(guī)劃的主要優(yōu)點是讓公眾積極參與進來，體現(xiàn)廣大公眾的意愿和利益，可操作性提高，主要不足是過程反復繁瑣、工作量大、程序復雜等，兩者的具體差別見表1。

而目前我國公眾參與土地整理也僅僅主要集中在規(guī)劃編制階段和規(guī)劃審批階段。規(guī)劃編制階段：主要是由規(guī)劃設計單位通過調查表或走訪的方式讓公眾參與。通過這一途徑，公眾的意見有可能被規(guī)劃設計單位采納，因此，它有一定的積極意義。但是，即使這種參與也僅僅是被動參與，范圍只局限于被調查的幾個問題，而這些問題往往又帶有規(guī)劃者的主觀愿望，缺乏廣泛性。規(guī)劃審批階段：在土地整理規(guī)劃送審前，各地普遍采用的是專家咨詢的方式。與會專家由各行業(yè)推薦或由土地行政主管部門聘請，而聘請的專家來自于各行各業(yè)，代表著不同利益的專業(yè)意見。同時，專家的學術名望以及他們所獲得的群眾的信任，使他們的意見往往能得到領導和土地整理規(guī)劃設計單位的重視。但是這種公眾參與方式僅局限于學術機構和研究機構“精英”層次的參與，是土地整理規(guī)劃中“專家決策”的突出表現(xiàn)，他們的建議和意見并不能完全代表廣大人民的意志和愿望。因此，今后公眾參與土地開發(fā)整理項目應貫穿于土地開發(fā)整理的各個階段，擴大公眾參與的層次與深度。

三、土地開發(fā)整理公眾參與必要性分析

（一）公眾參以是市場經濟和公共事務管理發(fā)展的客觀要求

在市場經濟條件下，企業(yè)追求的是資本高收益率，其主體是實實在在的企業(yè)股東。而政府追求的是公共事務的綜合發(fā)展成果，其主體是抽象的全社會公眾。誰來代表公眾？當然是政府。隨著社會發(fā)展，政府的職能定位已由過去熱衷于抓經濟管企業(yè)，逐漸向以抓公共事務管理過渡。公共事務，包括人口與就業(yè)、教育與文化、資源與土地、環(huán)保與生態(tài)、治安與穩(wěn)定、醫(yī)療與交通等各個領域。過去為做好這些工作，我們提倡走群眾路線，強調的是政府的領導方法與群眾的義務，屬于義務本位，而現(xiàn)在需要強調群眾的權利與政府對此權力的保護，屬于權利本位，也就是所謂的“公眾參與”。因為公眾事務是為群眾服務的，群眾是公共事務的真正主人。所以群眾有權利參與關系自己切身利益的公共事務，有權利對公共事務過問、咨詢、提意見。土地整理的公眾參與是公眾權利的體現(xiàn)，是主人翁對事關個人生活發(fā)展利益大事的關心、建議和評定行為。

（二）公眾參與是土地開發(fā)整理項目決策的需要

隨著社會的飛速發(fā)展，很難想象在一個信息不完全的環(huán)境下能夠作出理性的決策。因此，讓更多的人參與項目微觀決策，是社會發(fā)展的需要。公眾參與是土地開發(fā)整理項目決策的內在要求，土地開發(fā)整理項目的實施涉及社會、經濟的各個方面。一個好的土地開發(fā)整理項目，能夠切實解決問題，為百姓造福。因此，在項目實施的各個階段，就項目實施可能產生的影響，充分聽取公眾的意見，這不但是政府應盡的責任，也是充分尊重公眾利益的體現(xiàn)。只有吸收公眾參與，才能真正做到“從群眾中來，到群眾中去”，最終形成的土地開發(fā)整理方案才能切合實際，項目實施才能實現(xiàn)預期效果。

（三）公眾參與是土地開發(fā)整理項目順利開展的重要環(huán)節(jié)

在我國，土地開發(fā)整理是基礎性、公益性產業(yè)，土地開發(fā)整理項目涉及的是項目區(qū)公眾的最基本生存資源，它首先具有公共服務屬性，應以公共利益為本。因此，在進行土地開發(fā)整理項目決策時，公眾參與與其說是一種手段、一種目的，不如說是一種理念、一種義務。如果把項目區(qū)居民看作是最終用戶的話，那么政府、項目分析決策者與項目區(qū)居民之間存在一種信托關系。因此，在市場調控下，公眾、政府與項目分析決策者之間的信托關系，影響著土地開發(fā)整理項目是否能夠正常進行決策、管理、實施。公眾參與是維系這一關系的必要條件，是項目決策中的必要行為。

四、土地開發(fā)整理公眾參與可能性分析

（一）公眾參與研究在國內外已廣泛開展起來

隨著公眾參與在社會進步與發(fā)展過程中重要性的逐步體現(xiàn)，國內外從公眾參與的不同角度對其進行了廣泛研究，并取得了一定成果。以德國與荷蘭為例，德國公眾參與土地整理的執(zhí)行單位是參加者聯(lián)合會，它是由土地整理區(qū)域內的全部地產所有者和土地整理期間的全部合法建屋權人共同組成。此外，農業(yè)、環(huán)保、水利等其他政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和環(huán)境保護協(xié)會、農業(yè)協(xié)會、農村發(fā)展協(xié)會等各種公共利益的代表機構也有權利和義務參與土地整理。同時，參與貫穿土地整理活動的全過程。在土地整理過程中產生的任何一個重要決定，比如土地整理立項決定、土地估價成果、權屬調整方案、土地整理方案等，都要向社會公告，征求參加者和相關部門的意見，參加者可以自始至終參與決策，把自己的愿望納入決策中。再次，參與具有法律保障。聯(lián)邦德國土地整理法明確規(guī)定了公眾參與土地整理的組織設置、參與規(guī)模、參與形式、參與步驟，以此保證土地整理公眾參與的合理性和合法性，使土地整理活動真正達到公平、公正的要求[1]。荷蘭則以土地整理委員會形式讓公眾參與到項目的規(guī)劃和設計、組織公眾聽證會和投票表決中去，同時負責和監(jiān)督項目的工程施工和驗收[2]。國內一些學者專家也從不同方面對公眾參與進行了研究，提出了一些思路和方法，如梁鶴年分析了北美式的公眾參與的政治經濟本質，指出其實質是一種“契約式”民主，是權力分配的渠道和利益競爭的途徑[3]；陳錦富提出了公眾參與的決策模式和制度框架[4]；任國巖結合中國現(xiàn)狀探討了公眾參與的對策和方法[5]。通過國內外專家學者的研究，為探索公眾參與在土地開發(fā)整理項目中運用的方式途徑提供了豐富的理論儲備。

（二）土地開發(fā)整理的地方性法規(guī)的出臺為公眾參與土地整理提供了法律保障

雖然有關土地整理的國家性法律法規(guī)暫時還未出臺，但是部分省市地區(qū)從長遠出發(fā)，已經出臺了一系列具有現(xiàn)實意義的地方性法律法規(guī)。以湖南省為例，2006年11月30日湖南省第十屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的湖南省土地開發(fā)整理條例就開了全國土地開發(fā)整理立法的先河，雖然還難免存在一些問題，但不失為對我國土地開發(fā)整理法制化建設的一大貢獻。如條例第二章第九條、第十三條，第三章第十五條、十七條、十八條、二十條，第四章第二十一條從土地開發(fā)整理的各個階段對公眾參與內容做出了闡述，將公眾參與土地開發(fā)整理項目以法律的形式固定下來，使之真正做到了有法可依。

（三）由公眾參與活動的具體實踐歸納出的工具和方法為土地開發(fā)整理中的公眾參與開展提供了技術支持

目前，公眾參與的工具和方法主要有以下幾大類：①直接觀察法；②訪談法；③會議法；④分析法；⑤排序法；⑥展示法；⑦圖示法等。其中訪談法具體有個體訪談、主要知情人訪談、小組訪談、焦點小組訪談、問卷調查等；會議法包括召開村民大會、小組會議和集思廣益法；分析法包括了優(yōu)勢劣勢-機遇風險分析法和問題分析法。這些通過實踐歸納出的一些方法為項目開展的各個階段的公眾參與提供了技術支持。

五、完善我國土地開發(fā)整理公眾參與的建議

土地開發(fā)整理事業(yè)在我國起步不久，公眾參與土地開發(fā)整理既缺少實踐又缺乏理論指導，但它卻是土地開發(fā)整理事業(yè)發(fā)展的一個方向。公眾參與是社會經濟水平發(fā)展的產物、是一個循序漸進不斷完善的過程，既不能急于求成，但也不能束手無策。根據實踐和思考，我們提出完善我國土地整理中公眾參與機制的建議如下：

（一）制訂土地開發(fā)整理法規(guī)，使公眾參與法規(guī)化、制度化

盡快以法律形式確立土地開發(fā)整理中的公眾聽證制度、公示制度等，以立法的方式規(guī)定公眾參與土地開發(fā)整理的必要性及程序，通過立法為公眾參與提供制度化的準則和具有較強操作性的基本路徑，使公眾參與的“民間組織”得以誕生、成長，使村民的民主政治權利真正得到實現(xiàn)。借鑒俄羅斯的《土地整理法》和荷蘭的《土地整理條例》，作者認為我國土地整理法的立法應保障公眾的利益和保證公眾參與的權利。立法中應堅持以下幾個原則：（1）公平原則，它要求行政機關在實施土地整理行為的過程中平等地對待各方當事人，排除各種可能造成的不平等或者偏見的因素；（2）公開原則，它要求行政機關通過一定的方式和途徑，讓公眾了解土地整理規(guī)劃的編制、審批決策、實施管理等各個階段的狀況；（3）參與原則，它是讓公眾實現(xiàn)“為”的權利；（4）效率原則，在確保公眾利益的前提下，根據土地整理規(guī)劃的不同階段，采取正?；蚝唵蔚某绦?，以提高行政效率，縮短土地整理周期。

（二）加強宣傳培訓工作，提高公眾素質

要讓公眾參與到土地開發(fā)整理中來，首先公眾必須有能力去參與，這就需要對公眾進行培訓，提高其素質。但是我國目前文盲仍然占有一定比例，且大部分集中在農村，宣傳培訓工作可謂任重道遠。各級機關應該加大公眾接受有關土地開發(fā)整理及其項目規(guī)劃、設計等方面的科學知識、法律、制度、政策方針等方面的宣傳培訓力度，以便充分行使他們的知情權，為其它內容的參與奠定知識基礎。

（三）提高規(guī)劃人員的水平，促進土地開發(fā)整理項目的實施效果

土地開發(fā)整理規(guī)劃人員不單是技術人才，更是一個社會、人文學者和調查者，他們如何使用公眾參與的技巧，在很大程度上也影響著公眾參與的效果。在我國公眾參與者素質普遍偏低的情況下，規(guī)劃人員若能深入淺出地介紹、宣傳土地整理規(guī)劃，將對信息交流起著極大的促進作用，并且能夠提高整個項目的實施效果。

參考文獻：

[1]嚴全明、鐘金發(fā)、池國仁，土地整理[M].北京：經濟管理出版社，1998.

[2]廖蓉、杜官印，荷蘭土地整理對我國土地整理發(fā)展的啟示[J].學習與借鑒，2004,9:26.

[3]梁鶴年，公眾（市民）參與：北美的經驗與教訓[J].城市規(guī)劃，1999,23(5):49-53.

[4]陳錦富，公眾參與的城市規(guī)劃制度探討[J].武漢城市建設學院學報，1999,16(3):14-18.

[5]任國巖，論公眾參與城市規(guī)劃[J].規(guī)劃師，2000,16(5):18-20.

作者簡介：

于閩，男，土家族，湖南常德人，畢業(yè)于湖南農業(yè)大學資源環(huán)境學院土地資源管理專業(yè)，碩士研究生，管理學碩士，現(xiàn)工作于湖南省土地開發(fā)整理儲備中心，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃。