淺析我國農(nóng)村征地補償法律制度

摘要：隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，征地規(guī)模、征地速度、征地幅度在急劇增長，由此出現(xiàn)的征地補償問題已成為土地征收中的熱點和難點。但我國現(xiàn)行的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)卻存在著不合理性。為此，針對我國現(xiàn)行土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)所存在的問題，應(yīng)改革現(xiàn)行土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

關(guān)鍵詞：征地補償；補償標(biāo)準(zhǔn)；法律制度；制度完善

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）05-0125-02

我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，用地需求也急劇增加，征占農(nóng)村集體土地已成為新增建設(shè)用地的主要來源，在征地的過程中征占的大部分是農(nóng)用地，造成耕地數(shù)量銳減。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，征地補償是農(nóng)民在失去土地后所能夠獲得的最后利益，它直接關(guān)系到失地農(nóng)民今后的生活質(zhì)量，從而也最容易成為引發(fā)農(nóng)民與政府對抗的焦點。因此，建立既適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律又符合農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是必要的和緊迫的。

一、我國征地補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)

土地征收，是指國家在一定條件下，對本具有不可侵性的個人、團(tuán)體的土地所有權(quán)加以強制剝奪。在我國，土地征收，實質(zhì)上指集體土地征收。集體土地所有權(quán)的征收，是指國家為了建設(shè)事業(yè)的需要，強制性地把屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對被征收單位予以補償?shù)闹贫?。雖然，大多數(shù)土地征收是出于公共利益的考慮，但是帶給農(nóng)民這樣一個群體卻往往弊大于利。土地補償費過低，安置補償費過低，造成農(nóng)民的生活沒有了保障。

《中華人民共和國土地管理法》第40條第2款規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。”該條第7款規(guī)定：“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”作為補充，該條第8款還規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

從上可以看出，我國征地補償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要就是“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。由于在計劃經(jīng)濟體制下的工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別的客觀存在，對失地農(nóng)民通過戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非并安排就業(yè)等方式進(jìn)行補償和安置是與當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展基本相適應(yīng)的。但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸消除，這種補償標(biāo)準(zhǔn)的弊端也就逐漸顯現(xiàn)。因此，我國現(xiàn)在工商業(yè)用地對農(nóng)民的補償一般是每畝2萬～3萬元，高速公路和鐵路征地給農(nóng)民的補償只有每畝5000～8000元。一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的征地款占總造價的比重很低，一般只有3%～5%。而2004年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝43.2萬元，是工商業(yè)征地對農(nóng)民補償?shù)?4.4～21.6倍，是高速公路和鐵路征地給農(nóng)民補償?shù)?4～86.4倍。

二、我國征地補償制度的缺陷

（一）對土地征收的補償沒有原則性規(guī)定

我國目前的法律對土地征收的規(guī)定很少，憲法當(dāng)中只規(guī)定了國家在必要時候可以對土地進(jìn)行征收或是征用，并且給予補償。而對于如何補償卻沒有原則性規(guī)定，只是在《土地管理法》中規(guī)定了補償標(biāo)準(zhǔn)。

從實際做法來看國家采取的是“不完全補償原則”和“公用征收說理論”對于被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人按照國家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，給予補償。但是土地的市場平均價與補償收入存在巨大反差，而且現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)是毫不考慮任何個案因素的一刀切做法，但問題恰恰相反，土地征收卻幾乎都是個案，各地社會經(jīng)濟發(fā)展千差萬別，被征土地各有千秋，豈能套用同一標(biāo)準(zhǔn)？近些年，國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高和深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革的要求，也將補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但事實已表明我國征地補償制度的固有缺陷，還存在許多與現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的地方，還遠(yuǎn)未達(dá)到利用市場來進(jìn)行合理的資源配置和利益分配。

此外，憲法對征收、征用概念剛剛區(qū)分，但相關(guān)系列法律法規(guī)還無法作出及時修改，滯后于現(xiàn)實的經(jīng)濟生活，給地政管理和司法工作實踐帶來的很多困難。因此亟需我國學(xué)者分析現(xiàn)行征地補償制度利弊，加緊探討制定合理征地補償理論和創(chuàng)新征地補償制度，制定征地補償法。

（二）征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費，為該耕地被征收前3年平均產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，最高不超過被征收前3年平均產(chǎn)值的15倍，二者總和不超過被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍?！?/p>

年產(chǎn)值倍數(shù)法不能真正反映被征地所蘊涵的土地價值。從目前的補償標(biāo)準(zhǔn)看，年產(chǎn)值倍數(shù)法是以年產(chǎn)值為基數(shù)，而年產(chǎn)值僅反映了土地作為農(nóng)業(yè)耕地的使用性質(zhì)，僅反映了農(nóng)作物品種、氣候變化和農(nóng)技水平等農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的片面性，而且由于計算年產(chǎn)值的依據(jù)和方法的不同，往往引起年產(chǎn)值差異非常大，具有明顯的不確定性。

土地的價值是由土地用途、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、產(chǎn)值、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等許多因素決定的，不能用被征用前3年平均年產(chǎn)值簡單地來衡量。特別在市場經(jīng)濟下，耕地利用方式多種多樣，年產(chǎn)值會隨之發(fā)生較大的變化，平均年產(chǎn)值是難以確定的。因此年產(chǎn)值倍數(shù)法與土地用途、土地區(qū)位和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等真正反映土地價值的因素關(guān)聯(lián)不大，往往導(dǎo)致農(nóng)村腹地的征地補償高于城市邊緣的補償標(biāo)準(zhǔn)的不合理狀況。

（三）農(nóng)村土地征收受償主體不合理

物權(quán)法規(guī)定土地的征收補償由集體分配決定，而且土地補償費、安置補助費由集體所有，地上附著物和青苗的補償費由農(nóng)民個人所有。我認(rèn)為不妥，土地補償費是對集體，而非個人，對個人的補償有可能落空。作為土地代償價值的土地補償費無法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配而留在集體經(jīng)濟組織，出現(xiàn)類似其他集體財產(chǎn)人人所有，人人無權(quán)支配，人人不可獲利的現(xiàn)象，少數(shù)人以私利代替其他人利益，使征收補償制度不能得到有效實施。通常情況下，征地單位不會直接將該款直接支付給村民，而一般會與土地補償款一起直接支付給村民所在的村集體經(jīng)濟組織，然后由村集體經(jīng)濟組織按照已經(jīng)確定的補償事項支付村民。

三、完善我國征地補償制度的幾點建議

（一）在憲法當(dāng)中規(guī)定補償?shù)脑瓌t

因為只有在憲法當(dāng)中規(guī)定補償?shù)脑瓌t，才能保證最廣大失地農(nóng)民的根本利益，切身利益。在具體實施當(dāng)中，再由法律如《土地管理法》制定實施辦法，結(jié)合有關(guān)部門對土地的價格做出重新估量，提高現(xiàn)行法中的補償標(biāo)準(zhǔn)，要考慮到過去法律當(dāng)中指定的標(biāo)準(zhǔn)是和當(dāng)時的背景以及生產(chǎn)力水平有很大聯(lián)系的。在安置補償費方面，尤為要重視它對農(nóng)民的生活所起的作用。安置補償費如果不能公正地發(fā)放給農(nóng)民，帶來的問題則不僅僅是一位農(nóng)民的生存問題，而是整個社會的發(fā)展問題。另外，國家也要疏通好失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工安家的渠道，他們已經(jīng)沒有土地作為養(yǎng)老的保障，所以只有努力在城市當(dāng)中獲得安定的生活才是他們最好的歸宿。

（二）建立科學(xué)合理的農(nóng)用地征用補償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村土地經(jīng)營由于受生產(chǎn)資金、技術(shù)投入等因素的影響，土地集約利用程度差異很大，同一地塊中各經(jīng)營戶之間土地年產(chǎn)值懸殊較大。生產(chǎn)已逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)過渡到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，土地的年產(chǎn)值已不是一個固定的產(chǎn)值，目前的計算方法顯然已與這些現(xiàn)狀無法適應(yīng)，因此對征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用更合理的方法。最低生活保障金是在綜合考慮農(nóng)民基本生活需要，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及地方財政承受能力等諸多因素的基礎(chǔ)上確定的一個適合當(dāng)?shù)氐?，較為科學(xué)且可行的生活補助標(biāo)準(zhǔn)。將現(xiàn)行征地補償測算基數(shù)改變?yōu)楫?dāng)?shù)卣嫉淖畹蜕畋Ｕ辖穑鶕?jù)不同的地類確定不同的補償倍數(shù)，并以政府文件的形式對外公布，提高補償標(biāo)準(zhǔn)的透明度。

（三）確定農(nóng)民具有農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位

農(nóng)村土地屬于集體所有制，而集體所有制的權(quán)利主體在法律上并不清晰。集體制消滅了成員的私人財產(chǎn)。因此，“集體財產(chǎn)”成為不可分解（現(xiàn)在流行的詞匯是“不可量化”）為個人私產(chǎn)的財產(chǎn)。它永遠(yuǎn)歸抽象的“勞動人民集體”所有，但實際控制權(quán)向來落在集體代理人手上。

在征地過程中，村民委員會主任以集體所有權(quán)的代理人身份往往借用其權(quán)力損害農(nóng)民的權(quán)益，為了其個人的利益往往接受較低的征地補償價格，甚至直接截留征地補償款。只有農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)明晰，明確農(nóng)民具有農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位，才能真正實現(xiàn)對失地農(nóng)民進(jìn)行公平合理的征地補償。

（四）創(chuàng)新征地補償方式

目前我國在征地補償過程中往往只采用金錢補償這一種方式，而補償費往往不能立即到位，克扣現(xiàn)象也很嚴(yán)重?？山梃b日本、德國等國家的經(jīng)驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償或其他方式補償，而實物補償又可以采取宅地開發(fā)、工程代辦補償和替代地補償相結(jié)合的方式。這樣可以避免相對人在征地過程中只能獲得一次性補償，而不能在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得持續(xù)的回報，從而有效保障和維護(hù)被征地農(nóng)民的切身利益。

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作者簡介：延愛萍（1983- ），女，山東東營人，西北民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：法學(xué)。