城市土地儲備制度對房地產(chǎn)市場的影響分析

黃若愚　焦　柱

摘要：城市土地儲備制度是政府通過壟斷國有土地一級市場供應(yīng)，提高土地宏觀調(diào)控能力，盤活存量土地資產(chǎn)，合理利用土地以及合理分配土地收益的重要工具，在一定程度上也促進了市場經(jīng)濟體制的完善與發(fā)展。因此，面對土地儲備制度帶來的房地產(chǎn)市場的變化，研究土地儲備制度對房地產(chǎn)市場的影響，具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地儲備制度；房地產(chǎn)市場；宏觀調(diào)控

中圖分類號：F293.30文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０134－02

一、城市土地儲備制度使土地價格市場化

國務(wù)院在2001年4月發(fā)出的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》第一節(jié)中明確指出：“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度?！崩_了中國土地儲備制度的帷幕。2002年，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。到了2005年，招拍掛已經(jīng)成為經(jīng)營性土地出讓的唯一途徑。

在城市土地儲備制度建立的前提下，政府是土地的唯一供給者。假設(shè)：（1）土地供給量是根據(jù)國家宏觀政策和經(jīng)濟發(fā)展的要求指定的，那么它應(yīng)該是一個合理的供應(yīng)量，作為開發(fā)商只能去接受；（2）需求土地的開發(fā)商是理性的；（3）市場上的每宗土地都是同樣的，是無差異商品。那么采用招拍掛的土地出讓方式，通過引進市場機制，讓開發(fā)商根據(jù)自己的能力來進行公平的博弈取得土地，參與者的競爭愈加激烈，最后的交易價格就愈能反映真實的土地市場價值，因此，城市土地儲備制度將原本真實的市場價格揭示出來。相反，土地協(xié)議出讓方式容易導(dǎo)致市場交易的暗箱操縱，導(dǎo)致開發(fā)商與政府某些部門相互勾結(jié)，滋生腐敗，致使國土資源大量的流失，它所形成的土地價格必將遠(yuǎn)低于土地招標(biāo)拍賣掛牌供地政策下形成的市場均衡價格；同時，將導(dǎo)致需求大于供給，出現(xiàn)超額需求現(xiàn)象。

二、城市土地儲備制度放大土地價格信號

（一）影響土地需求因素分析

1.城市化。城市化又稱城鎮(zhèn)化、都市化，是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。目前，一般采用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡@單一指標(biāo)來測量城市化水平，根據(jù)這一指標(biāo)，至2003年底，中國城市化水平已達(dá)到40%。城市化是一個國家或者地區(qū)實現(xiàn)人口聚集、財富聚集、技術(shù)聚集和服務(wù)聚集的過程，在這個過程中各種用地需求量不斷增加。城市化在用地需求上應(yīng)分為內(nèi)涵增加需求和外延擴大需求。在城市化過程中，新增用地還是以外延擴大增加用地規(guī)模為主，城市化帶來的人口膨脹、商業(yè)繁榮、工業(yè)規(guī)模擴大將刺激用地需求，并抬高了土地市場價格，這時城市化會推動土地需求價格曲線外移。

2.人口增長。土地需求的本質(zhì)即人口增長對土地的需求，人口增長可以分為自然增長和機械增長。人口自然增長是指在一定時期內(nèi)因出生和死亡因素的消長，導(dǎo)致的人口數(shù)量的增長或減少，即出生人數(shù)與死亡人數(shù)的凈差值。人口機械增長是指在一定時期內(nèi)因遷入和遷出因素的消長，導(dǎo)致人口數(shù)量的增加或減少，即遷入的人數(shù)和遷出人數(shù)的凈差值。在單位區(qū)域內(nèi)，影響地價的是相對人口密集，一般來說，人口密集高的地區(qū)，住宅用地需求多于供給，供給相對缺乏，因而土地市場價格趨高。同時，人口密集增加可能會刺激商業(yè)、服務(wù)業(yè)等的發(fā)展，提高商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地的市場價格，人口增長會引起住宅商業(yè)用地需求價格曲線外移。

3.土地投機。城市地上建筑物具有建設(shè)周期長、自然壽命和經(jīng)濟壽命長等特點，而且城市土地供給又缺乏彈性。土地供給條件的改變不可能是價格預(yù)期形成的主要決定因素，對未來需求的變化才是價格預(yù)期形成的主要決定因素。由于在土地市場存在著大量的正反饋交易，即投資者根據(jù)資產(chǎn)過去價格的趨勢而不是其實際價格進行交易。如果投資者預(yù)期地價很快將上升，就會以目前的市場價格購入一定量的土地，然后再以上漲后的價格出售，從而獲得高額收益。在正反饋效應(yīng)下投資者都將采取這種投機方式，就會造成土地市場上只存在買者而缺少賣者，從而在宏觀水平上打破供求平衡。在這種條件下追求利潤最大化的投資者為獲得資本收益就會抬高價格，最終形成土地價格投機。

（二）土地壟斷前提下的土地供給

第一，在土地儲備建立后，我國土地使用權(quán)出讓市場的供給只有一個，即國家，消除了多頭供地的現(xiàn)象；第二，土地作為一種特殊的生產(chǎn)資料，其需求交叉彈性為零；第三，國家可以根據(jù)本國發(fā)展情況來制定土地相關(guān)費用；第四，除國家政府外，其他任何機構(gòu)都不能進行土地使用權(quán)出讓，在國家范圍內(nèi)，中央政府決定一年或若干年我國土地總的供給量。那么在土地儲備制度的前提下，政府供地符合壟斷理論，我們可以從壟斷廠商的需求曲線來分析政府的土地供應(yīng)，如下圖1所示：

假設(shè)土地成本為0，圖中兩塊陰影的面積相等,即出讓土地得到的直接收益相等，即政府在近期收益相等的情況下，選擇A2點供應(yīng)土地將多增加（A2-A1）的土地供給量,同時失去（A2-A1）的土地增殖的利益，那么作為土地壟斷者的政府最求利潤最大化肯定將采取減少土地供應(yīng)的方式。

（三）土地價格信號放大機制分析

土地儲備制度建立之前，我國土地需求者主要從以下幾種渠道獲得土地：一是通過無償劃撥方式取得土地；二是在“隱形市場”上，從擁有國家或集體土地使用權(quán)的單位和個人入手，未經(jīng)政府同意或未辦理任何補交出讓金手續(xù)，獲取非法供給的國有或集體土地；三是從一級市場經(jīng)過有償出讓的方式獲得土地；四是通過二級市場，以土地使用權(quán)剩余年限相應(yīng)的市場價格從原土地使用者手中購得土地。土地儲備制度建立以后，第一二種非市場渠道得到有效的控制，無償劃撥一級通過隱形市場獲得的土地數(shù)量均將減少，大部分需求將轉(zhuǎn)移到第三四種渠道，土地需求者基本上依賴市場土地途徑獲得。

三、城市土地儲備制度轉(zhuǎn)變房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營模式

土地儲備制度實施之前，我國房地產(chǎn)業(yè)進入壁壘實際上并不高。一般而言，進入壁壘包括資本量、規(guī)模經(jīng)濟和產(chǎn)品差別等方面，但幾乎都不構(gòu)成進入壁壘。作為一個資金密集型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)理論上具有一定行業(yè)壁壘，但一方面我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)高負(fù)債經(jīng)營的特點突出，我國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的負(fù)債率一般在70％以上（易憲容，2005），開發(fā)企業(yè)只要具有土地出讓款的首付款（一般占土地出讓金的20％～30％），一個項目就可以操作成功；另一方面，我國房地產(chǎn)企業(yè)借助自己的買方壟斷，讓建筑企業(yè)墊資建設(shè)已經(jīng)成為一種慣例。開發(fā)企業(yè)成功的關(guān)鍵在于土地這項“戰(zhàn)略資源”。

土地儲備制度打破了由于土地要素交易非公平的壁壘，使土地要素交易具備“公開透明性”與“國民待遇性”兩大特點，各類房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以直接獲得各類土地出讓信息，避免信息不對稱造成的非公平競爭；同時，土地儲備的“國民待遇性”對所有開發(fā)企業(yè)一視同仁，土地要素使用權(quán)的歸屬由投標(biāo)企業(yè)的實力與投標(biāo)方案決定，政府關(guān)系已經(jīng)不能構(gòu)成競爭優(yōu)勢。在協(xié)議出讓土地情況下，國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)憑借“過硬”的政府關(guān)系，過著“大碗喝酒、大塊吃肉”的黃金時代，以低廉的土地獲取成本拿到別人拿不到的土地，至于企業(yè)管理方面粗放一點，對于豐厚的利潤來說不過九牛一毛，無傷大雅。但是，伴隨著土地競價把開發(fā)商的利潤大幅度削減，向管理要效益越來越關(guān)系到企業(yè)的生死存亡。那些曾經(jīng)以政府關(guān)系作為核心競爭力的房地產(chǎn)企業(yè)，沒有重新找到自己的競爭優(yōu)勢而要導(dǎo)致出局，民營、股份制房地產(chǎn)企業(yè)以其運行效率高、市場反映靈敏、管理細(xì)致而構(gòu)成的核心競爭力逐漸占據(jù)了房地產(chǎn)市場的主導(dǎo)地位。

同時，土地儲備制度下，土地大宗出讓的特點形成產(chǎn)業(yè)“洗牌效應(yīng)”。巨額的土地出讓金形成一個很高的門檻，這道門檻往往讓許多中小企業(yè)望而卻步，根本無力在土地拍賣市場上與大型開發(fā)商競爭。特別是在國家加強對房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控、嚴(yán)格信貸條件、提高信貸利率、企業(yè)資金杠桿作用削弱的情況下，大部分中小開發(fā)企業(yè)很難拿得到土地，處于“斷炊”的尷尬境地，拿不到土地這一核心資源，這些中小企業(yè)只能成為旁觀者，并最終淪為被淘汰者。而大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)則借助這道門檻，成功地“清理”了市場，實現(xiàn)了對區(qū)域市場的壟斷，獲得了壟斷利潤水平和更大的發(fā)展空間。

四、建立土地儲備評價制度

當(dāng)前，土地儲備工作比較重視操作，而忽視了對儲備綜合效益和儲備風(fēng)險的研究。為此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的是建立土地儲備評價制度。該土地儲備評價制度包括土地儲備規(guī)劃評價、土地儲備年度計劃評價和土地儲備項目評價。土地儲備規(guī)劃評價和土地儲備年度計劃評價是主要針對土地儲備規(guī)劃方案進行的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益綜合評價。土地儲備項目評價是主要針對年度儲備地塊進行的可行性評價和國民經(jīng)濟評價，保障儲備項目決策的政策、經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)、社會、資金和操作層面的可行性。根據(jù)儲備項目實施的前期和后期，分為儲備項目的前評價和后評價，尤其需要建立土地儲備項目的后評價制度。對于土地儲備年度計劃評價和土地儲備項目評價，還必須加強土地儲備的風(fēng)險評價，包括評價土地儲備的內(nèi)部風(fēng)險如財務(wù)風(fēng)險（包括融資風(fēng)險和負(fù)債風(fēng)險）、經(jīng)營風(fēng)險（包括土地收購風(fēng)險、土地開發(fā)風(fēng)險和土地出讓風(fēng)險）和土地儲備的外部風(fēng)險（如經(jīng)濟風(fēng)險、金融風(fēng)險和政策風(fēng)險）。以此通過采取規(guī)避、控制、轉(zhuǎn)移等方式科學(xué)管理風(fēng)險，提高土地儲備的效率和科學(xué)決策能力。此外，建立土地儲備年度計劃評價可直接服務(wù)于實施出讓全額納入地方財政預(yù)算的制度實施。

[責(zé)任編輯 杜 娟]