科學(xué)發(fā)展觀視角下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的政府職能定位

王　冰　王　璐

摘要：黨的十七屆三中全會(huì)在改革開放三十周年之際，系統(tǒng)回顧總結(jié)了中國農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利、開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。在這種新形勢下，政府應(yīng)該在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身的特點(diǎn)來確定政府的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：以人為本；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)；政府職能定位

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0039-02

在不久前結(jié)束的中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。在改革開放三十周年之際，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村改革，背后蘊(yùn)涵著深遠(yuǎn)的意義。促進(jìn)農(nóng)村改革完全符合科學(xué)發(fā)展觀“以人為本，統(tǒng)籌兼顧”的戰(zhàn)略思想。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，吸引更多的資金注入農(nóng)村，通過投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；提高農(nóng)民生活水平，完善農(nóng)民社會(huì)保障制度，有利于擴(kuò)大農(nóng)民消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，通過消費(fèi)拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)平穩(wěn)增長。以投資促進(jìn)消費(fèi)的宏觀調(diào)控思路在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得以體現(xiàn)。

一、“以人為本”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)要旨

“以人為本”回答了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)究竟要建設(shè)什么的問題，使農(nóng)民獲得“幸福感”、“認(rèn)同感”、“舒適感”是農(nóng)村改革的最終目標(biāo)。

目前，政府依然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)最主要的主體，由于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的出資比例較低，無法形成利益制衡的機(jī)制，而面對經(jīng)濟(jì)利益和農(nóng)民利益發(fā)生沖突時(shí)，基層政府往往會(huì)選擇有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的決定而犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益。比如在招商引資的過程中，一些項(xiàng)目雖經(jīng)濟(jì)效益好但會(huì)破壞農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，甚或嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)和生活。現(xiàn)實(shí)中這種現(xiàn)象屢屢發(fā)生，歸根結(jié)底還是因?yàn)榛鶎诱疀]有搞清“眼前利益和長遠(yuǎn)利益、人民利益和政府利益”的關(guān)系，沒有弄清農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最終目的是什么。

如果無法通過利益來制衡各主體的經(jīng)濟(jì)行為，那么基層政府在觀念上能夠清楚的認(rèn)識“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀核心思想就顯得至關(guān)重要了。項(xiàng)目建設(shè)至少包括“政府牽頭、招商引資；專家論證、評估；農(nóng)民評議、選擇”的三項(xiàng)基本工作，通過制度上的完善來始終貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中地方政府的職能定位

越是離農(nóng)村越近的政府機(jī)構(gòu)其行政性就越強(qiáng)，因?yàn)樗麄兪侵醒胝叩膱?zhí)行者。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，如何解決好獲得資金和使用資金的問題，是解決農(nóng)村建設(shè)中利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式，將規(guī)劃科學(xué)、對可持續(xù)發(fā)展有利、外溢效應(yīng)大的公共項(xiàng)目給予補(bǔ)助，中央政府根據(jù)公共品的預(yù)期成本、外溢效應(yīng)、價(jià)格彈性制定匹配率。中央政府應(yīng)該給予基層政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更大的靈活性，越是基層的政府越了解當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，越了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需要，通過限定目標(biāo)而不限定使用用途的轉(zhuǎn)移支付資金可以實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)在項(xiàng)目上包括：平整土地、興修水利、改良土壤、開墾荒地、植樹造林、裝備機(jī)械、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、發(fā)展多種經(jīng)營等；基礎(chǔ)設(shè)施包括：道路建設(shè)，生物能源建設(shè)，信息化服務(wù)建設(shè)，改善生產(chǎn)、居住環(huán)境，信息化建設(shè)等等。這么多的項(xiàng)目的實(shí)施必然需要排序，順次開發(fā)，那么基層的政府最了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求以及當(dāng)?shù)刈陨碚馁Y金情況，在不存在尋租的假設(shè)條件下，再通過當(dāng)?shù)厝罕姷拿裰髟u議來確定最終的經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目工程，至此中央政府、地方政府、居民多源利益制衡機(jī)制得以形成。再通過政府出資、銀行融資、私人投資三方面資金的注入，用資金的形式將利益主體轉(zhuǎn)化成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的行為主體，使各方各盡其責(zé)，相互監(jiān)督。

三、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開發(fā)中各種資金的效果比較

以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為例，分析財(cái)政資金、銀行借款、私人投資對經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目的影響。包括相關(guān)性和顯著性兩個(gè)方面的比較分析。國家自1988年起開始立項(xiàng)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)（農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)指的是在一定的時(shí)間里和確定的區(qū)域內(nèi)，為全面開發(fā)利用農(nóng)業(yè)資源，發(fā)展地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的綜合性生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)）。

從資金來源上看，從1988—2005年，政府財(cái)政資金占50%以上，個(gè)人出資占32%，銀行貸款占13%左右；從投資規(guī)模上，中央資金占?xì)v年轉(zhuǎn)移支付的1%左右；從增長速度上看，自2000以來中央政府財(cái)政資金的增加速度也是最快的，平均值是14%，私人投資和銀行借款的增速是9%；從各項(xiàng)資金的線性關(guān)系來看，財(cái)政資金和前一期的私人投資有明顯的線性相關(guān)性，也就是說，私人投資的加大引起政府不斷的投入財(cái)政資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的最終目標(biāo)是合理配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和市場競爭力，通過對生產(chǎn)資料和生產(chǎn)形式上的改進(jìn)提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。從資金投向上看分為兩大類，即土地治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目。具體包括，改造中低產(chǎn)田、生態(tài)綜合治理、草原（場）、建設(shè)中型灌區(qū)、節(jié)水配套改造項(xiàng)目、開墾宜農(nóng)荒地等。

引用如下模型：科布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)Y = AK^αL^β

那么不同來源的K 可以將方程引申成

Y = AK₁^αK₂^βK₃^χK₄^δ

方程同時(shí)取對數(shù)

log Y = α log K₁+ β log K₂+ χ log K₃+ δlog K₄

模型可以引用科布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)的基本形式

log Y = α log K₁+ β log K₂+ χ log K₃+ δ log K₄

其中K₁為中央財(cái)政資金：指中央財(cái)政用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金。基本上來源于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇；K₂為地方財(cái)政配套資金：指地方各級財(cái)政按照一定比例與中央財(cái)政資金配套投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金。其中前兩者還包括，世行貸款項(xiàng)目的資金；K₃為銀行貸款：指用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款及其他信貸資金投入數(shù)；K₄為自籌資金：指項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體、農(nóng)民群眾、項(xiàng)目建設(shè)單位（包括企業(yè)、農(nóng)牧場、地方有關(guān)部門等）籌集用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)金和以物折資數(shù)；Y的選擇：兩個(gè)同他們存在較高線性關(guān)系的項(xiàng)目值，其一是“農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)項(xiàng)目數(shù)”另外是“經(jīng)濟(jì)林蔬菜的總值面積”兩個(gè)指標(biāo)。

回歸結(jié)果如下表：

通過建立線性回歸方程，得到兩個(gè)回歸方程中各資金來源的冪指數(shù)。如果指數(shù)大于1而小于0那么函數(shù)方程就是一個(gè)遞減的函數(shù)。在“農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目中”只有自籌資金和產(chǎn)出有明顯的線性關(guān)系，而且是遞增函數(shù)。說明隨著私人投資的增加其數(shù)量不斷增加。也就是對于農(nóng)產(chǎn)品的加工該項(xiàng)目，影響其數(shù)量的主要因素是私人資本。政府的出資并不能明顯改善“農(nóng)產(chǎn)品”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，這樣就得到了如果要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營應(yīng)該更廣泛的吸引民間的資本注入的結(jié)論，政府能做的是宣傳動(dòng)員以及提供良好的政策環(huán)境，包括稅收減免和便利的服務(wù)兩方面，而無須進(jìn)行直接的投資及參與經(jīng)營。

另一個(gè)模型反映在“經(jīng)濟(jì)作物”的種植面積上來，只有中央的財(cái)政資金和地方配套的財(cái)政資金同經(jīng)濟(jì)作物的種植面積存在明顯的關(guān)系，中央財(cái)政資金對于產(chǎn)出的效應(yīng)是遞減的，地方財(cái)政資金對于產(chǎn)出是遞增的，而兩者綜合起來看“β-α”是正數(shù)，表示綜合來看財(cái)政資金對產(chǎn)出的效應(yīng)是遞增的。解釋這方面的原因可以是從兩方面來看，中央對于糧食作物是給予補(bǔ)貼的，主要用意是保證糧食供給的安全性，而地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、促進(jìn)地方農(nóng)民的收入增加，進(jìn)而經(jīng)濟(jì)作物更受地方政府的青睞。

四、結(jié)語

面對世界經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈的沖擊，無論是“糧食危機(jī)”還是“金融危機(jī)”，中國經(jīng)濟(jì)儼然成為了世界經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)的主要支撐，這和中國強(qiáng)有力的政府形象不無關(guān)系。中國政府的經(jīng)濟(jì)職能是一大特色?；鶎诱鎸?jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，尤其是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，往往忽視項(xiàng)目本身的質(zhì)量，盲目的追求經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視、侵犯相對弱勢的農(nóng)民的合理合法權(quán)益，在項(xiàng)目的出資上政府占絕大部分，無法形成有效的制衡機(jī)制。

通過上述的分析，我們得到這樣一個(gè)設(shè)想，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，將項(xiàng)目的發(fā)展性交由中央政府或省級政府評判，就是確定該項(xiàng)目是否符合科學(xué)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，那些落后的、損害環(huán)境的、低效的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目堅(jiān)決不引進(jìn)。另一方面，中央政府更能夠統(tǒng)籌全局，保證“糧食安全”，對糧食作物給予補(bǔ)助，對區(qū)域外溢效應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施給予補(bǔ)貼。省級政較為了解當(dāng)?shù)氐幕厩闆r，對于“經(jīng)濟(jì)作物”的種植加以指導(dǎo)，提高種植中的科技含量，將高校人才引入到基層農(nóng)村中去，通過服務(wù)和補(bǔ)貼兩種方式參與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。以上我們通過模型分析可以證明我們的結(jié)論，即對于經(jīng)濟(jì)作物的產(chǎn)出促進(jìn)，地方政府的出資最為有效。而對于產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，私人資本的投入最有效，政府可以通過稅收和增強(qiáng)地方服務(wù)質(zhì)量來吸引自籌資本的增加。

[責(zé)任編輯吳高君]