中國廣告業(yè)的非政府組織管理

孫飛雪

提要理想的廣告管理體制是實行政府法制管理與廣告自我約束相結合，又以自我約束為主的管理機制。由于中國廣告行業(yè)的非政府組織發(fā)展很不成熟，目前已經(jīng)存在的一些協(xié)會也基本是由政府部門主管，帶有很重的官方色彩，所以不能很好地代表廣告主、廣告公司和廣告媒體的利益。本文重點研究了改革廣告行業(yè)的非政府組織管理現(xiàn)狀，促使其積極發(fā)揮行業(yè)自律作用的有效對策。

關鍵詞：廣告業(yè)；行政管理；非政府組織；行業(yè)自律

中圖分類號：F713.82文獻標識碼：A

理想的廣告管理體制是實行政府法制管理與廣告自我約束相結合，又以自我約束為主的管理機制。廣告行業(yè)自律是各個廣告組織根據(jù)廣告道德制定的行為規(guī)范，或同行業(yè)團體機構共同制定的廣告公約。盡管它不具有法律性質，但起著職業(yè)道德準則的作用，進行自我約束，承擔責任，保證所發(fā)布的廣告能奉公守法。

一、中國廣告業(yè)非政府組織發(fā)展歷程

舊中國的廣告行業(yè)非政府組織主要表現(xiàn)為報刊廣告的廣告業(yè)同業(yè)公會方面。早在1912年，“中華民國報館俱進會”就通過“設立廣告社案”，造成一種社會輿論，對有不良影響的廣告具有一定程度的抑制作用。1919年4月15日在上海成立的“全國報界聯(lián)合會”制定了“拒登日商廣告案”，表現(xiàn)了當時進步報刊抵制日貨的決心，有力地支持了全國各地群眾反對日本經(jīng)濟侵略的斗爭浪潮。1927年上海有6家廣告社組織成立了“中華廣告公會”，這是舊中國廣告同業(yè)的最早組織。他們組織同業(yè)公會的目的是為了爭取共同的利益和解決同業(yè)之間的糾紛，并便于與各報館的聯(lián)系。

新中國成立之后，國家對廣告行業(yè)也全部實行了公私合營，把分散的各自經(jīng)營的私營廣告公司改造成為國營的廣告公司，原先存在的廣告同業(yè)協(xié)會也隨之解散。

1978年十一屆三中全會之后，我國廣告事業(yè)發(fā)展迅猛，廣告事業(yè)呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象。為適應外貿廣告業(yè)發(fā)展的需要，1981年8月21日中國對外貿易廣告協(xié)會成立。1983年12月，中國廣告協(xié)會在北京成立，這是全國性的廣告行業(yè)組織。其章程規(guī)定：中國廣告協(xié)會在國務院有關部門的指導下，負責對全國廣告經(jīng)營單位進行指導、協(xié)調、咨詢、服務活動以及開展國際廣告交往活動。1987年5月13日，中國廣告協(xié)會和中國對外經(jīng)濟貿易廣告協(xié)會共同組成國際廣告協(xié)會中國分會。中國廣告協(xié)會和中國對外經(jīng)濟貿易廣告協(xié)會在領導會員遵守廣告法律、法規(guī)的同時，開始建立全國廣告業(yè)者統(tǒng)一的自律規(guī)則和行業(yè)規(guī)范。為了提高廣告從業(yè)人員的素質，中國廣告協(xié)會制定的《廣告行業(yè)崗位職務規(guī)范》于1991年試行。1994年中國廣告協(xié)會第四次會員代表大會通過了《中國廣告協(xié)會自律規(guī)則》?！兑?guī)則》要求會員樹立良好的行業(yè)風氣，維護正當競爭，抵制不正當競爭，建立良好的廣告經(jīng)營秩序，提高廣告業(yè)道德水準和整體服務水平。中國對外貿易廣告協(xié)會也制定了《中國對外貿易廣告協(xié)會會員關于出口廣告工作的自律守則》。

二、中國廣告業(yè)非政府組織現(xiàn)狀

西方發(fā)達國家的廣告行業(yè)組織大都是由廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者自發(fā)成立的民間性行業(yè)組織，并通過自行制定的廣告自律章程、公約和會員守則等，對自身從事的廣告活動進行自我約束、自我限制、自我協(xié)調和自我管理，使之符合國家的法律、法規(guī)和職業(yè)道德、社會公德的要求。其中，自發(fā)性和道德約束性是其最顯著的特征。就前者而言，廣告行業(yè)組織并非政府的行政命令、強制行為的結果，而是由廣告主、廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者自發(fā)成立的，是一種自覺的結晶；對后者來說，廣告行業(yè)自律主要借助職業(yè)道德、社會公德的力量和社會輿論、廣告行業(yè)同仁的力量來發(fā)揮其規(guī)范與約束作用。因此，廣告行業(yè)組織的性質應該屬于民間性行業(yè)組織。但中國的廣告行業(yè)組織，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的原因，無論是成立于1981年的中國對外經(jīng)濟貿易廣告協(xié)會，還是成立于1983年的中國廣告協(xié)會，都帶有明顯的官方或半官方色彩，不能很好地代表廣告主、廣告公司和廣告媒體的利益，其運作和行為與政府職能部門有太多的相同或相似之處，讓人難以分清彼此間的區(qū)別與界限，從而造成二者職能和性質的混淆與模糊。

三、中國廣告業(yè)非政府組織對策分析

廣告行業(yè)非政府組織可以分為廣告主協(xié)會、廣告公司協(xié)會和廣告媒體協(xié)會三種形式，分別代表廣告主、廣告公司、廣告媒體的利益，也可以是綜合的廣告協(xié)會，同時代表和協(xié)調各方面的關系。要促使非政府組織更好地發(fā)揮作用，應該從以下方面采取措施：

（一）提高廣告行業(yè)非政府組織的獨立性。雖然國家規(guī)定不允許行政干部在民間組織任職，但實際貫徹落實非常不好。即便有些非政府組織領導不是現(xiàn)任干部，但大部分也是剛退休的主管部門的負責人，這就使非政府組織成為政府主管部門的尋租機器，各個行業(yè)的情況都很相似。由于行業(yè)協(xié)會的收入來源主要依賴于政府的支持甚至是直接撥款，這就使行業(yè)協(xié)會成為政府的代言人。要改變廣告行業(yè)非政府組織的立場，就要切斷其與政府的血緣關系，加強廣告行業(yè)非政府組織的獨立性。相關的行業(yè)管理部門必須放棄對行業(yè)協(xié)會的行政干預，既不能利用行業(yè)協(xié)會收取不合理的費用，也不允許政府通過控制行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費來控制協(xié)會的人事任免權和協(xié)會負責人的提名權。

（二）實施民主選舉制。其實目前民間組織的章程一般都比較健全，關鍵是在執(zhí)行過程中，協(xié)會的先任管理者往往控制了選舉和決策的整個過程，特別是控制了人事提名權和常務理事的推薦權，使得非政府組織的內部管理并不民主。民間組織的活動和行為必須真正做到公開、公正，才能真正體現(xiàn)為會員服務的宗旨和精神，才能得到會員企業(yè)的擁護，也才能有更強的生命力。因此，應當嚴格按照協(xié)會的正常組織原則執(zhí)行，協(xié)會的主要負責人由會員企業(yè)民主、公開推薦和選舉，重大事項要交給會員大會或者常務理事會決定。

（三）完善非政府組織管理政策規(guī)定

1、取消“非政府組織必須有主管部門”的政策規(guī)定。中國各級民政部門是負責社團登記管理的行政機構，但一般在行業(yè)協(xié)會注冊時，都要求行業(yè)協(xié)會有具體的行政主管機關。中國現(xiàn)在的非政府組織管理是雙重管理，任何一個NGO的注冊必須要取得兩個政府部門的認可，即業(yè)務主管部門和民政部門。非政府組織先要請業(yè)務相連的政府部門做業(yè)務主管單位即通常所說的“掛靠單位”，然后，民政部門才受理、登記注冊。它使得任何一個NGO的登記注冊非常困難。因為政府部門沒有義務做業(yè)務主管單位，它要為此承擔相當大的責任。所以，誰都不愿意做業(yè)務主管部門，登記注冊因此就相當困難。

2、取消“同一行業(yè)、同一地區(qū)不能有多個同類型非政府組織”的政策規(guī)定。一般而言，同類性質協(xié)會的發(fā)起人可能會有不同的行業(yè)背景，不同的意識形態(tài)傾向性，在組織制度的建設、組織資源的開發(fā)能力、工作協(xié)調能力方面也會有很大的差異，因而不同協(xié)會發(fā)揮的作用也就有很大的不同。目前，社團登記管理機關規(guī)定，“同一行業(yè)、同一地區(qū)不能有多個同類型非政府組織”，這就使行業(yè)協(xié)會形成一種壟斷資源，壟斷的產(chǎn)生會使得行業(yè)協(xié)會喪失提高服務質量的動力。只有放開行業(yè)協(xié)會數(shù)量的限制，才能使會員企業(yè)有選擇的權利，促進不同組織之間的良性競爭，督促行業(yè)協(xié)會提高服務水平，真正為會員企業(yè)的利益服務，最終促使行業(yè)協(xié)會優(yōu)勝劣汰。

（四）積極發(fā)揮廣告行業(yè)非政府組織作用

1、有效傳遞政策法規(guī)信息。廣告行業(yè)的非政府組織應當做好行業(yè)的法律法規(guī)以及政策的宣傳工作，提高新政策、新動向在會員企業(yè)中的傳播速度和知曉度，盡量減少行業(yè)的信息不對稱，為充分和公平競爭提供外部條件。

2、制定行業(yè)標準。行業(yè)標準的制定有助于規(guī)范行業(yè)的行為和競爭。比如，雖然有些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對不同行業(yè)的廣告用語、宣傳方式做了一些限制性規(guī)定，但由于形成法制的程序比較復雜，而且時間較長，難以隨著實際情況的變化迅速調整，違法虛假廣告總會想方設法躲過規(guī)定，滋生蔓延。如果在這些方面充分利用行業(yè)自律，讓非政府組織充分利用行業(yè)的信息資源、人才資源和組織資源，制定更加完善的行業(yè)標準，并且不斷依照實際情況進行相應調整，不但能夠減少政府監(jiān)管成本，而且還能提高管理效率。

3、擔當好企業(yè)利益代言人和政府協(xié)調者的角色。在會員企業(yè)與政府發(fā)生矛盾時，廣告行業(yè)的非政府組織一定要做好會員企業(yè)利益代言人的角色，作為會員企業(yè)的代表與政府進行溝通和談判，影響和改變政府的決策，用合理的手段來保護會員企業(yè)的利益。政府部門制定或調整廣告管理的相關政策時，應當事先充分征求廣告行業(yè)非政府組織的意見，并由非政府組織征求和整理會員的意見，這樣使得法規(guī)政策的出臺更符合實際情況，平衡好各方利益，防止新政策出臺可能導致的沖突，減少新政策的不良反應。同時，當合理的政策遭到會員反對的情況下，非政府組織也應當做好調解工作，幫助政府貫徹、執(zhí)行政策。

4、調解會員之間矛盾。當市場中的一方對其他方的宣傳、行為產(chǎn)生了質疑，比如認為使用了不正當競爭的手段，危害到己方利益時，廣告行業(yè)非政府組織有義務出面協(xié)調矛盾，調解糾紛，緩和沖突，提出解決問題的建議和意見，促進問題的解決。

5、成為準司法的仲裁機構。行業(yè)協(xié)會對市場行為的糾紛進行仲裁，這在對外貿易領域的應用比較普遍，但在其他行業(yè)的應用幾乎沒有。在矛盾各方的請求或同意的條件下，讓行業(yè)協(xié)會作為仲裁機構調解矛盾，做出仲裁決定，有利于改善解決矛盾的途徑，提高協(xié)調的效率和質量，同時減少政府管制的成本。

（作者單位：中共蘭州市委黨校）

參考文獻：

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