新農(nóng)村建設(shè)中土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸及對(duì)策分析

劉玉榮

摘 要：目前，中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)面積大、比例高、流轉(zhuǎn)形式多樣與多元化等特點(diǎn)，制約中國(guó)土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的瓶頸是農(nóng)民的權(quán)益保證和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育不健全。因此，應(yīng)加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)建設(shè)、健全土地交易服務(wù)機(jī)制、完善合同管理和各種配套法律法規(guī)，更好地服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)：１００３－３８９０（２００9）01－００31-04

一、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的特點(diǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，流轉(zhuǎn)面積較大、比例較高

就全國(guó)而言，江蘇和浙江等發(fā)達(dá)省份由于鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為土地大量流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，因此土地流轉(zhuǎn)的速度相對(duì)較快，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大。浙江省土地流轉(zhuǎn)起步早，截止2001年底，土地流轉(zhuǎn)326萬(wàn)畝，占農(nóng)戶承包土地面積的13.5%；截止2003年6月底,浙江省土地流轉(zhuǎn)面積463.8萬(wàn)畝，占耕地總數(shù)的20.3%。江蘇省截止2008年7月，已累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)824萬(wàn)畝，占全省農(nóng)戶家庭承包面積的16.5%。

（二）流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)方向多元化

目前農(nóng)村中出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營(yíng)、互換、租賃、反租倒包、股份合作制等，極大地活躍了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，其中又以轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓等形式為主。土地由過(guò)去流向“種田能手、種植大戶”，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)、外向型農(nóng)業(yè)企業(yè)、私營(yíng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)、大中型農(nóng)場(chǎng)等多樣化的新型農(nóng)業(yè)投資主體。

（三）土地儲(chǔ)備、信托、流轉(zhuǎn)中心應(yīng)運(yùn)而生

在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程當(dāng)中，江、浙發(fā)達(dá)地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)普遍建立了土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心或者土地托管中心。蘇州目前已有40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，建立了流轉(zhuǎn)土地儲(chǔ)備庫(kù)，對(duì)各村農(nóng)戶退包或經(jīng)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的土地，通過(guò)調(diào)整集中成片，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村土地“儲(chǔ)備庫(kù)”，實(shí)行統(tǒng)一招商開(kāi)發(fā)；浙江省紹興縣等地建立了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)信托服務(wù)體系：縣級(jí)為土地信托服務(wù)中心或土地流轉(zhuǎn)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立土地信托服務(wù)中轉(zhuǎn)站，“站”再與全縣千余個(gè)行政村的村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社掛鉤。

二、制約中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)的瓶頸問(wèn)題

（一）農(nóng)民的權(quán)益保證問(wèn)題

1． 強(qiáng)制流轉(zhuǎn)——行政干預(yù)過(guò)多。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度的明顯加快和規(guī)模的加大，許多地方村級(jí)組織和地方政府介入，在很多情況下他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中起主導(dǎo)作用，強(qiáng)制性地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。有些地方把土地流轉(zhuǎn)作為增加地方收入和福利的手段，抑或作為政府決策者“政績(jī)”的形象工程；有些地方為了降低開(kāi)發(fā)成本和更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)期低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)不顧農(nóng)戶意愿而進(jìn)行，使得農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的主體地位難以得到有效保障，農(nóng)民的談判地位缺失，利益受損。

2． “黑箱操作”——發(fā)包和經(jīng)費(fèi)收支不公開(kāi)。一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)外發(fā)包流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，既沒(méi)有按照規(guī)定實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，也沒(méi)有按照規(guī)范的合同樣本簽訂好承包協(xié)議，而是由村干部私下與承租者達(dá)成交易；有的甚至與承租者事先串通搞假招標(biāo)，蒙騙群眾；更有甚者居然糾集帶有黑社會(huì)習(xí)氣的人員，對(duì)其他要求參加招標(biāo)的農(nóng)民進(jìn)行武力威脅，阻止他們參加公開(kāi)招標(biāo)。不少地方對(duì)收取的土地資源費(fèi)及其支出情況，沒(méi)有嚴(yán)格按照“村務(wù)公開(kāi)”的要求，及時(shí)準(zhǔn)確地向農(nóng)民公開(kāi)。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育問(wèn)題

1． 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是土地資源優(yōu)化配置的需要，土地只有與資本、人力等生產(chǎn)要素相結(jié)合才能產(chǎn)生最佳效益。土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)村土地從素質(zhì)較低的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到素質(zhì)較高的勞動(dòng)力手中，使不同土地使用者都有一個(gè)較高的土地邊際效益，從而提高土地的使用效率，降低土地交易成本。土地是商品，就應(yīng)當(dāng)確立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，而當(dāng)前農(nóng)村土地市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制都未形成，土地流轉(zhuǎn)受到地方政府的較大控制，土地產(chǎn)權(quán)還不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)，因此，市場(chǎng)化操作就比較困難。

2． 土地交易組織匱乏，交易成本高。目前，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系發(fā)展緩慢，缺少一個(gè)自下而上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系。資產(chǎn)評(píng)估、委托代理、法律咨詢、土地投資、土地融資、土地保險(xiǎn)等各類中介服務(wù)組織相當(dāng)匱乏，致使土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻、信息輻射面狹小、信息傳播渠道不暢，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的交易成本較高，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，一定程度上影響土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

（三）土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范問(wèn)題

1． 流轉(zhuǎn)形式的不規(guī)范問(wèn)題。自從1984年國(guó)家政策允許有償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地以來(lái)，土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓就一直是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式，對(duì)有效利用農(nóng)村土地起到了積極的作用。但在現(xiàn)階段存在著許多極不規(guī)范的問(wèn)題：從時(shí)間長(zhǎng)短來(lái)看，多為“一年一議”，長(zhǎng)的也只有3年~5年，不利于提高農(nóng)民投資的積極性；從轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的運(yùn)作方式看，多為自行轉(zhuǎn)包，私下運(yùn)作，口頭協(xié)商，無(wú)正規(guī)合同，交易雙方的權(quán)責(zé)不明確，易引起糾紛，不夠穩(wěn)定，私下流轉(zhuǎn)大多不申請(qǐng)、不登記、不報(bào)告；從轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的范圍看，多數(shù)是在合作經(jīng)濟(jì)組織成員或鄰近的親朋好友之間進(jìn)行，限制了流轉(zhuǎn)的規(guī)模與地域，使農(nóng)村土地不能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效配置。反租倒包從實(shí)際操作上也存在很多弊端，一些干部操作為先“倒包”后“反租”。鄉(xiāng)村組織成為土地流轉(zhuǎn)的操作主體，先將農(nóng)戶的承包地包給開(kāi)發(fā)商，再回過(guò)來(lái)找農(nóng)戶辦理租地手續(xù)，這樣就“忽視”土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿這一先決條件，導(dǎo)致工作尚未開(kāi)始、隱患已經(jīng)留下的局面。

2． 土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范。目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學(xué)，不完善的現(xiàn)象相當(dāng)突出，存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備、合同內(nèi)容沒(méi)有統(tǒng)一和規(guī)范的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)約定或只有口頭約定合同的占到了60%以上，簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查鑒證的占1/4，也就是說(shuō)，沒(méi)有法律效率的無(wú)效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90%。還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都沒(méi)有明確的規(guī)定，也無(wú)違約責(zé)任和保障條款，流轉(zhuǎn)期限與土地第二輪承包期不一致，也沒(méi)有充分考慮今后市場(chǎng)變化的因素。有的合同沒(méi)有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費(fèi)的負(fù)擔(dān)主體和業(yè)主所進(jìn)行的臨時(shí)建筑物將來(lái)復(fù)耕費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體，有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且，大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國(guó)家稅費(fèi)調(diào)整等重大問(wèn)題上都缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，留下了許多隱患。

（四）法律、法規(guī)的支撐問(wèn)題

1． 土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)立法滯后。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)薄弱，土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，造成農(nóng)村土地承包關(guān)系不穩(wěn)定并引起農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩。即使中國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》中有規(guī)定，但諸多規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，同時(shí)在現(xiàn)行的法律法規(guī)中涉及土地流轉(zhuǎn)和交易方面內(nèi)容的規(guī)定還沒(méi)有。因此，有必要研究出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的具體法規(guī)，使其有法可依。

2． 沒(méi)有涉及土地流轉(zhuǎn)的專門的法規(guī)條例，法律審批機(jī)構(gòu)不夠明晰。迄今為止，國(guó)家相關(guān)部門仍沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)或明確的具體政策?，F(xiàn)階段中國(guó)還沒(méi)有一部專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，各地方也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的條例、辦法來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。由于土地本身涉及到國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律或政策相互制約、互相掣肘的現(xiàn)象。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性，承包者和包租者都不清楚。

三、規(guī)范中國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思路

（一）加快土地市場(chǎng)建設(shè)，明確界定流轉(zhuǎn)參與主體

培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，必須有市場(chǎng)的主體和客體。作為商品流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)是土地市場(chǎng)的客體，使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地的流轉(zhuǎn)與集中；要求土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙方的農(nóng)戶，是土地市場(chǎng)的主體，只有二者結(jié)合，才能形成土地市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行，農(nóng)戶可以根據(jù)有償轉(zhuǎn)讓、自愿成交的原則，在符合本身利益的前提下達(dá)成協(xié)議。經(jīng)過(guò)多次頻繁的市場(chǎng)交換，形成使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，或稱之為均衡地租。我們可以鼓勵(lì)和支持工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)，對(duì)于公司、企業(yè)大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間占用農(nóng)用耕地，從事直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，必須制定相應(yīng)的政策加以必要的限制。這樣的限制使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，使土地交換或出賣仍然用于農(nóng)業(yè)。土地交換沒(méi)有農(nóng)民參與會(huì)使其失去土地，土地出賣沒(méi)有農(nóng)民參與會(huì)使農(nóng)民得不到應(yīng)有收入。

（二）健全土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)

首先，要培育和發(fā)展土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)委托管理，這些中介組織提供土地市場(chǎng)的信息、咨詢、預(yù)測(cè)、估價(jià)、評(píng)級(jí)等服務(wù)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化，是優(yōu)化土地資源配置、充分發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)的有效途徑。其次，要制定土地市場(chǎng)的交易規(guī)則，明確土地的交易程序，規(guī)范交易行為，打擊非法交易。再次，要建立土地交易的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地交易的申報(bào)、登記、核準(zhǔn)、過(guò)戶手續(xù)，加強(qiáng)合同的管理，處理糾紛。

（三）建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

首先，要建立合理的價(jià)格形成機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成，應(yīng)主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)決定，由供求雙方平等協(xié)商，共同確定。管理上要承認(rèn)土地的差異性，允許不同的級(jí)差價(jià)格，逐步建立合理的價(jià)格形成機(jī)制。因此，要加強(qiáng)土地價(jià)格的評(píng)估工作，在充分考慮價(jià)格形成因素的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行分等定級(jí)，科學(xué)評(píng)估，確定轉(zhuǎn)讓土地的基準(zhǔn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)價(jià)格。其次，要構(gòu)建良好的外部引導(dǎo)機(jī)制。主要措施是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的宏觀管理，建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，有效防止土地碎化，穩(wěn)定農(nóng)地?cái)?shù)量，提高土地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。建議在各級(jí)土地管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)并賦予相應(yīng)的管理職權(quán)，對(duì)土地的用途、項(xiàng)目、面積、價(jià)格等進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)行監(jiān)管，提高工作透明度，使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

（四）建立健全合同管理制度

第一，由國(guó)家統(tǒng)一制定和頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)合同文本，納入合同法范疇，杜絕以往的“手寫合同”、“口頭合同”等不規(guī)范行為，并且在性質(zhì)、基本條款、程序等方面定型化，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和違約連帶責(zé)任等，提高合同的規(guī)范性。第二，合同鑒證和糾紛處理。各級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)要指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂好合同，要審查合同的真實(shí)性、合法性和有效性，對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行鑒證并監(jiān)督合同的實(shí)施，提高履約率，防止虛假合同、仗權(quán)合同、侵權(quán)合同給流轉(zhuǎn)雙方及土地所有者造成損失，要及時(shí)調(diào)解處理合同糾紛。第三，要加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證其不受損壞，做到專人、專柜保管，即設(shè)置專門的合同檔案管理專柜和專門的管理人員，完善流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔、調(diào)閱工作，提高合同的安全性和保密性。

（五）制訂法規(guī)政策，出臺(tái)規(guī)范措施

首先，修改現(xiàn)行關(guān)于土地流轉(zhuǎn)法律中的一些不合理?xiàng)l款。國(guó)家除大力宣傳和切實(shí)執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，還要對(duì)《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》中存在的不適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展要求的條款應(yīng)盡快進(jìn)行修訂，要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。其次，針對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，制定一些專門的法律、法規(guī)。比如可以盡早制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》、《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記條例》以及《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理?xiàng)l例》等。與之同步，還應(yīng)逐步完善和強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。縣級(jí)以上人民政府的農(nóng)村土地承包主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，要切實(shí)負(fù)擔(dān)起執(zhí)法主體的責(zé)任，加大監(jiān)管力度，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。國(guó)土資源、勞動(dòng)保障、法院等單位要積極支持和配合農(nóng)村土地承包主管部門搞好執(zhí)法管理工作，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)侵害農(nóng)民合法土地權(quán)益的行為要依法查處，切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

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責(zé)任編輯：張?jiān)鰪?qiáng)

責(zé)任校對(duì)：武玲玲

On the Bottleneck and Countermeasures of Farmland Usufruct Circulation in

Building the New Socialist Countryside

Liu Yurong

（School of International Economy and Trade, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233041, China）

Abstract: Now, there are many characters in China's rural farmland usufruct circulation, such as big circulation area, high proporation, variable circulation method etc. The bottleneck limiting China's farmland usufruct circulation is the imperfect of the peasants' profit guarantee and the farmland circulation market. So we must fasten the market construction of farmland usufruct circulation, perfect the farmland trade service and mechanism and develop the contract management and all kinds of coordinated law and rules.

Key words: new rural construction; farmland usufruct circulation; farmer's rights and interests