中國殘疾人扶貧政策的演變與評價

楊立雄　吳　偉

摘要：我國從20世紀80年代中期開始對貧困殘疾人制定專門的政策規(guī)劃，目前已初步建立比較規(guī)范的扶貧政策體系，但在實施過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)為重“積極性的”扶貧開發(fā)建設，輕“消極性的”安全網(wǎng)建設；重東部，輕西部：重工程建設，輕人力資本開發(fā)；重實物扶貧，輕精神扶貧；重新制度建設，輕現(xiàn)有制度整合。為此，需要建立三個層次的扶貧政策。

關鍵詞：殘疾人；扶貧；社會政策變遷

中圖分類號：C913.69文獻標識碼：A文章編號：1000-2529(2009)01-0012-06

前言

目前，我國共有殘疾人8296萬人，占總人口的6.34％。涉及近五分之一的家庭。殘疾人由于生理缺陷導致勞動能力低下，獨立生活困難，貧困問題比較突出。據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調查表明，2005年，全國有殘疾人的家庭戶人均收入與正常家庭人均收入的比，城鎮(zhèn)為46.35％，農(nóng)村為48.80％。我國政府歷來十分重視和關心殘疾人扶貧助困工作，自20世紀80年代以來，發(fā)布了一系列有關殘疾人事業(yè)發(fā)展的計劃綱要，把殘疾人的扶貧作為工作重點，通過設立康復扶貧專項貸款等一系列有力措施對貧困殘疾人予以扶持，緩解農(nóng)村殘疾人的貧困程度，保障農(nóng)村殘疾人的基本生活。

一、農(nóng)村殘疾人扶貧政策的發(fā)展和演變

我國農(nóng)村殘疾人扶貧至今已走過了二十多年。這二十多年的殘疾人扶貧工作可以劃分為三個階段。

(一)起步階段(1987～1997年)

1979年，農(nóng)村實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，充分調動了農(nóng)民的積極性，極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從1978年到1985年，農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍，貧困人口平均每年減少1786萬人，總脫貧人數(shù)達到1.25億人。但是，與此同時，社會貧富差距開始拉大，以殘疾人為主體的弱勢群體的相對貧困程度加深。第一次殘疾人抽樣調查(1987年)表明，同當?shù)厣鐣骄杖胂啾?，農(nóng)村殘疾人的人均收入一般低三分之一至一半左右；經(jīng)濟發(fā)展中等以下的地區(qū)，處于貧困線(人均收入三百元以下)的殘疾人一般占殘疾人總數(shù)的60％以上；貧困縣殘疾人一般占貧困人口的30～75％。

20世紀80年代以前，農(nóng)村的扶貧政策以生產(chǎn)自救為主，輔以政府有限救濟。1986年，農(nóng)村扶貧政策轉向開發(fā)式扶貧，標志著政府的農(nóng)村貧困政策從消極救助政策轉向積極開發(fā)政策。雖然在扶貧開發(fā)實施過程中，并沒制定殘疾人扶貧開發(fā)的專項計劃，但殘疾人一直是農(nóng)村扶貧開發(fā)的重點對象。1988年3月，中國殘疾人聯(lián)合會成立，加快了農(nóng)村殘疾人扶貧工作進程。1991年，國務院批轉了《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要(1991～1995年)》?！鞍宋濉庇媱澗V要提出的目標之一是設立“康復扶貧”專項貼息貸款，在400個縣幫助殘疾人恢復補償功能、培訓提高勞動技能、組織參加生產(chǎn)勞動，使其解決溫飽。1992年，國家在國定貧困縣以外的505個縣安排康復扶貧貸款，這一新舉措使200萬殘疾人脫貧。1996年，國務院又批轉《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要(1996～2000年)》?！熬盼濉庇媱澗V要提出的目標之一是基本解決1500萬貧困殘疾人溫飽問題，采取專項補助辦法，保障300萬特困殘疾人基本生活，設立康復扶貧貸款，專項開展殘疾人扶貧。自1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃》至1997年，各地大規(guī)模進行的扶貧，以及針對殘疾人特殊情況設立康復扶貧貸款開展的殘疾人專項扶貧，已使300萬貧困殘疾人解決溫飽問題。1997年通過開發(fā)扶貧和社會保障，分別使162萬農(nóng)村貧困殘疾人和108萬城鄉(xiāng)特困殘疾人解決了溫飽(城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)未計算在內)。

這一時期，農(nóng)村殘疾人扶貧政策表現(xiàn)為以下幾個特點：

一是殘疾人扶貧工作重心從城市向農(nóng)村轉移。自20世紀50年代起，政府一直把殘疾人生活問題作為工作重心，在城鎮(zhèn)實行了以就業(yè)為主的扶貧制度，而在農(nóng)村實行了以救濟為主的殘疾人生活扶助制度，農(nóng)村殘疾人的扶貧問題主要由集體解決，政府的主要精力用來解決城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)問題。由于政府財力有限，農(nóng)村救濟水平低，救助人數(shù)少，加上隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革之后集體經(jīng)濟的衰落，大多數(shù)農(nóng)村殘疾人的生活處于比較困難的境地，特別是隨著農(nóng)民收入的快速上升，這一問題凸顯。所以，中國政府以農(nóng)村殘疾人作為扶貧的重點對象，首先解決農(nóng)村殘疾人的生活問題，抓住了問題的本質，為減少農(nóng)村貧困人口起到十分重要的作用。

二是從救濟向開發(fā)轉向。20世紀80年代以前，我國對殘疾人的扶貧助困政策以消極的社會救濟為主，在一定程度上解決了重殘家庭及特困殘疾家庭的生活問題。但自1978年以后，農(nóng)村救濟人數(shù)大幅度減少，導致農(nóng)村殘疾人的生活狀況更加艱難。而在農(nóng)村實施的開發(fā)式扶貧給農(nóng)村殘疾人扶貧提供了宏觀環(huán)境，自此，農(nóng)村殘疾人扶貧逐步納入農(nóng)村扶貧開發(fā)的整體計劃之中。殘疾人扶貧開發(fā)重點扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困殘疾人溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和家庭副業(yè)；選擇適合當?shù)厥袌鼋?jīng)濟發(fā)展需要，與地方支柱產(chǎn)業(yè)相配套，兼顧殘疾人特點的項目；選擇的項目資金覆蓋面大，效益到戶到人率高，與直接提高貧困殘疾人收入有密切聯(lián)系；并主要通過殘疾人扶貧基地輻射帶動或小額信貸扶貧到戶等多種形式，扶持貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動，做到扶持資金、干部幫扶、扶貧項目和生產(chǎn)服務到戶到人。

三是以社會參與為理念。20世紀80年代以前，政府對農(nóng)村殘疾人的扶貧助困政策并不基于平等理念，而是同情，并帶有一定的歧視。它把殘疾人看成是正常人之外的另類群體，認為他們無法與正常人一樣通過自身的努力擺脫貧困，是需要政府扶持的人。80年代中期以來實施的扶貧助困政策，強調通過殘疾人自身的努力來擺脫貧困，真正強調殘疾人的社會參與。體現(xiàn)了平等理念。這種理念在“八五”計劃的康復扶貧中尤為明顯。與過去的扶貧手段相比，康復扶貧是一個巨大進步，在20世紀80年代我國對貧困殘疾人先開展救濟扶貧、生產(chǎn)扶貧，后發(fā)展到科技扶貧和教育扶貧，但都沒有解決殘疾人的功能障礙問題，開展康復扶貧把目標定位于殘疾人貧困人口，而不是貧困地區(qū)，對于解決殘疾人溫飽問題更有效果。自1992年設立康復扶貧貸款，開展殘疾人專項扶貧以來，國家不斷加大康復扶貧貸款投入數(shù)量，到2001年底累計共投放34億元。

比之于救濟，開發(fā)式扶貧做到幫扶者與被扶貧的貧困地區(qū)的農(nóng)民相結合，一方主動幫扶與另一方主動接受幫扶的相結合。但是，開發(fā)式扶貧的目標群體是有勞動能力和生產(chǎn)資料的貧困人口，而對于無勞動能力的農(nóng)村殘疾人來說不僅無法參與開發(fā)式扶貧項目中的生產(chǎn)勞動，而且失去了原先來自救濟式扶貧的生活補助，使得貧困程度加深。而且，全國70％的貧困殘疾人生活在非國定貧困縣，缺少國家的特別扶持，這近千萬貧困殘疾人的溫飽問題成為一個嚴重的社會問題。

(二)攻堅階段(1998-2000年)

經(jīng)過十多年的扶貧開發(fā)，農(nóng)村殘疾家庭貧困程度有所減輕，貧困人口數(shù)量下降。但是殘疾人貧困現(xiàn)象依然十分嚴重。數(shù)據(jù)表明，1998年，全國殘疾貧困人數(shù)約占全國殘疾人總數(shù)的1/5，約占全國總貧困人口的1/3。其中最高的5個省為：寧夏貧困殘疾人占本省殘疾人數(shù)比例高達66.1％、云南也達到52.9％。造成這種現(xiàn)象的原因有三：一是在扶貧工作中，有相當數(shù)量的殘疾人未被列入扶持對象；二是國家投入的專門用于殘疾人的康復扶貧專項貸款規(guī)模較小，一些地方?jīng)]有落實匹配資金，受惠的殘疾人有限；三是由于大部分農(nóng)村地區(qū)未建立初級安全網(wǎng)，許多應納入救助的殘疾人未能得到保障。

針對這種情況，1998年4月，國務院扶貧開發(fā)領導小組等部門共同制定了《殘疾人扶貧攻堅計劃(1998～2000年)》。攻堅計劃提出：“經(jīng)過三年左右的努力，通過扶貧開發(fā)，基本解決適合參加生產(chǎn)勞動的貧困殘疾人的溫飽；通過社會保障，基本解決缺乏勞動條件的特困殘疾人的溫飽?！蓖?0月，針對貧困殘疾人絕大多數(shù)集中在農(nóng)村的實際情況，國務院殘疾人工作協(xié)調委員會等部門又共同制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實施辦法(1998--2000年)》，提出全國農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)的總目標是：經(jīng)過三年左右的努力，基本解決適合參加生產(chǎn)勞動的農(nóng)村876萬貧困殘疾人的溫飽。根據(jù)這一目標，按年度逐級分解任務指標如下：1998年180萬人，1999年300萬人，2000年396萬人。

經(jīng)過兩年多的攻堅，殘疾人扶貧工作取得了一定成效?！熬盼濉逼陂g，實際安排扶貧資金25億元，扶貧開發(fā)累計扶持貧困殘疾人1327萬，解決溫飽829萬，到2000年底貧困殘疾人口下降到979萬人；2129個縣建立了殘疾人服務分社，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的79.8％，27742個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了殘疾人服務分社，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60％，初步形成了農(nóng)村基層殘疾人扶貧服務體系；全國得到康復扶貧貸款的縣(市、區(qū))數(shù)為2329個，覆蓋比例達83.4％，河南、貴州、內蒙、云南等15個省(區(qū)、市)在殘疾人專項扶貧中，推行小額信貸的比例都已超過70％。

這一時期的殘疾人扶貧政策具有如下特點：

一是組織工作體系更加完善。殘疾人扶貧攻堅計劃組織工作的原則是“以省為主、分級負責、加強基層、狠抓落實”，在地方各級政府領導下。由各級殘疾人聯(lián)合會和扶貧辦組織有關部門實施。中國殘聯(lián)成立了由殘聯(lián)領導人、教育就業(yè)部、組織聯(lián)絡部和發(fā)展部組成的扶貧開發(fā)工作辦公室，加強了對殘疾人扶貧開發(fā)工作的領導。省、地市級殘聯(lián)設立跨處(室)的扶貧開發(fā)協(xié)調組織，指定辦事機構，加強領導與協(xié)調。在縣殘疾人就業(yè)服務所的基礎上成立縣級殘疾人服務社，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立分社。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立殘聯(lián)、殘疾人服務社、志愿工作者站“三位一體”的工作機構。

二是對扶貧形式進行創(chuàng)新。從1992年起，將殘疾人扶貧到戶到人具體化為“公司加農(nóng)戶”方式，輻射、帶動到戶到人。1998年，根據(jù)小額信貸投入少、見效快、覆蓋面大、回收率高，適合扶持殘疾人參加生產(chǎn)勞動的經(jīng)驗，積極推廣小額信貸扶貧方式。同時，探索了“黨政機關、企事業(yè)單位包村”，“黨員、干部結對包戶”，志愿者、鄰里、富裕戶“一幫一”、“眾幫一”等做法。取得了一定的成效。

三是實施分類指導。政府將殘疾人扶貧攻堅分為兩類地區(qū)，即國定貧困縣和其他地區(qū)。在資金保障上，國定貧困縣的殘疾人扶貧開發(fā)資金，在當?shù)氐姆鲐氋Y金中統(tǒng)籌安排，中央和地方視情況予以優(yōu)先考慮和支持。地方財政給國定貧困縣的殘疾人聯(lián)合會及殘疾人服務社安排扶貧工作經(jīng)費。為支持國定貧困縣的殘疾人扶貧工作，中國殘疾人聯(lián)合會給予一次性工作經(jīng)費補貼。非國定貧困縣的殘疾人扶貧資金主要由地方投入。

這一時期的扶貧政策忽略了農(nóng)村殘疾人扶貧工作的長期性和艱巨性，目標要求超過當時的條件，造成預期目標與實際目標差距較大。原定通過扶貧開發(fā)基本解決1500萬貧困殘疾人的溫飽問題，但實際解決溫飽829萬，只完成總任務的55％。從1998年開始，把農(nóng)村876萬可扶持的貧困殘疾人作為扶貧攻堅的重點，1998～2000年間解決了662萬貧困殘疾人的溫飽問題，到2000年末農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人應下降到214萬，但實際數(shù)字為682萬。這表明，農(nóng)村殘疾人的返貧率相當高，也說明了農(nóng)村殘疾人扶貧工作的復雜性。

(三)長遠規(guī)劃階段(2001年以后)

進入新世紀后，政府連續(xù)頒發(fā)了《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要(2001～2005年)》和《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006～2010年)》?！笆濉庇媱澨岢龇龀?200萬農(nóng)村貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動，“十一五”計劃提出扶持1000萬農(nóng)村貧困殘疾人基本解決溫飽，幫助中西部地區(qū)100萬名農(nóng)村適合參加生產(chǎn)勞動的貧困殘疾人接受實用技術培訓，扶持中西部地區(qū)25萬戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭進行危房改造，完成32萬戶農(nóng)村貧困殘疾人家庭危房改造任務。2001年6月，國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》，同年11月，政府召開全國農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)工作會議，部署實施國務院扶貧開發(fā)領導小組等部門共同制定的《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001～2010年)》。

“十五”期間，扶貧開發(fā)累計扶持貧困殘疾人1166萬人，完成總任務1200萬人的97.2％，解決溫飽699.7萬人；“十五”末，全國建立縣級殘疾人服務社1865個，占縣(市、區(qū))總數(shù)的65.2％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人服務社18724個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的43.3％。2007年殘疾人扶貧基地達到3123個，安排和扶持貧困殘疾人240621人，實施農(nóng)村貧困殘疾人危房改造工作的縣有1760個，受益貧困殘疾人167404人。同時殘疾人生活保障制度也逐步建立。截至2008年6月，全國31個省、自治區(qū)、直轄市都已經(jīng)建立實施了農(nóng)村低保制度，低保對象已達3749.9萬人，其中殘疾人326.5萬。

這一時期的農(nóng)村殘疾人扶貧政策具有長期性特點，具體說來表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是扶貧目標具有長期性?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》和《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001～2010年)》已認識到農(nóng)村扶貧工作的長期性，認為我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段，在較長時期內存在貧困地區(qū)、貧困人口和貧困現(xiàn)象是不可避免的。正因為如此，此后的有關殘疾人的扶貧目標有所調整，殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要和“十一五”發(fā)展綱要更多強調扶持有勞動能力的貧困殘疾人參加生產(chǎn)勞動，盡快解決其溫飽問題，而沒有提出明確的脫貧目標。

二是逐步重視安全網(wǎng)的建設。隨著有勞動能力貧困殘疾人數(shù)量的減少，無勞動能力貧困殘疾人的脫貧問題變得更加復雜和艱巨，特別是重殘人員，從扶貧開發(fā)政策得到的收益微乎其微，而安全網(wǎng)的建設對其作用更大。殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要和“十一五”計劃綱要中提出將殘疾人納入

社會保障體系的目標，要求：對不適合參加生產(chǎn)勞動、無法定扶養(yǎng)義務人或雖有法定扶養(yǎng)義務人但扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)、救濟；在農(nóng)村繼續(xù)實行對貧困殘疾人的救濟、扶助政策，保障其基本生活；有條件的地方，適當提高殘疾人的生活保障水平；加強殘疾人社會福利機構建設和管理。

三是重視人力資本建設?！笆濉庇媱澗V要要求繼續(xù)實施一批重點工程，使510萬殘疾人得到不同程度的康復，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村70％以上的殘疾人得到康復服務。殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要和“十一五”計劃綱要均要求大力推廣隨班就讀，積極發(fā)展學前教育，大力開展殘疾人職業(yè)教育。目的在于提高殘疾人的能力，并起到預防貧困發(fā)生的作用。

但是，由于地域間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性和殘疾人自身特性等因素的影響，全國仍有994萬農(nóng)村殘疾人處在貧困狀態(tài)。根據(jù)對第二次全國殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)進行測算可知，貧困殘疾人仍達1372萬，有殘疾人的家庭戶共7050萬戶，占全國家庭戶總戶數(shù)的17.8％，殘疾人家庭人均收入不足全國人均水平的一半。殘疾人扶貧工作任重道遠。

二、我國農(nóng)村殘疾人扶貧政策存在的問題

(一)重扶貧開發(fā)，輕安全網(wǎng)建設

從1986年開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策使1200萬貧困殘疾人得到不同程度的扶持，700萬農(nóng)村貧困殘疾人擺脫貧困，生活得到改善。但是，開發(fā)式扶貧只能解決有勞動能力的殘疾人貧困問題，而對于那些喪失勞動能力和不具備開發(fā)條件的地方的貧困殘疾人來說不能使其脫貧，必須采用救助式扶貧和保障式扶貧予以解決。從目前的情況來看，針對農(nóng)村貧困殘疾人的最低生活保障制度尚不完善，殘疾人的生活保障仍以家庭撫養(yǎng)及臨時性的救助和救濟活動為主，盡管從2007年以來在全國農(nóng)村建立最低生活保障制度，相當多的殘疾人被納入低保體系中，但總體而言，直接依靠制度性保障的殘疾人還有限，特別是低保標準外處于邊緣狀態(tài)的大量城鎮(zhèn)低收入殘疾人家庭和農(nóng)村貧困殘疾人家庭?；颈Ｕ先匀恢饕揽考覍?、親友鄰里的幫助以及干部節(jié)日走訪、黨團幫扶和一些親友臨時性救濟。

(二)重東部，輕西部

在殘疾人數(shù)量上，2007年，絕對貧困殘疾人在東中西部地區(qū)的分布比例存在明顯差異，西部占47.5％，中部占37.4％，東部占15.1％。但是就殘疾人扶貧資源的分配看，卻呈現(xiàn)“東部多、西部少”非均衡發(fā)展趨勢。2004年，全國殘疾人康復工作辦公室在全國進行的一次調查顯示，東、中、西部地區(qū)殘疾兒童入學率的差距是25％，農(nóng)村殘疾人在業(yè)率的差距是45％，貧困殘疾人占當?shù)貧埣踩吮壤牟罹嗍?4.12％。2005年，東、中、西部農(nóng)村殘疾人就業(yè)率分別為88.98％、80.14％、83.73％，東、中、西部殘疾人受培訓人數(shù)分別為172076人、77023人和97662人；農(nóng)村未就業(yè)殘疾人培訓率分別為36.78％、15.27％、28.54。造成這種局面的一個重要原因在于東、中、西部發(fā)展差距拉得過大，東部地區(qū)各省份殘疾人數(shù)量少，財力充足，殘疾人得到的人均資源多，而中西部卻相反。要改變這種局面，關鍵是要建立中央財政轉移支付機制，加大對中部和西部地區(qū)的財政支援；同時扶貧政策更多地向中西部傾斜。

(三)重扶貧工程建設。輕人力資本開發(fā)

20世紀90年代以來，政府在殘疾人扶貧基地建設、服務社與分社建設以及農(nóng)村貧困殘疾人危房改造方面安排了大量資金和服務人員，取得了良好效果。但是想要徹底走出貧困，必須進行智力扶貧。而目前我國對于貧困殘疾人的人力資本投入還遠遠不夠。2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)表明，殘疾人受教育水平和文化程度比1987年有較大幅度提高。但總的看來，殘疾人口的受教育水平仍然比較低。15歲及以上殘疾人文盲人口有3591萬人，文盲率為43.29％，而全國人口的文盲率為6.72％。具有大學程度(指大專及以上)的殘疾人為94萬人，占全部殘疾人口的1.13％，而全國人口中具有大學程度的有6764萬人，占全國人口的5.18％。在6～14歲的246萬學齡殘疾兒童中，正在普通教育或特殊教育學校接受義務教育的占63.19％，這一比例大大低于全國適齡兒童接受義務教育的平均水平(97％以上)。此外，殘疾人教育政策還存在一些問題，比如特殊教育學校和特教班主要集中在大中城市，全國大多數(shù)縣沒有特殊學校，相當多的縣沒有一個特教班；殘疾兒童家庭一般比較困難，而特教學校一般實行寄宿制，許多學生因交納不起學雜費、寄宿費而輟學，因此，殘疾人教育還大大滯后于我國教育發(fā)展水平。鑒于人力資本對于殘疾人就業(yè)、脫貧的重要性，亟待政府增加對殘疾人的教育投入。

(四)重實物扶貧，輕文化精神扶貧

殘疾人作為脆弱群體往往需要社區(qū)內正規(guī)或非正規(guī)的服務和照顧，去協(xié)助他們在社區(qū)內繼續(xù)過正常的生活，使其回歸社會，而目前對于殘疾人回歸社會所做的重要準備主要是殘疾人就業(yè)保障和生活保障，缺乏對殘疾人的精神層次和文化層次的保障?，F(xiàn)在我國大部分地區(qū)對殘疾人的救助內容不夠全面，大多集中在對殘疾人的現(xiàn)金救助、實物救助、康復救助、就業(yè)救助、教育救助等幾個方面，而殘疾人所需要的救助內容遠遠不止這些，還需要權利救助、心理救助等。面向殘疾人的最低生活保障制度只保障了殘疾人的物質生活，缺乏對其心理和精神的救助，殘疾人由于生理缺陷往往容易產(chǎn)生自卑、逃避社會的心理，而一些地區(qū)并沒有專門的殘疾人心理咨詢機構，由于救助內容不夠全面，使一些需要救助的殘疾人不能獲得相應的、及時有效的救助，并長期處于貧困狀況之中。此外，當前的殘疾人特殊教育也在一定程度上忽視了殘疾人的人性情感、個性發(fā)展、能力發(fā)揮、自身價值實現(xiàn)等方面，特殊教育體系還需要進一步完善。

(五)重新制度建設，輕現(xiàn)有制度整合

從20世紀80年代以來，我國先后兩次開展全國殘疾人抽樣調查，頒布了《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)，出臺了《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，實施了五個發(fā)展殘疾人事業(yè)國家計劃，設立了政府殘疾人工作機構，制定了涉及殘疾人康復、教育、就業(yè)、社會保障等各領域的政策措施。但是，在現(xiàn)行社會保障制度建設中，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設計，在基本社會保障制度覆蓋面窄、有效性不高的條件下，殘疾人社會保障還存在著被割裂的危險。另外，對殘疾人社會保障缺乏合理定位，在當前的政策框架下，忽視了對現(xiàn)有制度的整合。比如工傷保險沒有考慮職業(yè)傷害與殘疾人事業(yè)的有機結合；交通工具的強制保險忽略了對殘疾人康復事業(yè)的重視；醫(yī)療保障制度的建設缺乏與殘疾人福利事業(yè)的有機結合，造成許多能夠通過醫(yī)療與康復措施實現(xiàn)康復的殘疾人無法得到康復等，這些制度缺陷都對殘疾人社會保障制度的總體規(guī)劃以及動員和整合社會力量發(fā)展殘疾人事業(yè)不利。

三、建構我國殘疾人扶貧政策的三個層次

殘疾人事業(yè)有其獨特的要求，要實現(xiàn)殘疾人事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，必須有完整的政策體系予以支撐。殘疾人扶貧政策應包括三個方面的內容。

(一)建立“兜底”的社會保護政策

殘疾人應該納入正常的社會保障體系之中，但是同時還應針對殘疾人的特點，適當給予殘疾人以優(yōu)惠政策。目前，我國在最低生活保障制度的實施過程中，急需完善殘疾人的分類保障措施。建議根據(jù)殘疾程度、經(jīng)濟收入、消費需求的不同，使殘疾人享受相應的最低生活保障待遇，同時適當提高對殘疾人的保障水平。具體來說，對重度殘疾人一般在當?shù)氐捅藴驶A上，上浮10％至50％的比例發(fā)放低保金，對輕度殘疾人視情況增加一定數(shù)額的低保金。而對于輕度殘疾人，視其勞動能力，政府開發(fā)公益性崗位，以就業(yè)保障為主。對精神病殘疾人的分類救助也應成為重點保障對象。具體可以分為三種情況：對家庭貧困、有子女贍養(yǎng)的精神病殘疾人，由政府給予部分生活補助；將無法定監(jiān)護人、無固定收入、無勞動能力的“三無”精神病殘疾人送到福利機構，進行集中收養(yǎng)；對于受到家庭歧視、虐待精神病殘疾人的情況，應由政府部門出面干預。

除此之外，還需要建立具有中國特色的殘疾人津貼制度。一是建立殘疾人救助津貼制度。這一津貼的主要受益對象為中低收入家庭中“永久失能”的殘疾人，目的是維護殘疾人的“生存權”、“健康權”和“生活質量權”，從功能上體現(xiàn)的主要是消極補救性質。如廣州市1999年實行的重度貧困殘疾人專項補助金制度就屬于這種津貼。廣州市的做法是：全部貧困殘疾人在享受全市最低生活保障補助的同時，可再領取一、二級120元，三、四級60元的貧困殘疾人專項補助金。二是建立重殘家庭護理津貼。國家財政應對供養(yǎng)重度殘疾人的家庭給予相應的補貼，對集中供養(yǎng)殘疾人的機構給予必要的財政支持；同時要出臺相應優(yōu)惠、扶持政策，積極鼓勵社會力量參與興辦多種形式的殘疾人托養(yǎng)照料機構，并加強規(guī)范管理。當前國內已經(jīng)有這方面的實踐，2006年，上海市制定了《上海市實施重殘無業(yè)人員養(yǎng)護服務方案》，以政府購買服務的方式為3500名具有本市戶籍、持有殘疾人證、有養(yǎng)護需求的困難重殘人員提供養(yǎng)護服務，每個殘疾人每月補貼400元。

(二)完善“積極的”的貧困預防制度

除扶貧開發(fā)之外，“積極的”貧困預防制度主要包括以下幾個方面的內容：

一是完善殘疾人康復制度。殘疾人康復是殘疾人提高學習、生活、工作和社會適應能力，回歸主流社會，提高生存質量的重要途徑。開展殘疾人康復工作應做到：(1)建立“縱到底、橫到邊”的社區(qū)管理康復體制。從縱向上來看，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)要有領導機構和辦事機構；從橫向上來看，要建立社區(qū)康復站等服務機構。在農(nóng)村，殘疾人居住分散，交通不便，可對重度殘疾人采取康復員進入家庭進行康復服務，對康復員的工作進行事后評估，按勞計酬的措施，對輕度殘疾，則采取康復到村和殘疾人就近訓練相結合的方式。(2)充分發(fā)揮專業(yè)康復機構的優(yōu)勢，有計劃地培訓和指導當?shù)鼗鶎涌祻图夹g人員提高康復技術水平。還可以通過與大專院校、科研院所密切合作，聘請專家等方式提高康復水平。(3)鼓勵和扶持社會力量興辦殘疾人康復機構。二是完善殘疾人教育。針對殘疾人教育水平較低的現(xiàn)狀，需要逐步完善殘疾人教育體制。(1)改善貧困地區(qū)的特殊教育條件，解決農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村特教學校辦學條件和新建特教學校問題，推進特教事業(yè)社會化，動員社會力量積極建設特教學校。(2)地方政府、教育行政部門以及殘聯(lián)要多渠道籌措資金，開展多種形式的扶殘助學活動，建立和完善助學制度，對貧困殘疾學生及殘疾人子女實行獎勵和補助，幫助其順利完成學業(yè)，防止出現(xiàn)殘疾學生因貧輟學現(xiàn)象。(3)拓寬殘疾學生接受高一級學校教育渠道，形成學前教育、義務教育、高級中等教育、高等教育相銜接的殘疾人特殊教育體系。依托職業(yè)學校和社會各培訓機構的資源優(yōu)勢完善殘疾人培訓網(wǎng)絡，有針對性地開展殘疾人職業(yè)教育和培訓工作，使農(nóng)村殘疾人培訓與生產(chǎn)和扶貧項目相結合。

(三)建構遠離“貧困文化”的社會回歸體制

1959年，美國著名社會學家劉易斯首次提出“貧困文化”這一概念。他認為，貧困文化是貧困長期存在的主要根源。貧困文化實際上是對貧困的一種適應，對于長期生活于貧困中的人來說，他必須面對貧困的事實，并以這樣一個事實為基礎建構其生活方式、思維理念和價值體系?？梢姡瑲埣踩艘獢[脫長期貧困，首先要打破其所賴以生存的“貧困文化”。為此要做好兩個方面的工作。

一是促進殘疾人環(huán)境福利。殘疾人環(huán)境福利包括物質環(huán)境、人文環(huán)境、信息和交流的無障礙三個層面，其中物質環(huán)境主要是無障礙設施建設，包括城市道路、公共建筑物和居住區(qū)的規(guī)劃、設計和建設要方便殘疾人通行和使用，主要有盲道、無障礙電梯等；人文層面的無障礙是指營造殘疾人平等參與社會生活的社會環(huán)境，消除社會排斥、實現(xiàn)殘疾人社會交往和社會參與的無障礙；信息和交流的無障礙要求公共傳媒應使聽力言語和視力殘疾者能夠無障礙地獲得信息，進行交流，如影視作品、電視節(jié)目的字幕和解說，電視手語，盲人有聲讀物等。公共場所的物質環(huán)境與信息、交流的無障礙兩個方面的建設通過政府統(tǒng)一規(guī)劃，增加資金投入，落實有關殘疾人的各項政策就可以解決，對于殘疾人家庭環(huán)境的改造，要通過積極為殘疾人家庭安裝方便扶手和坡道，上網(wǎng)語音識別器等措施來實現(xiàn)。而人文環(huán)境的創(chuàng)設則需要社會共同努力，動員社會成員普遍開展志愿者助殘活動，消除對殘疾人的歧視，積極營造尊重、支持殘疾人事業(yè)的社會環(huán)境與氛圍。

二是促進殘疾人就業(yè)。截至2007年年底，全國城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)已經(jīng)達到433.7萬人，農(nóng)村殘疾人就業(yè)人數(shù)達到了1696.6萬人。由于各種原因，農(nóng)村殘疾人就業(yè)存在種種障礙，就業(yè)人數(shù)還相當少。為此需要強化就業(yè)再就業(yè)援助機制，對貧困殘疾人優(yōu)先提供免費職業(yè)技能培訓和職業(yè)介紹。在開展培訓工作時，需要教育殘疾人轉變就業(yè)觀念，增強競爭意識；應以勞動力市場需求狀況作為殘疾人職業(yè)培訓的基礎，調整培訓結構和培訓內容，提高職業(yè)培訓的針對性和有效性，在充分掌握勞動力市場用工信息的基礎上，以用工單位崗位需求為導向開展有針對性的定向培訓；增加殘疾人就業(yè)保障金用于殘疾人職業(yè)培訓的比例，使殘疾人的職業(yè)培訓和教育有可靠的經(jīng)濟來源和物質保障。另外，還要鼓勵農(nóng)村殘疾人積極創(chuàng)業(yè)，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。對此，可以通過政府貼息，對殘疾人開辦的企業(yè)和經(jīng)濟實體進行貸款扶持，也可以利用一部分殘疾人就業(yè)保障金對有一定經(jīng)營規(guī)模的殘疾人企業(yè)給予扶助，慈善組織還可以通過設立基金會對殘疾人就業(yè)和培訓提供資金資助。

責任編校秋泉