關于浦口區(qū)政府投資項目管理問題及對策的初步思考

徐道俊 吳 迪

摘 要:面對大量的政府投資工程,如何從體制和機制上保證政府投資工程的優(yōu)質(zhì)高效,把大量的政府投資工程管好,需要對現(xiàn)有的管理模式進行探索、改革。本文結合南京市浦口區(qū)的實際情況,分析目前浦口區(qū)政府投資項目管理模式的現(xiàn)狀及存在的問題,提出下一步改革的設想。

關鍵詞:政府投資;現(xiàn)狀;模式;措施

中圖分類號:F062.4 文獻標識碼:A文章編號:1008-4428(2009)12-17-03

一、浦口區(qū)政府投資工程管理目前的現(xiàn)狀

政府投資工程是在我國改革開放和現(xiàn)代化建設的實踐過程中逐步成型的新概念。所謂政府投資工程,是指為了適應和推動國民經(jīng)濟的發(fā)展,為了滿足人們的文化、生活的需要,以及出于政治、經(jīng)濟和國防等因素的考慮,由政府通過財政投資、政府借貸以及行政事業(yè)性收費等方式興建的固定資產(chǎn)投資工程。政府投資工程,是政府向社會提供的公共產(chǎn)品,在市場經(jīng)濟體制下應該說這是政府的核心功能。近年來隨著政府投資工程急劇增長,就拿南京市浦口區(qū)來說,據(jù)不完全統(tǒng)計,建區(qū)7年來,城市建設中政府投資工程累計達200億元左右,就基礎設施工程的投入平均每年達到15億元。

據(jù)調(diào)查,浦口區(qū)合并以來,區(qū)政府投資工程管理方式主要有五種類型:1、臨時建設班子型。多為一次性業(yè)主,即在發(fā)改部門下達立項文件后,自行組建一個臨時性的基建班子對工程進行管理,如醫(yī)院指揮部、有基建任務的各行政機關。2、基建處室型。一些常年有建設任務的部門,如水務、教育等部門都設有基建處室從事工程管理。3、代建型。在發(fā)改部門下立項文件之后,由政府有關部門委托房地產(chǎn)開發(fā)公司或其他代建公司代業(yè)主行使管理。如某街道安置房、引水河泵站等項目。4、事業(yè)單位型。各事業(yè)單位自行對項目進行建設、改造、裝修。5、指揮部型。作為法人單位對交通道路、市政道路等基礎設施進行建設管理。如城建指揮部、交通發(fā)展公司等。

從上述工程管理方式看,現(xiàn)行的政府投資工程管理方式的本質(zhì)是計劃經(jīng)濟體制下政企不分、政事不分、高度集權和自我服務。其主要的特征是投資、建設、監(jiān)管、使用這四種不同的主體混為一體或相互混為一體,存在一些弊端:

1、缺乏自我約束和有效監(jiān)管的監(jiān)督機制

由于“投資與建設”、“建設與管理”混為一體,各部門直接組織工程項目建設,造成一些項目的負責人既是行政首長,又是工程管理者;有的既是建設者,又是市場管理者;甚至既是“運動員”,又是“裁判員”。自己監(jiān)管自己,這一方式導致行政權力直接介入工程項目的實施,相互之間缺乏有效的監(jiān)督制約機制,極易造成決策失誤或監(jiān)督失效、失靈,導致項目投資效益低下,形成投資“黑洞”,嚴重影響工程進程、質(zhì)量,提高工程成本,極易滋生腐敗。

2、難以提高建設管理水平,發(fā)揮其投資效益

由于使用單位自行組建的基建班子,都是一次性的或臨時性的,只有一次教訓,沒有二次經(jīng)驗,往往對基本建設程序和相關法律法規(guī)不夠了解,缺乏工程建設專業(yè)知識和項目管理經(jīng)驗,難以完成建設任務,責任難以落實,經(jīng)驗難以積累。而且這種方式使得建設單位存在從部門利益出發(fā),爭項目、爭資金,千方百計擴大投資規(guī)模,導致“釣魚工程”、“三超工程”(超規(guī)模、超預算、超概算)。據(jù)調(diào)查,政府投資工程或多或少都存在超概算,“投資饑渴癥”難以遏制。

3、造成政府資源的浪費

上一項政府工程,就組建一個基建班子。以浦口區(qū)為例,不完全統(tǒng)計,目前共有大小基建班子有十多個,從事基建管理的人員不少于200人,按照每人每年支出5萬元,每年財政需支出經(jīng)費達1000余萬元。下一步浦口區(qū)將面臨著更大的基礎設施建設,將需要更多的基建力量,這種龐大的基建體系,勢必會影響政府工程的“投資失效”,造成更大的資源浪費。

4、社會化和專業(yè)化的程度偏低

由于政府建設管理職能過于分散,幾乎每一個建設項目的使用單位都可能成為政府工程的業(yè)主單位,即建設工程的管理者。非專業(yè)人士從事專業(yè)性較強的建設工程管理,難以保證政府工程建設的質(zhì)量、工期和投資效益。

因此,推進這一管理模式的改革刻不容緩,這既有利于轉變政府職能,解決越位、缺位、錯位問題,又有利于從源頭上遏制腐敗行為,更有利于提高政府投資工程的投資效益和工程質(zhì)量。另外,通過改革,還可以真正改變使用單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的、低級的政府投資工程管理方式,提升政府投資工程的管理水平和投資效益。

二、政府投資工程管理方式改革的目標模式

政府投資工程如何管理,采用何種組織實施方式,這一問題在一些發(fā)達國家以及我國的香港、澳門特別行政區(qū)早已解決。深圳、上海等地也有成熟的經(jīng)驗可供我們借鑒和參照。

1、香港政府投資工程管理模式

在香港,建設工程分為兩大類型,政府工程和私人工程,分別由政府的工務局、房屋署和屋宇署管理,采用不同的管理模式。工務局是專門負責公共工程建設管理的政府部門,在工務局的領導之下,按工程類別分別設有建筑署、路政署、土木工程署、機電工程署、水務署、渠務署等7個工務部門,分別負責房屋建筑、道路和橋梁、港口發(fā)展和土地平整、設備安裝、新市鎮(zhèn)建設、排污和防洪、供水等政府工程的建設管理。所有的政府工程均由工務局組織實施,政府其他部門不再設立基建機構,一般也不設立臨時性的基建班子。

不難看出,香港政府對工務局實施的工程管理體現(xiàn)了高度集中化和專業(yè)化的特點,其優(yōu)勢是顯而易見的。專門機構和專業(yè)人員從事建設管理,對于人才的培養(yǎng)、建設經(jīng)驗的積累和管理水平的提高具有重要意義,有利于保證工程質(zhì)量和投資效益;工程建設單位和項目使用單位的適當分離,可以避免盲目提高建設標準、擴大建設規(guī)模的傾向,有利于投資控制;建設管理的業(yè)主職能高度集中,專門機構從事工程建設,較分散管理和臨時機構易于監(jiān)督,有利于規(guī)范化管理和廉政建設。建設管理集中化和專業(yè)化,有效地克服了“大而雜,小而全”的管理方式,也有利于節(jié)約政府投資資金和社會資源。

2、深圳、上海政府投資管理模式

在國內(nèi)一些省市也已開始初步進行探索。例如深圳市設立了工務局,專門負責政府投資的市政工程和其他主要的公共工程的建設管理,對承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙”;上海市政府于2001年啟動政府投資工程管理體制改革,實行政府投資職能和投資管理職能的分離,投資管理職能與工程管理職能的分離,將投資管理職能適當集中在政府性投資管理機構,培育工程管理公司,或委托企業(yè)通過工程總承包的方式對工程項目實施專業(yè)化管理。

通過上述可借鑒的經(jīng)驗和做法,怎樣改革浦口區(qū)的政府投資工程管理方式,我們不難找到答案。即浦口區(qū)現(xiàn)行的政府工程管理方式的基本思路應該是:按照市場經(jīng)濟體制和WTO的要求,改變現(xiàn)行的將政府工程與社會工程按照統(tǒng)一模式進行管理的做法,按照“投資、建設、管理、使用”分開和專業(yè)化管理的原則,借鑒國內(nèi)外通行做法和經(jīng)驗,適當集中政府工程的業(yè)主職能,對政府投資的非營利性建設工程實行統(tǒng)一管理,對政府投資的營利性項目的建設和運營,按照成本效益原則,實行項目法人責任制和商業(yè)化運作。建立權責分明、制約、有效、科學規(guī)范的政府投資工程管理體制和運行機制,提高其投資效益和建設管理水平。當前,工作的重點是盡快把非經(jīng)營性的、高度分散的政府投資工程管起來。

三、浦口區(qū)政府工程管理方式改革的初步設想及配套措施

1、對政府項目管理的架構進行適當調(diào)整

設立一個類似深圳工務署的政府部門,由其負責本級政府投資的非經(jīng)營性建設工程的建設管理,代表政府行使業(yè)主職能。如成立工務局,專門負責政府投資工程項目管理。另外,成立政府投資項目管理機構,具體負責對政府投資的各部門以及重要公共建筑和社會發(fā)展項目的監(jiān)督與管理,重大決策必須要通過管理機構審議通過。與此同時,取消政府其他部門建設管理的業(yè)主職能,也不再設立臨時性的基建班子。目前,浦口區(qū)建設行政主管部門成立的城建指揮部辦公室可以朝這個方向發(fā)展,只是目標定位太低,僅對政府落實給建設行政主管部門負責的一些市政工程實施管理。

為了實現(xiàn)體制的平穩(wěn)過渡,本著“相對集中、區(qū)別對待”的原則,可以考慮先小集中,后大集中。所謂小集中,就是先把區(qū)內(nèi)的道路、橋梁、河道以及政府機關的項目建設管理職能集中起來;大集中就是對所有非經(jīng)營性建設項目實行集中管理,包括鎮(zhèn)街的項目。另外,要切實轉變基建機構和人員的經(jīng)費在建設投資中按一定比例提取的做法,根據(jù)工程的質(zhì)量標準、進度目標和獲獎情況進行績效考核分配。對經(jīng)營性的政府投資工程,應該嚴格實行項目法人責任制。項目法人應當委托專業(yè)化的項目管理公司承擔或委托企業(yè)通過工程總承包的方式對工程項目實施專業(yè)化管理。

2、建立嚴格的政府投資工程管理規(guī)則

建立政府工程運作規(guī)則,是政府直接實施政府投資工程合理機制的重要支撐。對于政府投資工程的管理要設有專門的規(guī)章、制度,明確政府投資工程的管理方式、管理機構、運作方式等運作規(guī)則。一是建立建設項目的問責制度。項目管理部門的負責人必須就建設項目的質(zhì)量、工期和投資對同級政府全面負責。二是嚴格執(zhí)行招標投標制度。不僅施工要招標、勘察設計和設備采購都應該招標。三是把好投資控制和審計監(jiān)督制度關。積極推行施工現(xiàn)場的“0”簽證等措施,工期較短的項目實行固定總價合同,工程發(fā)包價格一經(jīng)簽訂合同,原則不得隨意調(diào)整。確實必須的設計變更,導致工程量變化和價格變動,超過一定幅度的,應當按規(guī)定程序報批。四是強化監(jiān)督機制。政府投資工程的管理應體現(xiàn)一定的分權與制衡機制,紀檢、發(fā)改、財政、審計等部門應加強對政府工程運作過程的監(jiān)督,以有效地防止舞弊行為。五是實行承包商準入制度。為了有效地遏制承包商的不法行為,可以要求承包商的參與政府投資工程時,提供有關資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科,進一步建立政府投資工程認承包商名冊。

3、強化投資決策理念、機制及項目的實施程序

政府工程管理方式改革的根本目的在于提高投資效益。與此密切相關的是建設項目的決策體制。一是政府投資的決策過程應當更加科學化、規(guī)范化,以保證政府投資工程能有一個正確的社會目標。二是嚴格執(zhí)行國家的規(guī)定的基本建設程序,禁止“三邊工程”。同時應注意程序的完整性與工作效率的平衡,防止程序過于繁瑣而影響工作效率。為了提高基本建設的效率,首先加強建設項目庫,對一些重大建設項目盡早進行可行性研究論證,把前期工作做深做細,未雨綢繆,防止急究成章,草率上馬。目前,區(qū)內(nèi)部分工程,由于前期工作做的不夠細致,變成了實施上的“三邊工程”,管理現(xiàn)狀不容樂觀。

4、必須建立管理與使用單位的溝通協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)行管理方式雖然有種種弊病,但是建設項目能夠最大限度地滿足使用單位的需要,卻是其優(yōu)點。換言之,業(yè)主職能與項目使用單位分離后,如果沒有一個正常的溝通與協(xié)調(diào)機制,有可能會在項目交付使用后造成使用單位的諸多不便。因此,在建設項目組織實施的全過程,項目管理部門必須與使用單位密切合作,在投資得到切實控制的前提下,使建設項目在功能方面最大限度地滿足使用單位的需要。

5、依靠發(fā)揮中介組織在工程建設中的作用

發(fā)達國家和地區(qū)的政府對工程的建設管理高度重視,對政府工程不僅是工程質(zhì)量、施工安全的監(jiān)督,而是對質(zhì)量、工期和投資的全面控制;也不是一般的基本建設程序監(jiān)督,而是從可行性研究論證,項目決策、設計、施工管理直接交付使用的全過程直接操作。我區(qū)要加速建立造價咨詢、工程監(jiān)理和招標代理三個中介機構庫,在進行政府工程管理方式改革時,應充分依靠發(fā)揮監(jiān)理公司、工程咨詢公司的作用,調(diào)動專業(yè)人士和機構的責任心,使他們成為工程高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。項目管理部門只須在設計、施工、監(jiān)理和設備采購的招投標以及工程過程管理的關鍵環(huán)節(jié)把關即可。

總之,筆者認為改革浦口區(qū)的政府投資工程的管理方式是大勢所趨,需要有改革的環(huán)境,各級部門的支持,也需要上級決策部門的科學引導。通過對政府投資工程管理體制和機制的改革,把我區(qū)的政府投資工程真正管起來,做到以“小投入,大回報”,早日實現(xiàn)現(xiàn)代化江北新城的建設目標,實現(xiàn)“生態(tài)、富裕、和諧”新浦口的目標。

作者簡介:

徐道俊,南京市浦口區(qū)人民政府辦公室;

吳 迪, 南京市浦口區(qū)人民政府辦公室。