美國(guó)高校預(yù)算分配方法的啟示

楊松令　劉　超

【摘要】 本文介紹了美國(guó)高校預(yù)算分配改革進(jìn)程中所采用的主要預(yù)算分配方法，對(duì)諸如增量預(yù)算法、規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算法、數(shù)量模型法、零基預(yù)算法、績(jī)效預(yù)算法和責(zé)任中心預(yù)算法等產(chǎn)生的背景及其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出了這些方法對(duì)我國(guó)高校建立合理的校內(nèi)預(yù)算分配模式的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 高校；預(yù)算；資源；分配

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和高校的快速擴(kuò)張，高等教育成本持續(xù)攀升，高校支出大幅增加。在這種情況下，高校是否采取有效的預(yù)算分配方法以合理、有效地分配有限的資源顯得尤為重要。美國(guó)作為一個(gè)教育管理水平較高的國(guó)家，其高校校內(nèi)預(yù)算管理方法歷經(jīng)長(zhǎng)期演變，不斷革新，形成了較為完善的預(yù)算管理體系。研究美國(guó)高校的預(yù)算分配方法演變歷程，有助于我們更好地把握各種預(yù)算方法的本質(zhì)屬性，為促進(jìn)我國(guó)高校預(yù)算管理水平提供可資借鑒的依據(jù)。

一、美國(guó)高校校內(nèi)預(yù)算分配方法的沿革

高校預(yù)算受到人們的關(guān)注是上個(gè)世紀(jì)五十年代的事情。Massy（1990）認(rèn)為，從二十世紀(jì)五十年代到六十年代中期是美國(guó)高等教育發(fā)展的“黃金時(shí)期”。在這一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定，高校結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，高校的招生人數(shù)有顯著的增加，并且能夠獲得政府穩(wěn)定和持續(xù)不斷的資金支持，人們關(guān)注于入學(xué)人數(shù)的增加和質(zhì)量的維持，很少去關(guān)注和強(qiáng)調(diào)成本控制。因此，高校在分配資源時(shí)所采用的預(yù)算分配方法是增量預(yù)算法（Incremental Budgeting）和公式法（Formula Budgeting）。

增量預(yù)算法是預(yù)算分配中最簡(jiǎn)單、最普遍的一種方法，廣泛應(yīng)用于采用集權(quán)式管理的高校組織。其基本做法是以上一年度的各種費(fèi)用和項(xiàng)目的實(shí)際開(kāi)支數(shù)為基礎(chǔ)，根據(jù)下一年度財(cái)政收入以及支出因素的變化，確定下一年度應(yīng)增加或減少的費(fèi)用數(shù)額。該類(lèi)預(yù)算編制方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，節(jié)約時(shí)間和成本，容易理解和被政府、立法人員接受。但其主要缺點(diǎn)是過(guò)分受基期預(yù)算的束縛，不是實(shí)事求是、精打細(xì)算、量力而行的，其結(jié)果往往會(huì)造成極大的浪費(fèi)（Dickmeyer,1994）。另外，增量預(yù)算只能提供上一年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果很少的信息，不能反映出預(yù)算是否促進(jìn)了學(xué)校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)，增量預(yù)算法更關(guān)注的是投入而不是產(chǎn)出。

公式預(yù)算法是一種運(yùn)用數(shù)學(xué)公式進(jìn)行預(yù)算分配的技術(shù)（Millard,1979），被廣泛應(yīng)用于集權(quán)管理的州立大學(xué)。公式預(yù)算法往往將學(xué)生人數(shù)、課時(shí)數(shù)、畢業(yè)成績(jī)情況等指標(biāo)給予一定權(quán)重以作為分配資金的依據(jù)（Pickens,1982）。公式預(yù)算法為預(yù)算分配提供了一個(gè)客觀的基礎(chǔ)，是一種較公平的分配方法，有利于減少預(yù)算分配中的矛盾，降低預(yù)算工作的成本等。其缺點(diǎn)在于，公式法所運(yùn)用的簡(jiǎn)單指標(biāo)很難對(duì)各學(xué)院、系復(fù)雜的任務(wù)、功能進(jìn)行衡量，不利于新項(xiàng)目和創(chuàng)新的實(shí)施，不能充分反映各院、系的差別。另外，公式法是在高校普遍擴(kuò)招時(shí)期發(fā)展起來(lái)的，它基于當(dāng)時(shí)的平均成本，這也導(dǎo)致在入學(xué)人數(shù)趨于穩(wěn)定時(shí)期該法運(yùn)用具有一定的局限性（Temple,1978）。

到了上個(gè)世紀(jì)六十年代末期，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算法（Planning，Programming and Budgeting Systems，簡(jiǎn)稱(chēng)PPBS）在高校、尤其是在政府撥款的公立高校中得到廣泛應(yīng)用。其原因是美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)和州政府從六十年代初期就推行采用這種方法編制預(yù)算。Schroeder（1973）將規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算定義如下：規(guī)劃（Planning）指設(shè)立組織的目標(biāo)，項(xiàng)目（programming）指提出和評(píng)估實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的項(xiàng)目，預(yù)算（Budgeting）指為項(xiàng)目提供的資源支持。規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算不僅僅是一種新的預(yù)算方法，它更注重在目標(biāo)和實(shí)踐、計(jì)劃和行動(dòng)之間建立密切的聯(lián)系。但由于規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算需要大量經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的高水平管理人員去對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析和研究，而這些人員當(dāng)時(shí)十分短缺，因此該種預(yù)算方法并沒(méi)有被長(zhǎng)時(shí)間地使用。

從二十世紀(jì)六十年代末到七十年代初，美國(guó)高等教育開(kāi)始出現(xiàn)低迷（Bowen,1968）。導(dǎo)致低迷的主要原因是高等教育已經(jīng)進(jìn)入普及化階段，規(guī)模的擴(kuò)大和質(zhì)量要求的提高都需要更多的財(cái)政支持，但由于經(jīng)濟(jì)蕭條、通貨膨脹的出現(xiàn)，財(cái)政壓力日益緊張，政府不再持續(xù)增加對(duì)高等教育的投入。在這種情況下，很多高校開(kāi)始控制成本、節(jié)約開(kāi)支以應(yīng)對(duì)這種狀況。同時(shí)，許多高校的管理者也開(kāi)始相信高校可以從對(duì)有限資源的科學(xué)管理和有效分配中獲益，因此，很多高校開(kāi)始投入精力培養(yǎng)職業(yè)的行政管理人員，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)計(jì)劃和控制（Jones,1985）。這一階段一些高校流行的分配方法是數(shù)量模型和零基預(yù)算法。

用于高校預(yù)算分配的數(shù)量模型有兩類(lèi)，一種數(shù)學(xué)模型是把教育的投入與資源的需求聯(lián)系起來(lái)，需要復(fù)雜的模型管理信息和決策支持系統(tǒng)；另一種數(shù)學(xué)模型是通過(guò)線性模型、動(dòng)態(tài)分析模型等，直接處理在選擇最佳分配方法中遇到的問(wèn)題（Schroeder,1973）。斯坦福大學(xué)、哈佛大學(xué)、密歇根大學(xué)等都曾將數(shù)學(xué)模型應(yīng)用到教育資源的分配中。但是，由于高校的產(chǎn)出不容易界定、不同的決策者對(duì)產(chǎn)出價(jià)值的評(píng)定不同、很多產(chǎn)出是多種因素影響的結(jié)果很難劃分開(kāi)、數(shù)學(xué)模型的使用成本太高等原因，使得這種模型變得不再受歡迎。

零基預(yù)算（Zero-Based Budgeting）的最初目標(biāo)是用以提高管理的效率和效果。零基預(yù)算不考慮部門(mén)的支出基數(shù)（即基數(shù)為零），由每一個(gè)決策單位的管理者提出所需相應(yīng)經(jīng)費(fèi)數(shù)額的一攬子方案，在資金管理部門(mén)審核的基礎(chǔ)上，確定支出預(yù)算數(shù)。零基預(yù)算要求全盤(pán)考慮所有的預(yù)算支出項(xiàng)目并按其重要性排序，根據(jù)支出項(xiàng)目的重要性確定預(yù)算安排的優(yōu)先性。這種方法有利于廢除不必要和過(guò)時(shí)的項(xiàng)目和活動(dòng)，提高預(yù)算決策的效果。但零基預(yù)算以定編、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)，需要做大量的預(yù)算信息收集和處理工作（Caruthers, 1979）。除此之外，零基預(yù)算將經(jīng)濟(jì)效率作為分配資源的唯一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了預(yù)算決策行為的多元性。事實(shí)上，預(yù)算決策需要多元化的考慮，包括社會(huì)的、技術(shù)的、文化的、政治的等綜合的理性標(biāo)準(zhǔn)（Rubin, 2000）。零基預(yù)算更適用于學(xué)校發(fā)展性支出項(xiàng)目預(yù)算的編制。

到了二十世紀(jì)八十年代初期，人們開(kāi)始關(guān)注預(yù)算資金使用的結(jié)果而不單純是預(yù)算的投入，開(kāi)始注重績(jī)效的評(píng)價(jià)和預(yù)算結(jié)果的評(píng)定，因此在此階段出現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算法（Performance Budgeting）?？?jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以部門(mén)和項(xiàng)目業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理體制。績(jī)效預(yù)算不僅僅限于完成某個(gè)部門(mén)的工作，它更注重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)組織部門(mén)的績(jī)效評(píng)定。但由于績(jī)效預(yù)算以對(duì)組織目標(biāo)的一致認(rèn)同為基礎(chǔ)，需要系統(tǒng)地收集可靠、連續(xù)、可比的信息，以衡量項(xiàng)目的成本和成果，提供常規(guī)的信息供日常計(jì)劃管理、項(xiàng)目制定、預(yù)算和評(píng)估使用，同時(shí)需要編制人員作出主觀判斷，因此編制較為困難。

在這一時(shí)期預(yù)算分配方法上的另外一個(gè)亮點(diǎn)是責(zé)任中心預(yù)算法（Responsibility Center Budgeting，簡(jiǎn)稱(chēng)RCB）的出現(xiàn)。這一方法的產(chǎn)生，源自高校分權(quán)管理的需要。責(zé)任中心預(yù)算產(chǎn)生于賓夕法尼亞大學(xué)，而后被其它一些研究型大學(xué)（如哈佛、斯坦福、耶魯大學(xué)等私立大學(xué)）所采用。在二十世紀(jì)八十年代末期，印第安納大學(xué)與普渡大學(xué)印第安納波里斯聯(lián)合分校（IUPUI）成為第一個(gè)實(shí)行責(zé)任中心預(yù)算的公立大學(xué)。隨后，該方法也在若干所公立大學(xué)推行。

所謂責(zé)任中心預(yù)算，就是把制定預(yù)算的權(quán)利下放到各個(gè)院、系，給院、系領(lǐng)導(dǎo)充分的財(cái)務(wù)和管理的自主權(quán)。在責(zé)任中心預(yù)算分配方法中，各個(gè)院、系的收入和直接費(fèi)用都由院、系自己控制，高校的間接費(fèi)用按院、系所占用學(xué)校資源的比例分配給各個(gè)院、系。各個(gè)院、系根據(jù)預(yù)期收益、預(yù)期支出編制自己的預(yù)算。責(zé)任中心預(yù)算的優(yōu)勢(shì)有以下幾點(diǎn)：第一，責(zé)任中心預(yù)算分配方法是一種分權(quán)式預(yù)算，把制定預(yù)算的權(quán)利下放到各個(gè)院、系，給院、系領(lǐng)導(dǎo)充分的財(cái)務(wù)和管理的自主權(quán)，他們可以根據(jù)自己的實(shí)際情況制定促進(jìn)院、系發(fā)展的預(yù)算，也可以調(diào)動(dòng)其管理的積極性；第二，各院、系能夠更積極地?cái)U(kuò)大創(chuàng)收收入和控制其成本；第三，學(xué)校向院、系征收間接費(fèi)用如設(shè)備使用費(fèi)、房屋占用費(fèi)、水電費(fèi)等可以使院、系更能夠了解學(xué)校的行政支出。責(zé)任中心預(yù)算的缺點(diǎn)包括：第一，它對(duì)院、系管理者有較高的要求；第二，對(duì)成本的分配是基于平均成本而不是邊際成本，這可能會(huì)造成不能準(zhǔn)確反映院、系的辦學(xué)成本水平；第三，各院、系可能會(huì)為了降低成本面忽視學(xué)生質(zhì)量的培養(yǎng)。Massy指出責(zé)任中心預(yù)算分配方法一旦建立起來(lái)，激勵(lì)會(huì)成為院、系的運(yùn)行文化，學(xué)校的行政管理中心將很難對(duì)院、系的變化進(jìn)行控制。

二、對(duì)我國(guó)高校校內(nèi)預(yù)算分配方法改革的啟示

（一）校內(nèi)預(yù)算分配方法是動(dòng)態(tài)發(fā)展的

從美國(guó)高校校內(nèi)預(yù)算分配方法的演變可以看出，高校預(yù)算管理是由投入導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向以產(chǎn)出導(dǎo)向?yàn)橹?、由注重分配資源為主轉(zhuǎn)向以提高效率和使用效果為主、由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的過(guò)程，它是伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府財(cái)政改革和學(xué)校的不斷發(fā)展而不斷改革創(chuàng)新的。多年來(lái)，我國(guó)高校大多一直采取以增量預(yù)算為主的預(yù)算分配方法，然而近年來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、高等教育普及程度的改革、高校辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大以及高校功能的多樣化，高校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容變得全面化和復(fù)雜化，這種預(yù)算分配方法與當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、高校環(huán)境已不相適應(yīng)，不能夠最大限度地發(fā)揮學(xué)校人、財(cái)、物、信息等各要素的最大效能，不利于教育資源的充分利用，缺乏激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不利于調(diào)動(dòng)院、系管理的積極性，高校的預(yù)算管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，為保障教育資源的合理、有效使用，必須對(duì)目前的預(yù)算分配方法進(jìn)行改革和創(chuàng)新，使之成為高等教育發(fā)展的推動(dòng)力。值得欣慰的是，近年來(lái)不少高校尤其是規(guī)模較大的高校已經(jīng)嘗試各種新的預(yù)算分配方法，這無(wú)疑對(duì)提高高校預(yù)算管理水平會(huì)產(chǎn)生積極的作用。

（二）使用效益應(yīng)成為預(yù)算分配重點(diǎn)考慮的因素

提高教育投資的綜合效益，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，是預(yù)算分配的根本目的。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)高校預(yù)算分配的功能僅僅局限于計(jì)劃和控制職能，資金管理部門(mén)只是審核院、系預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，沒(méi)有對(duì)資金使用的有效性負(fù)責(zé)，沒(méi)有注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核。預(yù)算編制就是分錢(qián)，而與責(zé)任、效益掛鉤的很少，這就造成了大家都伸手要錢(qián)，而不管錢(qián)的使用效果。因此，高校的預(yù)算分配方法要從理念上突破資金分配職能的約束，建立對(duì)資金使用效益的評(píng)估機(jī)制，要將資金管理部門(mén)定位在理財(cái)者的地位上，成為促進(jìn)資金使用效率的重要力量，確保高校有限資源的有效利用。

（三）應(yīng)靈活運(yùn)用各種預(yù)算分配方法

雖然預(yù)算分配方法是隨著時(shí)代發(fā)展演變而來(lái)，但是并非以前的方法都是落后的。各種預(yù)算方法都有其優(yōu)缺點(diǎn)，并且都有使用范圍和前提條件，它們之間不是替代關(guān)系，而是互補(bǔ)關(guān)系。不同高?？赡懿捎貌煌念A(yù)算分配方法，一個(gè)高校中一種預(yù)算分配方法不一定適合所有的部門(mén)。因此，各個(gè)高校在使用過(guò)程中可以根據(jù)自己的實(shí)際情況將多種分配方法結(jié)合使用，可根據(jù)各部門(mén)所承擔(dān)的不同職能采用不同的預(yù)算分配方法。例如，績(jī)效預(yù)算可能適合職能目標(biāo)比較明確的部門(mén)；而職能比較簡(jiǎn)單的部門(mén)，如圖書(shū)館等可采用增量預(yù)算法；對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金和重大項(xiàng)目支出可實(shí)行零基預(yù)算法等。

（四）民主化預(yù)算過(guò)程是科學(xué)預(yù)算的堅(jiān)強(qiáng)保障

不管是零基預(yù)算還是責(zé)任中心預(yù)算，都需要基層院、系和部處的積極參與。各種預(yù)算方法只是一種手段，真正科學(xué)的、可行的預(yù)算必須要以一套嚴(yán)格的程序?yàn)楹蠖堋Ｔ绞欠謾?quán)管理的預(yù)算管理，預(yù)算過(guò)程越要民主化。即使在集權(quán)管理的預(yù)算管理體制下，為了使預(yù)算制定的更科學(xué)、合理、符合學(xué)校自身的特點(diǎn)，也應(yīng)充分調(diào)查，充分吸取院、系的意見(jiàn)，使預(yù)算的制定充分反映基層的建議，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。院、系和廣大教職工是學(xué)校預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行人，沒(méi)有他們的認(rèn)同和參與，預(yù)算將得不到有效的貫徹執(zhí)行或者在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)偏差。只有將科學(xué)的預(yù)算方法與基層各部門(mén)民主化相結(jié)合，才有利于預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

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