試論我國(guó)違憲審查制度

宋　坡

摘要 從憲法發(fā)展歷史來看憲法的制定和實(shí)施當(dāng)然離不開違憲審查制度的保障。一般來說,憲法的發(fā)展與違憲審查制度的發(fā)展是同步重疊的,但是具體在我國(guó)二者之間的關(guān)系卻表現(xiàn)的極為特殊:憲法的發(fā)展不當(dāng)然伴隨著違憲審查制度的發(fā)展。究其原因我國(guó)傳統(tǒng)上制定憲法的目的并不是當(dāng)然為了行憲,而往往具有政治宣示的意義,這一趨勢(shì)直到我國(guó)現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施之后才有所改觀。本文擬從我國(guó)憲法發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行分析提出完善我國(guó)違憲審查制度的建議。

關(guān)鍵詞 違憲審查 司法審查 憲政 行憲 立法

中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-043-02

一、明確違憲審查與司法審查

在我國(guó)普遍認(rèn)為違憲審查與司法審查是同一概念的不同說法。這種認(rèn)識(shí)在一定程度上是具有合理性的,但二者實(shí)質(zhì)上還是有區(qū)別的。所謂違憲審查,是指法院或?qū)ｉT成立的機(jī)構(gòu),基于憲法對(duì)某項(xiàng)立法或者某種國(guó)家機(jī)關(guān)行為(有些國(guó)家也包括政黨行為)是否合憲進(jìn)行的具有一定法律效力的審查。如果違憲審查的職責(zé)有普通司法機(jī)關(guān)履行就被稱作司法審查。同時(shí)從內(nèi)容上看司法審查的范圍要比違憲審查廣泛,以美國(guó)為例其司法審查不僅僅是對(duì)聯(lián)邦和州的法律,總統(tǒng)﹑州長(zhǎng)及其所屬官署之行政行為,以及一切司法裁判是否違憲進(jìn)行審查,還包括對(duì)行政行為是否違法進(jìn)行審查。本文所論述的“違憲審查”與司法審查是不同概念,不包括對(duì)行政行為是否違法進(jìn)行審查的討論。

二、我國(guó)違憲審查制度的現(xiàn)狀

(一)建國(guó)后違憲審查制度的發(fā)展

新中國(guó)成立后先后頒布過四部憲法,即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法與現(xiàn)行憲法.除了1975年憲法之外其余三部憲法都對(duì)違憲審查制度做了一些規(guī)定。

如1954年憲法規(guī)定了:第一,全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。第二,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院的工作;有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令;有權(quán)改變或撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。但是對(duì)于憲法解釋權(quán)的歸屬以及違憲審查程序未作規(guī)定,這樣違憲審查的實(shí)際操作成為一個(gè)無法進(jìn)行的問題。這樣產(chǎn)生的直接后果就是。憲法只有紙上權(quán)威而無真正權(quán)威。“監(jiān)督憲法實(shí)施只是停留在一個(gè)憲法條文的書寫上,卻忽視了建立完善的憲法監(jiān)督機(jī)制和有效的運(yùn)行機(jī)制。致使時(shí)隔12年之后,當(dāng)‘文化大革命的風(fēng)浪席卷全國(guó)的時(shí)候,憲法便表現(xiàn)的無能為力了?！?978年憲法沿襲了1954年憲法但又有所改變:一方面增加了全國(guó)人大常委會(huì)的解釋憲法的職權(quán),另一方面去掉了其撤銷國(guó)務(wù)院決議和命令的權(quán)力。但是對(duì)違憲審查制度的運(yùn)行仍為有相應(yīng)規(guī)定,憲法實(shí)施仍然是一個(gè)難題。1982年憲法對(duì)違憲審查制度的規(guī)定比較全面,對(duì)違憲審查主體、對(duì)象、方式、操作程序等內(nèi)容都做了相應(yīng)規(guī)定。這些規(guī)定擴(kuò)大了違憲審查制度的適用范圍,增強(qiáng)了可操作性。但現(xiàn)行憲法仍有許多缺陷,頒布二十多年來違憲審查實(shí)踐幾乎是空白,所以完善我國(guó)違憲審查制度、保障憲法的實(shí)施仍是一個(gè)迫切問題。

(二)我國(guó)違憲審查的模式

考察各國(guó)違憲審查制度依據(jù)違憲審查主體的不同大致可分為五種模式:

1.司法機(jī)關(guān)審查制。即由普通法院行使違憲審查權(quán)。由1803年美國(guó)“馬伯里訴麥迪遜”案確立司法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查的先河。

2.憲法法院審查制。即由特別設(shè)立的憲法法院行使違憲審查權(quán)。由奧地利1920年首創(chuàng)。

3.立法機(jī)關(guān)審查制。以英國(guó)為典型代表。基本內(nèi)容是由議會(huì)這一民意代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施,法律如有違憲由議會(huì)自行修改或廢止。

4.專門政治機(jī)關(guān)審查制。法國(guó)是此種類型的代表。基本內(nèi)容是由憲法委員會(huì)作為政治機(jī)構(gòu)來監(jiān)督憲法、審查立法的合憲性。

5.最高權(quán)力機(jī)關(guān)審查制。由國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。最早由前蘇聯(lián)確立,其理論基礎(chǔ)是“議行合一“的原則,人民選舉代表組成最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),代表人民行使國(guó)家權(quán)力。其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé),因而監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)只能有最高權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)。我國(guó)即采用的此種模式。

(三)我國(guó)違憲審查的對(duì)象

了解我國(guó)違憲審查的對(duì)象首先要了解什么是違憲審查,否則就會(huì)混淆一些非違憲審查的錯(cuò)誤而誤認(rèn)為是違憲審查錯(cuò)誤。所謂違憲審查,是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某項(xiàng)立法或某種行為(通常指國(guó)家機(jī)關(guān)的行為,有些國(guó)家還包括政黨行為)是否合憲所進(jìn)行的具有法律意義的審查和處理。因此對(duì)我國(guó)違憲審查對(duì)象的分析也就分成兩類:立法的違憲審查和行為的違憲審查。

1.立法的違憲審查

依據(jù)《憲法》第5條第3款之規(guī)定,一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。以此來看對(duì)立法的違憲審查將會(huì)僅僅局限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)“,但實(shí)際中立法主體的多層次性,立法形式的多樣化使得立法的形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這三種。雖然2000年的《立法法》對(duì)此有了一定的限定但也只是對(duì)于“形式的法”做了規(guī)范,對(duì)于“實(shí)質(zhì)的法”卻采取了漠視的態(tài)度。

所謂“形式的法”,是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)行使立法權(quán),依據(jù)法定的程序所制定的具備法定形式的規(guī)范性法律文件。依據(jù)《立法法》這種“形式的法”有七類,即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章、授權(quán)立法。

所謂“實(shí)質(zhì)的法”指未取得《立法法》認(rèn)可但是實(shí)際具有法律效力的規(guī)范性法律文件。我國(guó)主要包括(1)全國(guó)人大常委會(huì)制定的決定、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定的決議;(2)中央軍委、國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府制定的決定、命令;(3)國(guó)務(wù)院各部門制定的命令、指示,地方各級(jí)人民政府工作部門制定的決定、命令、指示。

具體來說我國(guó)立法中可能進(jìn)行違憲審查的是:(1)法律;(2)內(nèi)容為《憲法》89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)的行政法規(guī);(3)內(nèi)容屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)的地方規(guī)章;(4)內(nèi)容屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)的地方性法規(guī);(5)尚未制定法律、行政法規(guī)的情況下自主制定的地方性法規(guī);(6)自治條例、單行條例;(7)內(nèi)容違憲的“實(shí)質(zhì)的法”。

2.行為的立法審查

違憲審查的另一個(gè)對(duì)象就是針對(duì)的行為。我國(guó)《憲法》第5條第4款規(guī)定,一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。但是具體那些行為違憲可以進(jìn)行違憲設(shè)查我國(guó)尚未有明確規(guī)定。借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)一般有四種行為需進(jìn)行違憲審查:(1)國(guó)家元首和國(guó)家代議機(jī)關(guān)選舉過程中的選舉爭(zhēng)議。在我國(guó)進(jìn)規(guī)定了對(duì)選民資格案件爭(zhēng)議可通過民事訴訟解決,其余爭(zhēng)議未加規(guī)定。(2)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議。包括憲法規(guī)定的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議以及中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議。(3)政黨行為。在德國(guó)、韓國(guó),違憲審查機(jī)構(gòu)——憲法法院可以對(duì)政黨行為進(jìn)行合憲審查。我國(guó)《憲法》序言中雖規(guī)定:各政黨必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則;第5條第4款也規(guī)定:各政黨必須遵守憲法和法律。但實(shí)際立法中并未有相關(guān)規(guī)定,這些憲法條款也往往流于形式。(4)對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的彈劾。彈劾是指由國(guó)家的專門機(jī)關(guān)對(duì)那些實(shí)施了嚴(yán)重的犯罪行為或不法行為的國(guó)家高級(jí)官員給予指控并追究其法律責(zé)任的一種措施。我國(guó)《憲法》第63條規(guī)定了相似的罷免制度:“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員:(一)中華人民共和國(guó)主席、副主席;(二)國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng);(三)中央軍事委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)其他組成人員;(四)最高人民法院院長(zhǎng);(五)最高人民檢察院院長(zhǎng)。

(四)我國(guó)違憲審查制度的不足與完善建議

總體上評(píng)價(jià)我國(guó)的違憲審查制度可以用一句話來概括:我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)規(guī)定了違憲審查制度,但是違憲審查制度仍然有待完善。其不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.理論基礎(chǔ)不完善

違憲審查制度發(fā)源于西方的經(jīng)典法律制度法治。憲政的作用即是用來控制公權(quán)力。首先,憲政控制的在法治語境下的“至高無上”的立法權(quán),相比行政權(quán)對(duì)人民權(quán)利的威脅來看,立法權(quán)的危害更大,立法權(quán)可能曲解民意,誤解民意,行使立法權(quán)的畢竟只是人民的代表而非人民。可以說對(duì)立法權(quán)的約束就是違憲審查制度的理論基礎(chǔ)。

而在我國(guó)施行的是“議行合一”的制度,立法權(quán)向來由最高權(quán)力機(jī)關(guān)專屬,而民主集中制的組織原則要求其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)具有至高無上的民意代表性,因而是不可以給予質(zhì)疑的,即使質(zhì)疑,也不可能有一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)來對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。因而作為違憲審查制度的核心——對(duì)國(guó)家立法權(quán)的監(jiān)督在我國(guó)當(dāng)前還沒有完善的理論基礎(chǔ)。

2.違憲審查機(jī)構(gòu)、程序的缺陷

對(duì)于我國(guó)的違憲審查機(jī)構(gòu)來說憲法解釋權(quán)與改變﹑撤銷的不統(tǒng)一是其最大缺陷。因?yàn)椤案淖兓虺蜂N權(quán)”本身就蘊(yùn)含著對(duì)“合法性、合憲性”的審查。在我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)真正享有憲法解釋權(quán),而其他機(jī)關(guān),固然可以對(duì)憲法進(jìn)行解釋,但是這種解釋都是無權(quán)解釋,不具有最終的法律效力,這是造成我國(guó)違憲審查制度混亂的一個(gè)原因。其次就是有憲法解釋權(quán)卻沒有改變或撤銷權(quán),全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)自治區(qū)的自治條例和單行條例的被動(dòng)審查僅有事先的批準(zhǔn)權(quán),事后的撤銷權(quán)是在全國(guó)人大手中。

違憲審查程序的模糊不確定也是我國(guó)違憲審查制度的一大缺陷。這種缺陷也直接導(dǎo)致了我國(guó)違憲審查制度得不到有效的運(yùn)行。特別是在全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)審查程序中現(xiàn)行的備案機(jī)制沒有強(qiáng)制力,實(shí)踐中很多立法機(jī)關(guān)并不向?qū)彶闄C(jī)關(guān)備案。而在不備案的情況下,審查機(jī)關(guān)如何進(jìn)行主動(dòng)審查,現(xiàn)行制度沒有規(guī)定;專門委員會(huì)的審查結(jié)果要經(jīng)過秘書長(zhǎng)和法律委員會(huì)的同意才能決定該立法是否違反憲法,實(shí)際上秘書長(zhǎng)的同意架空了專門委員會(huì)的審查結(jié)果;還有如立法同憲法相抵觸,專門委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出意見,制定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)限未作規(guī)定以及制定機(jī)關(guān)不做反饋又如何處理?總之,我國(guó)憲法在這種審查程序規(guī)定中充滿了“模糊語言”,為實(shí)際中違憲審查制度的運(yùn)行造成了很多障礙,缺乏了明確性與嚴(yán)格性,使得制度的可操作性大大降低。

三、違憲審查制度完善的建議

重新構(gòu)建我國(guó)違憲審查模式,筆者認(rèn)為借鑒美國(guó)的司法審查模式比較理想。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入法治社會(huì),法治的基本特征就是依據(jù)憲法﹑法律治理國(guó)家。憲法﹑法律的最直接適用就是在司法機(jī)構(gòu)即我國(guó)的法院內(nèi)適用。在法院違憲審查過程中可以更好的結(jié)合實(shí)際對(duì)憲法進(jìn)行解釋,同時(shí)確立起司法的權(quán)威,監(jiān)督限制立法權(quán),以利于更好的保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)主義制度。這里我們可以借鑒美國(guó)的違憲審查制度中一些發(fā)達(dá)的法治理念,首先確立起我國(guó)的違憲審查原則:(一)案件性原則,法院不主動(dòng)對(duì)任何一部法律進(jìn)行是否合憲的審查。只有在法律訴訟過程中,產(chǎn)生了實(shí)際的具體訴訟案件,審理案件時(shí)結(jié)合當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)來審查法律是否與憲法相抵觸。(二)法律的合憲性解釋原則,法院實(shí)施違憲審查時(shí),若相關(guān)法律有兩種以上解釋,其中一種解釋合憲有效,其他解釋為違憲無效,導(dǎo)致憲法上的爭(zhēng)論,則應(yīng)采取有效的合憲解釋?；驹瓌t的建立有利于違憲審查制度運(yùn)行過程中更好的解決實(shí)踐問題,促進(jìn)違憲審查制度的發(fā)展。

違憲審查制度的完善與發(fā)展在我國(guó)仍然是一個(gè)漫長(zhǎng)曲折的過程,在此過程中我們要從我國(guó)國(guó)情出發(fā),借鑒外國(guó)先進(jìn)的立法理念與技術(shù),促進(jìn)我國(guó)違憲審查制度的完善,從而保障我國(guó)憲法的有力運(yùn)行,更好的保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)主義制度。

注釋:

1954年《憲法》第27條.

徐崇德.中華人民共和國(guó)憲法史.福州:福建人民出版社.2003.312.

李步云主編.憲法比較研究.北京:法律出版社.1998.385.

胡錦光.違憲審查比較研究.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社.2006.329.

我國(guó)《民事訴訟法》第164、165條.

王光輝.通向憲政之路——憲法監(jiān)督的理論和實(shí)踐研究.北京:法律出版社.2002.304.