農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境分析

[摘要]我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品存在供給主體失衡、供給總量不足、局部供給不均衡、供給效率低等四個(gè)問(wèn)題。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境要在分權(quán)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和集權(quán)的政治體制的矛盾中尋求到一個(gè)良好的結(jié)合點(diǎn)，把政府的作用與市場(chǎng)機(jī)制的作用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村； 公共產(chǎn)品； 分析

[中圖分類號(hào)]F320[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1962(2009)01-0031-02

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品及其供給機(jī)制

1，農(nóng)村公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品，即在消費(fèi)上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)民或其家庭消費(fèi)的私人產(chǎn)品而言，由農(nóng)村社區(qū)集體共享其效用的產(chǎn)品，和一般公共產(chǎn)品一樣也具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村由于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給的私人動(dòng)力不足問(wèn)題。農(nóng)村公共產(chǎn)品按照消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性、收益非排他性以及外部性的大小可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴程度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平與效率成為推進(jìn)“建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)”和“新農(nóng)村建設(shè)”的正確選擇。由于我國(guó)不同區(qū)域農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)差別很大，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需要求比較復(fù)雜。因此，以某一個(gè)制度或某一種方式解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題是不切合實(shí)際的，必須根據(jù)不同情況，因地制宜，探索符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度安排。

2，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。我國(guó)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，特別是非純粹公共產(chǎn)品供給有很多不同于一般的公共產(chǎn)品，具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)：一是受益的直接性，即“給誰(shuí)辦事由誰(shuí)出錢”。城市的公共產(chǎn)品供給一般由政府通過(guò)財(cái)政支出解決，而農(nóng)村公共產(chǎn)品很多仍由農(nóng)民自掏腰包以各種費(fèi)的形式解決，這使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有很大程度的直接受益性。二是受益的范圍性，即“誰(shuí)不出錢就不給誰(shuí)辦事”。村作為一級(jí)自治組織是沒(méi)有穩(wěn)定財(cái)力支撐的管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給表現(xiàn)出“村民自治”與“一事一議”等特點(diǎn)，誰(shuí)能拿出錢就給誰(shuí)辦事，拿不出錢就不給辦事，公共產(chǎn)品的受益范圍被限定在具體的空間之內(nèi)。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題分析

1，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡。

(1)供給主體單一。受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身素質(zhì)等因素的影響，私人組織、第三部門等參與主體難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是單一的供給主體。

(2)供給主體錯(cuò)位。一是上級(jí)政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品上的缺位。中央政府和各省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共產(chǎn)品供給責(zé)任的確認(rèn)、調(diào)整機(jī)制及分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等方面，缺乏一個(gè)明確有效的分擔(dān)機(jī)制，隨意性較大。全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供和融資，但實(shí)際上這些供給責(zé)任多都推給了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供給過(guò)程中的錯(cuò)位。由于上級(jí)政府的缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與財(cái)力極不相稱的職能，支出負(fù)擔(dān)沉重，所掌控的公共財(cái)力勉強(qiáng)維持自身行政運(yùn)轉(zhuǎn)，生產(chǎn)性公共支出難以保證。三是村民自治組織在供給過(guò)程中的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用政治權(quán)威將屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任推卸給嚴(yán)重缺乏或根本沒(méi)有公共財(cái)政保障的村委會(huì)。

(3)權(quán)責(zé)不對(duì)稱。中央政府在下放事權(quán)的同時(shí)，并沒(méi)有相應(yīng)賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預(yù)算資金。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共需求由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供滿足，而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)源多來(lái)自本地經(jīng)濟(jì)，在以農(nóng)牧業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力極弱，財(cái)政增長(zhǎng)極小。且零星分散難以征收。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，使得地方政府憑借本級(jí)財(cái)政收入無(wú)力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

2，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。

(1)供給總量不足。中央的財(cái)政支出規(guī)模尚不能完全滿足全社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求，雖然國(guó)家用于農(nóng)村公共支出的財(cái)政支持力度正在不斷加大，但較之于基數(shù)龐大的農(nóng)民群體，人均比率還是低得可憐。

(2)供給局部過(guò)度。在我國(guó)占人口60％的農(nóng)民占有20％的公共產(chǎn)品資源這種窘境中，部分農(nóng)村氣派的政府辦公樓與破舊的學(xué)校、寒酸的衛(wèi)生院形成鮮明對(duì)照。

3，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在區(qū)域間不均衡。

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性，特別是在目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要依靠地方財(cái)力支撐的情況下，這種區(qū)域間的公共產(chǎn)品供給不均衡尤為嚴(yán)重。并有一個(gè)值得我們更加重視的規(guī)律，公共產(chǎn)品建設(shè)上的地區(qū)差距要比經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的地區(qū)差距更大，并且還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

4，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低。

(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置效率低下。對(duì)于政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的評(píng)價(jià)，在很大程度上取決于“為群眾辦多少好事”的考核機(jī)制需要，在供給行為選擇上，往往用符合絕大多數(shù)人的利益這一模糊概括去抑制農(nóng)民的不同公益訴求，公共產(chǎn)品的供給難以全面提高需求主體的福利水平。

(2)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資管理效率低下。延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政支農(nóng)體系使得支農(nóng)資金以不同的名目由各個(gè)中央和地方部門支配，資金使用分散，交叉和重復(fù)等現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)一些制度外財(cái)政收支缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督，還存在擠占挪用現(xiàn)象。資金到位率低。相當(dāng)一部分資金被用于涉農(nóng)部門臃腫的機(jī)構(gòu)和人員開支，造成極大浪費(fèi)。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的解困途徑

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境及解困問(wèn)題本質(zhì)上不是一個(gè)技術(shù)革新問(wèn)題，而是一個(gè)制度創(chuàng)新問(wèn)題。從根源上分析，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品供給的困境歸根結(jié)底在于分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)的政治體制之間的矛盾，當(dāng)然總根源還是生產(chǎn)力水平低的問(wèn)題。由于經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)，地方政府之間形成了一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府間競(jìng)爭(zhēng)要求高質(zhì)量的公共產(chǎn)品供給，但在集權(quán)政體中，地方可運(yùn)用的政策工具很有限，只能通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出及直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)提高競(jìng)爭(zhēng)力，迫使地方政府尋求制度外收入。這就加重了當(dāng)?shù)鼐用竦呢?fù)擔(dān)，引發(fā)政府和群眾之間的矛盾。

走出困境的根本出路就是緩解和消除分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)的政治體制之間的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織應(yīng)該逐漸成為提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主體，這需要中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的大力反哺。而只有正確界定政府的職能事權(quán)范圍，逐步改變和調(diào)整中央和地方縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村財(cái)政的稅收和支出結(jié)構(gòu)，特別是通過(guò)深化地方財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制改革，充分發(fā)揮地方財(cái)政的作用，才能理順農(nóng)民的各種付出與各種公共服務(wù)需求之間的關(guān)系與比例，保證分級(jí)財(cái)政管理體制正常運(yùn)行，建立財(cái)政支農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

開辟農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑：最優(yōu)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的構(gòu)成，不是單純的政府支出，或者完全由個(gè)人消費(fèi)者承擔(dān)。只有把政府作用和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同公共需求層次，加強(qiáng)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能通過(guò)農(nóng)村居民的消費(fèi)選擇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)的效用最大化，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的微觀效率。在具體運(yùn)作方式上，對(duì)純粹公共產(chǎn)品，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制完全失效，必須由政府公共財(cái)政完全承擔(dān)供給責(zé)任，而對(duì)眾多的擁擠型公共產(chǎn)品和俱樂(lè)部產(chǎn)品則應(yīng)更多地放開交給企業(yè)和其他私人組織或社團(tuán)去按市場(chǎng)法則調(diào)節(jié)供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺是制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給尚未形成一個(gè)有效保證合理滿足的機(jī)制，需要我們通過(guò)進(jìn)一步深入探索，在不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的實(shí)踐中，優(yōu)化和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

(作者單位：內(nèi)蒙古通遼市委黨校)

責(zé)任編輯 金 城