加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思考

[摘要]加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要意義。要從制度建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、資金投入等方面入手，逐步完善，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供保障。

[關(guān)鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；發(fā)展；思考

[中圖分類號(hào)]F840，66[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-1962(2009)01-0026-02

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、化解農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失、創(chuàng)造良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，但是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在市場(chǎng)失靈，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。本文在對(duì)實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重要性和現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，研究提出加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的思路。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(本文所稱政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指與單純商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相區(qū)別的、得到政府政策和資金支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))之所以重要，可以從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在市場(chǎng)失靈(即商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能提供有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))兩方面因素得出。

(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從事任何生產(chǎn)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)一般通過(guò)生產(chǎn)者自身積累或購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然條件約束較大，大量具有不確定性特征的自然災(zāi)害，如臺(tái)風(fēng)、冰雹、霜凍、洪澇、干旱、病蟲害、瘟疫等，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活影響很大，一次重特大災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失往往是毀滅性的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身積累相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)損失來(lái)說(shuō)一般都無(wú)濟(jì)于事。為避免因?yàn)?zāi)破產(chǎn)或致貧、返貧，更加需要對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、控制和管理。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通和風(fēng)險(xiǎn)管理等功能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的獨(dú)特功能，對(duì)于防范和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著不可或缺的作用。

(二)我國(guó)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展困境。

從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)于改革開放后才真正實(shí)行，從1982年到2004年，大致經(jīng)歷了一個(gè)低水平起步、緩慢發(fā)展到不高的水平即下滑萎縮的過(guò)程。

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)何以出現(xiàn)如此發(fā)展軌跡，直接的原因無(wú)非是農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。從我國(guó)20多年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，單純實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，結(jié)果只能是任由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)萎縮。而實(shí)施政府導(dǎo)向型的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，才能改變農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展頹勢(shì)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展建立起安全保護(hù)屏障。世界上開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家，一般也都是根據(jù)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予了稅收優(yōu)惠、保費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)分擔(dān)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等不同形式的政策和資金支持，沒(méi)有單純按照市場(chǎng)原則并依靠商業(yè)性保險(xiǎn)公司解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給的。

二、加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思路

加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要從思想認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、資金投入、實(shí)踐探索等方面入手，認(rèn)清形勢(shì)、把握方向、循序漸進(jìn)、突破重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)低費(fèi)率、廣覆蓋、可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，真正為農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)筑一道保護(hù)屏障。

(一)充分認(rèn)識(shí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況，增強(qiáng)加快發(fā)展的緊迫感。

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展仍處于初始階段，時(shí)間短、范圍窄、規(guī)模小、險(xiǎn)種少等是其特點(diǎn)，遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡快改變政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滯后局面。

(二)加快制度建設(shè)，保障政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展。

一是要加快立法的進(jìn)度。1995年10月1日實(shí)施的《保險(xiǎn)法》第155條明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由“法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”，即該法不適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2003年3月1日實(shí)施的新《農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，但未明確其政策性保險(xiǎn)性質(zhì)，之后也未出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位不明確。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在法律、法規(guī)方面的缺位，鑒于目前發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需要，本著謹(jǐn)慎立法的原則，應(yīng)當(dāng)加快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康運(yùn)行，待條件成熟時(shí)，再制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。二是制定國(guó)家級(jí)和省級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確階段性發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、實(shí)施步驟和配套政策等，以與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。三是制定全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)方案，用國(guó)家行政力和財(cái)政預(yù)算杠桿等手段推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。四是完善行政監(jiān)管制度和財(cái)務(wù)核算辦法，保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范運(yùn)作。

(三)加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政投入力度，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政職能的歸位和到位。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的深度與廣度，在很大程度上依賴財(cái)政投入的力度和規(guī)模。對(duì)我國(guó)目前中央和地方財(cái)政實(shí)力來(lái)說(shuō)，支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，關(guān)鍵不在有沒(méi)有錢的問(wèn)題，主要是要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題。發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)產(chǎn)品供給、不斷提高農(nóng)民收入等都具有戰(zhàn)略性地位，既是地方政府的事權(quán)，更是中央政府事權(quán)；而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收中的重要作用和不可替代的地位以及目前的相對(duì)滯后的局面，表明大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是中央政府和地方政府不可推卸的共同事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的宏觀調(diào)控政策和目標(biāo)，并由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資興辦，如果按照世界上開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的許多國(guó)家的通行做法，所需資金的大部分應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)。目前，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作主要由地方政府自主性安排，所需財(cái)政資金都是由地方政府自籌解決的，沒(méi)有得到中央財(cái)政應(yīng)有的支持。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作開展與否、進(jìn)度快慢、目標(biāo)成效等，本來(lái)就沒(méi)有政策上的具體要求，屬于無(wú)約束性或軟約束性的工作。隨著試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，試點(diǎn)地區(qū)地方財(cái)政承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和壓力也越來(lái)越大，在現(xiàn)行體制下，既沒(méi)有中央行政力強(qiáng)行推進(jìn)，又沒(méi)有中央財(cái)政具體的政策和資金支持，完全由地方財(cái)政自費(fèi)開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作難免會(huì)出現(xiàn)走走停停、徘徊觀望的局面，很難取得大的發(fā)展。我們認(rèn)為，只要地方開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作符合中央的政策和目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)?shù)玫街醒胴?cái)政的補(bǔ)助。具體方法是，鼓勵(lì)地方先行試點(diǎn)，對(duì)于試點(diǎn)運(yùn)行成熟的險(xiǎn)種，由地方申報(bào)納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，并依據(jù)地方財(cái)政安排的保險(xiǎn)補(bǔ)貼和巨災(zāi)補(bǔ)助的實(shí)際支出情況，由中央財(cái)政按照不低于1：1的比例給予財(cái)政補(bǔ)助。則能有效地鼓勵(lì)地方開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的積極性，因地制宜地滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。

(四)綜合運(yùn)用多項(xiàng)政策，推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展需要多項(xiàng)政策共同發(fā)揮作用。一是中央財(cái)政和地方財(cái)政根據(jù)年度發(fā)展計(jì)劃足額安排政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)資金預(yù)算，主要用于保費(fèi)補(bǔ)貼、商業(yè)性保險(xiǎn)公司和互保合作組織政策性虧損補(bǔ)貼、政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、政府相關(guān)部門工作經(jīng)費(fèi)以及建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等。二是對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)收入實(shí)行減免稅收政策。三是實(shí)行銀保聯(lián)動(dòng)政策，為了既鼓勵(lì)銀行和農(nóng)村信用社發(fā)放支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸資金，又鼓勵(lì)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)效應(yīng)，凡是使用貸款的農(nóng)戶必須參加相關(guān)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)，理賠資金優(yōu)先償還銀行和農(nóng)村信用社貸款。四是實(shí)行以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)政策，為了鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，通過(guò)有效措施，將各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的行政事業(yè)單位各類非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)引向已開展風(fēng)險(xiǎn)較高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)。五是加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作，為了有效開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，擴(kuò)大參保面，及時(shí)合理賠付，商業(yè)性保險(xiǎn)公司可以委托基層政府及有關(guān)部門協(xié)同代辦和拓展業(yè)務(wù)，并按照保險(xiǎn)業(yè)的有關(guān)規(guī)定支付相關(guān)費(fèi)用。

總之，只要認(rèn)識(shí)到位、投入加大、措施得力、方法得當(dāng)，大力推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失的狀況可以得到迅速改變。

(本文作者：海南省財(cái)政廳副廳長(zhǎng))

責(zé)任編輯 劉學(xué)俠