我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)中的問(wèn)題與對(duì)策研究

[摘要]分析我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)中存在的三大薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)提出7相應(yīng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急；法制；建議

[中圖分類號(hào)]D920，O[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007—1962(2009)01—0019-03

一、我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)應(yīng)急法制的系統(tǒng)性有待完善。

應(yīng)急法制的系統(tǒng)性是指在應(yīng)急法制領(lǐng)域中存在著不同的等級(jí)層次，每一層次的法律制度是具有結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)性和整體性的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)整體中，多個(gè)法律制度及其相應(yīng)的法律規(guī)范的優(yōu)化搭配和組合，才能在應(yīng)急實(shí)踐中發(fā)揮積極的調(diào)整作用。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放以來(lái)尤其是近年來(lái)，我國(guó)著眼于應(yīng)急法制的法治化目標(biāo)，應(yīng)急法制建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。以憲法為根本，以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基本，以相關(guān)單行法、行政法規(guī)、行政規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案等為依托的應(yīng)急法制體系初具規(guī)模，應(yīng)急法制的系統(tǒng)性得以初步顯現(xiàn)。

然而，從對(duì)現(xiàn)代民主和法治國(guó)家的基本要求以及促進(jìn)依法治國(guó)方略實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)考量，我國(guó)應(yīng)急法制的系統(tǒng)性主要存在如下問(wèn)題：一是憲法在應(yīng)急法制體系中的根本法功能尚未完全體現(xiàn)。如憲法中對(duì)有關(guān)緊急權(quán)和最基本人權(quán)不可克減原則的規(guī)定，尤其是公民對(duì)突發(fā)公共事件的知情權(quán)的規(guī)定尚不明晰，致使公民的知情權(quán)在不少突發(fā)事件中被淹沒(méi)，這既不利于以人為本的執(zhí)政理念的實(shí)現(xiàn)，也不利于依法治國(guó)基本方略的落實(shí)。又如憲法中關(guān)于緊急狀態(tài)的制度包括各類緊急狀態(tài)確認(rèn)、宣布、期限、解除等環(huán)節(jié)的具體運(yùn)行和國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)尤其是政府在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)中的基本法律權(quán)限等規(guī)定尚欠明確，致使公共應(yīng)急法制尚未完全納入憲法的調(diào)整范圍，其在我國(guó)憲政體制和依法治國(guó)基本方略中的重要地位尚未完全確立。二是應(yīng)急基本法律層次尚顯單薄。為解決突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的突出問(wèn)題，化解應(yīng)急實(shí)踐與應(yīng)急基本法空缺之間的矛盾，我國(guó)立法機(jī)關(guān)先行出臺(tái)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，既填補(bǔ)了應(yīng)急基本立法的空白，又解決了應(yīng)急實(shí)踐中需要規(guī)制的主要問(wèn)題。但是，近年來(lái)，隨著多項(xiàng)疊加的突發(fā)事件及大規(guī)模自然災(zāi)害事件的出現(xiàn)，使得緊急狀態(tài)法的缺失成為健全應(yīng)急機(jī)制和發(fā)揮其有效性的一大障礙。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅是對(duì)憲法所規(guī)定的政府行政權(quán)仍然能夠有效控制突發(fā)事件的情形作出了規(guī)范，也就是常態(tài)的應(yīng)急管理納入法制體系。而對(duì)于一般的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施難以應(yīng)對(duì)的特別嚴(yán)重的“緊急狀態(tài)”，則需要緊急狀態(tài)法來(lái)調(diào)整。此外，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的完整性也存在不足，如調(diào)整的突發(fā)事件外延褊狹，對(duì)網(wǎng)絡(luò)手段在應(yīng)急工作中的作用未予足夠重視，對(duì)軍隊(duì)等武裝力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的法律地位和作用規(guī)定不明確等等。三是應(yīng)急單行法制對(duì)整個(gè)應(yīng)急法制體系的支持度還不夠強(qiáng)。如在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害突發(fā)事件方面，還沒(méi)有將災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害救助法等較高位階的且?guī)в幸欢ňC合性的災(zāi)害防救法律提上立法議程，致使各有關(guān)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的單行法分散而少合力的狀況未根本改變。又如，對(duì)于因臺(tái)風(fēng)、沙塵暴等可能發(fā)生的災(zāi)害性突發(fā)事件尚無(wú)相應(yīng)的單行法來(lái)調(diào)整。四是應(yīng)急預(yù)案的綜合性、前瞻性有待強(qiáng)化。作為行政規(guī)范性文件的應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的作用不可低估。但在目前的應(yīng)急預(yù)案中，多為應(yīng)對(duì)單一突發(fā)事件的預(yù)案，而綜合性、前瞻性的預(yù)案少，如針對(duì)年初我國(guó)南方地區(qū)冰雪災(zāi)害的綜合性預(yù)案，以及對(duì)大中城市可能發(fā)生的水、電、氣、交通、食品供應(yīng)等多項(xiàng)疊加的突發(fā)事件的預(yù)案顯得明顯不足。

(二)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。

應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性是指應(yīng)急法制系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)和諧一致、配合得當(dāng)、處于最佳穩(wěn)定狀態(tài)。應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)為該體系各部分的相容性、一致性和無(wú)矛盾性。我國(guó)應(yīng)急法制在協(xié)調(diào)性上主要存在以下不足：一是應(yīng)急單行法和應(yīng)急行政法規(guī)、規(guī)章與應(yīng)急基本法之間不協(xié)調(diào)。前者與后者因法律位階之不同，其法律效力等級(jí)也不同，則前者應(yīng)與后者的法律規(guī)定和原則相一致。但因我國(guó)應(yīng)急立法從立法技術(shù)上主要采用一事一法的立法模式，且其一事一法中的“事”已在立法中被細(xì)分為兩級(jí)、甚至三級(jí)、四級(jí)，顯得層級(jí)雜亂，加上就立法時(shí)間而言，一事一法中的“法”立在先，而作為應(yīng)急基本法的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法立在后，故此，二者的不協(xié)調(diào)顯而易見。比如，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法根據(jù)不同類型突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。在我國(guó)現(xiàn)有的行政法規(guī)中，有的雖然也分為四級(jí)，但名稱卻各有不同；有的法律、行政法規(guī)將突發(fā)事件分為另外級(jí)別。雖然不同的突發(fā)事件的性質(zhì)和應(yīng)急處置的實(shí)際做法有一定差異，但其不規(guī)范、不協(xié)調(diào)的因素是不能忽視的。二是應(yīng)急單行法、行政法規(guī)、行政規(guī)章相互之間也不夠協(xié)調(diào)。雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)應(yīng)急信息的發(fā)布明確了“統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)”的規(guī)定和要求，但目前僅有的少數(shù)幾部規(guī)定有突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息內(nèi)容的法律、法規(guī)中，因其立法時(shí)間前后不一和部門立法之缺陷，使得有關(guān)應(yīng)急信息發(fā)布主體，以及信息傳輸渠道的規(guī)定，都不盡一致，導(dǎo)致應(yīng)急處置實(shí)踐中信息發(fā)布工作較為混亂，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的口徑，為應(yīng)急處置工作的順利開展帶來(lái)了障礙。三是各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急法律、法規(guī)也不完全協(xié)調(diào)。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)具有合法性。雖然各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案在總體上與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法是一致的，但因其多在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法出臺(tái)之前發(fā)布，則其合法性(與法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)性)也值得考量。如突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法所規(guī)定的比例原則在各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)得不明確、不充分。另外，因應(yīng)急預(yù)案具有更強(qiáng)的變易性、可操作性，則上下級(jí)應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)性也就成為一個(gè)經(jīng)常性課題。上級(jí)應(yīng)急預(yù)案的修改和補(bǔ)充也就要求下級(jí)的有關(guān)應(yīng)急預(yù)案及時(shí)作出相應(yīng)的修改和補(bǔ)充。

(三)應(yīng)急法制的實(shí)效性有待提升。

應(yīng)急法制的實(shí)效性是指應(yīng)急法律制度效力和對(duì)應(yīng)急機(jī)制保障效能的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。主要通過(guò)應(yīng)急法律、法規(guī)的合法性、法律規(guī)范的可操作性、立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、法律責(zé)任設(shè)定的適當(dāng)性來(lái)考量和評(píng)估，以期通過(guò)較小的法制資源投入取得較大的應(yīng)急效益。從上述幾個(gè)方面來(lái)看，我國(guó)應(yīng)急法制的實(shí)效性還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是應(yīng)急立法在內(nèi)容上較為原則，又缺乏具體的實(shí)施細(xì)則、辦法相配合，致使可操作性不強(qiáng)。隨著突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的出臺(tái)，使一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的共性問(wèn)題在法律上得以明確。但在諸如軍隊(duì)等武裝力量參加突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置工作的具體條件、情形等事項(xiàng)；突發(fā)事件信息報(bào)送工作程序、時(shí)限、報(bào)送內(nèi)容等；對(duì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，如何進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)急主體是誰(shuí)，有哪些程序，可以調(diào)用哪些資源，公民基本權(quán)利底線是什么，以及應(yīng)急狀態(tài)如何解除等方面缺乏程序性、操作性的內(nèi)容。國(guó)家層面的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的具體實(shí)施辦法尚未出臺(tái)，各地方已經(jīng)制定的實(shí)施辦法還存在簡(jiǎn)單套用的傾向，致使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的實(shí)效性大打折扣。其他應(yīng)急法律、法規(guī)如《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》也同樣存在缺乏可操作性的突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處置的條款。二是立法上因缺乏嚴(yán)密性和前瞻性而使應(yīng)急法制的針對(duì)性不強(qiáng)。如突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制相互之間不太銜接，中央和地方對(duì)突發(fā)事件預(yù)瞽機(jī)制啟動(dòng)程序的規(guī)定不嚴(yán)密。又如，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)特大突發(fā)事件中地方政權(quán)機(jī)構(gòu)或人員殘缺不全，法定應(yīng)急職能行使的主體缺位時(shí)，立法上無(wú)針對(duì)性強(qiáng)的處理規(guī)定，如果出現(xiàn)此種情況，則會(huì)導(dǎo)致法定應(yīng)急處置措施形同虛設(shè)。再如修訂后的《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在規(guī)定隔離措施時(shí)，缺乏對(duì)實(shí)踐中存在的隔離實(shí)施的程序、被隔離人員的待遇等問(wèn)題的規(guī)定。三是已經(jīng)出臺(tái)的應(yīng)急預(yù)案，大多比較簡(jiǎn)單，量化要求不足，預(yù)案本身不夠細(xì)化，應(yīng)急立法和應(yīng)急預(yù)案的有效銜接不夠，可操性不夠強(qiáng)。四是應(yīng)急制度支撐乏力。如捐贈(zèng)制度、信息評(píng)估制度、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度、征用制度以及救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等制度，僅是在應(yīng)急立法中予以明確，上述制度的真正建立和完善仍然有許多工作要做。

二、完善我國(guó)應(yīng)急法制的建議

(一)健全和完善應(yīng)急法制體系。

1，應(yīng)將公共應(yīng)急法制納入憲法的調(diào)整范圍，明確其在我國(guó)憲政體制和“依法治國(guó)”基本方略中的應(yīng)有地位。要更明確地規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認(rèn)、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范；應(yīng)將公民對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利納入憲法之中；應(yīng)對(duì)行政緊急權(quán)的行使和最基本人權(quán)不可克減原則在憲法中進(jìn)行必要的照應(yīng)。

2，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，以填補(bǔ)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急法制體系中基本法律的重大缺陷。制定緊急狀態(tài)法，既是我國(guó)應(yīng)急實(shí)踐對(duì)應(yīng)急立法工作提出的新要求，也是世界各國(guó)應(yīng)急立法的發(fā)展趨勢(shì)。緊急狀態(tài)法應(yīng)嚴(yán)格界定緊急狀態(tài)的實(shí)體要件，如危機(jī)的嚴(yán)重性、時(shí)間的緊迫性，影響的廣泛性、秩序的非正常性、緊急措施應(yīng)對(duì)的必要性等。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格地規(guī)定緊急狀態(tài)的程序要件，如緊急狀態(tài)請(qǐng)求權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、緊急狀態(tài)決定的內(nèi)容、對(duì)緊急狀態(tài)宣布的主體和形式，對(duì)緊急狀態(tài)決定的延期和終止以及變更與撤銷的條件、程序等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，以使緊急狀態(tài)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法并行不悖地發(fā)揮調(diào)整作用。

3，修訂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。應(yīng)著眼于應(yīng)急管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，并考慮應(yīng)急立法的前瞻性和預(yù)見性，使經(jīng)濟(jì)類突發(fā)事件作為突發(fā)事件的分類上的一個(gè)單設(shè)類別，對(duì)軍隊(duì)等武裝力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的地位和作用、地方政權(quán)無(wú)法行使應(yīng)急職權(quán)時(shí)的補(bǔ)救性規(guī)則，以及網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急工作中的作用等進(jìn)行明確規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)增強(qiáng)其針對(duì)性和可操作性。

4，強(qiáng)化重要領(lǐng)域單行法的立法，完善應(yīng)急法制體系。為健全災(zāi)害性突發(fā)事件應(yīng)急法體系，應(yīng)根據(jù)需要出臺(tái)一些新的災(zāi)害防治法，如《臺(tái)風(fēng)防治法》、《沙塵暴防治法》等；對(duì)地震以外的其他地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)事件也應(yīng)加強(qiáng)專門性的立法：為加強(qiáng)綜合減災(zāi)和災(zāi)難救助，應(yīng)出臺(tái)《綜合減災(zāi)法》、《災(zāi)害救助法》、《災(zāi)后重建扶助法》、《救災(zāi)捐助法》等。

5，對(duì)已出臺(tái)的應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行全面和系統(tǒng)的清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依照應(yīng)急法律規(guī)范的不同效力等級(jí)和一般法理，分別對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章，進(jìn)行修改、補(bǔ)充和廢止，清除同一層次或不同層次應(yīng)急法規(guī)范之間存在的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，增強(qiáng)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實(shí)效性。

(二)加強(qiáng)應(yīng)急法制的執(zhí)行力建設(shè)。

1，搞好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排。應(yīng)在危機(jī)的前期控制和預(yù)防、分析預(yù)測(cè)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲(chǔ)備、應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)等方面搞好應(yīng)急規(guī)劃，并將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步規(guī)劃、同步落實(shí)，并使應(yīng)急經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)。

2，搞好應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和相應(yīng)的演練。應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定，以及應(yīng)急實(shí)踐的新要求，及時(shí)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性；及時(shí)出臺(tái)綜合性應(yīng)急預(yù)案，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性：認(rèn)真開展應(yīng)急預(yù)案的演練，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性。應(yīng)切實(shí)解決應(yīng)急預(yù)案秘而不宣的保密狀態(tài)，將應(yīng)急預(yù)案簡(jiǎn)化為社會(huì)公眾易于認(rèn)知和掌握的應(yīng)急普及手冊(cè)，以利于形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合力。

3，搞好應(yīng)急主體和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。完善應(yīng)急職責(zé)組織體系，形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、日常協(xié)調(diào)有序的工作格局。要加強(qiáng)對(duì)地方政府的應(yīng)急能力評(píng)估體系建設(shè)，形成政府應(yīng)急能力不斷提升的機(jī)制。要建立專家咨詢隊(duì)伍、專業(yè)救援隊(duì)伍、志愿者服務(wù)隊(duì)伍，形成這三支隊(duì)伍在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的事前、事中和事后各工作環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用的制度安排。

(三)加強(qiáng)應(yīng)急法制中的具體制度建設(shè)。

應(yīng)急法制中有待加強(qiáng)和完善的具體制度包括行政公開、行政征用、強(qiáng)制隔離、行政指導(dǎo)、行政緊急程序、法律救濟(jì)和對(duì)應(yīng)急法制執(zhí)行情況的監(jiān)督等制度，通過(guò)完善這些主體制度，以使應(yīng)急法制的內(nèi)容逐步完善和規(guī)范，以增強(qiáng)其對(duì)應(yīng)急機(jī)制的保障力。

(本文作者：廣東省直機(jī)關(guān)工委副書記)

責(zé)任編輯 于朝霞