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    因地制宜推進城鄉(xiāng)一體化

    2009-01-01 00:00:00關(guān)銳捷
    理論前沿 2009年1期

    [摘要]本文在赴四川、河南、浙江、上海、廣東等地進行調(diào)研的基礎(chǔ)上,總結(jié)各地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗,分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展存在的困難和問題,提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的措施。

    [關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化;經(jīng)驗教訓(xùn);途徑模式

    [中圖分類號]D616[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)01-0014-03

    中共十七屆三中全會系統(tǒng)回顧總結(jié)我國農(nóng)村改革發(fā)展三十年的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗,深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,做出了關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定,提出要“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破,促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合?!比藗兡軌蛎黠@地感受到,“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針已經(jīng)開始實施,解決“三農(nóng)”問題的政策力度正在不斷增強。“十一五”時期是承前啟后的重要時期,只有切實推進建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制,加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的步伐,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步,才能在本世紀(jì)頭20年如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

    一、進一步理清推進城鄉(xiāng)一體化的思路和舉措

    城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村實現(xiàn)有機結(jié)合,以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城,互為資源、互為市場、互為服務(wù),達到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。由于其涉及基本思路、政策措施的推出,涉及包括土地制度、戶籍制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面體制機制的創(chuàng)新,因此,推進城鄉(xiāng)一體化,是具有劃時代意義的、頗具深度和廣度的重大體制變革。

    (一)推進城鄉(xiāng)一體化的總體思路。

    認(rèn)真貫徹落實黨的十六大、十七大會議精神,緊緊抓住中央要求經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)一體化重大戰(zhàn)略部署的歷史機遇,以深化改革、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系為動力,以賦予農(nóng)民公平發(fā)展機會、維護好農(nóng)民權(quán)益為根本出發(fā)點,以確保農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村社會穩(wěn)定為基本目標(biāo),以大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為抓手,結(jié)合本地區(qū)位特點和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)較為雄厚、已經(jīng)具備反哺農(nóng)村的有利條件,加快調(diào)整國民收入分配格局,不斷加大對“三農(nóng)”投入力度,引導(dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動,形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

    (二)近期推進城鄉(xiāng)一體化的總體目標(biāo)。

    消除城鄉(xiāng)國民待遇差異,實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展上,要重點向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜,努力拓展農(nóng)民增收的渠道,構(gòu)建農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制,促進農(nóng)民收入較快增長;要認(rèn)真實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針,加大對農(nóng)民增收致富的扶持力度,努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距;要加大扶貧幫困力度,不斷提高弱勢群體的收入水平,逐步實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕;加強各項保障體制的建設(shè),形成農(nóng)民生活殷實、城鄉(xiāng)共同富裕的發(fā)展格局。

    (三)推進城鄉(xiāng)一體化的基本原則。

    1,思維理念一體化。

    或日發(fā)展思路一體化。關(guān)鍵是徹底破除歧視農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的觀念,真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展構(gòu)筑思想和制度平臺。這不僅需要得到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門乃至社會各界的廣泛認(rèn)同和鼎力支持,更要尊重廣大農(nóng)民的意愿和選擇。改革和發(fā)展的目標(biāo)是,城鄉(xiāng)形成職能一體化和空間一體化,城鄉(xiāng)之間互為資源、互相服務(wù),城鄉(xiāng)兩個異質(zhì)系統(tǒng)在經(jīng)濟、文化、生態(tài)等要素上優(yōu)化組合、交融協(xié)同、和諧發(fā)展。農(nóng)工商等各種社會角色,不再是由血緣、出生等先天因素確定的先賦角色,而應(yīng)是一種自致角色。農(nóng)業(yè)作為職業(yè),原先的農(nóng)村居民可以從事,城市居民也同樣可以從事,反之亦同。

    2,權(quán)益保障一體化。

    或曰國民待遇一體化。城鄉(xiāng)一體化是馬克思主義的發(fā)展觀。馬克思指出,必須消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體腦力勞動之間的差別。恩格斯是最早提出城鄉(xiāng)融合概念的人。需要特別指出的是,城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力水平較高時期的漸進過程,因此應(yīng)當(dāng)首先從解決國民待遇差異性人手,加快改革創(chuàng)新步伐。

    3,區(qū)域發(fā)展一體化。

    或曰資源整合一體化。農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充的,既不是全部鄉(xiāng)村變成城市,也不是城市鄉(xiāng)村化,更不是城鄉(xiāng)一樣化、一律化。農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動,城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支持。關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)規(guī)劃、投入、建設(shè)分割對立的局面,通盤考慮、調(diào)整優(yōu)化包括自然資源、人力資源、社會資源在內(nèi)的所有資源。換言之,要在實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的同時,推進社會結(jié)構(gòu)由城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的歷史性跨越。

    (四)推進城鄉(xiāng)一體化的主要舉措。

    一是政府主導(dǎo),市場運作。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃,合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。政府是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的主體,但在具體組織實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略時,應(yīng)充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。比如,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等項目建設(shè)公開招投標(biāo),市場運作,政府監(jiān)督;引導(dǎo)農(nóng)民按照股份合作的方式開展土地流轉(zhuǎn)、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展專業(yè)合作組織,以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌除了發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、調(diào)動農(nóng)民的積極性外。還應(yīng)充分利用全社會的資源,通過政策因素,調(diào)動全社會參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積極性。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制。積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。

    二是積極推動,循序漸進。我們已經(jīng)具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力和條件,應(yīng)毫不動搖地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉方略。在尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時,既要積極推進,更要循序漸進,逐步發(fā)展。要轉(zhuǎn)變重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展觀念,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù),全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度;要建立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃,優(yōu)化生產(chǎn)力布局,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和農(nóng)村企業(yè),引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動;要改革城鄉(xiāng)二元分割體制,調(diào)整國民收入分配格局,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素配置,加大對“三農(nóng)”的傾斜。

    三是總體布局,重點突破。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要總體布局,在制訂縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的規(guī)劃時,應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況,突出重點,逐一突破。當(dāng)前應(yīng)從建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度、推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)上進行重點突破,逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場,建立平等就業(yè)制度。引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè),鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè),扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強農(nóng)民工權(quán)益保護,逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇,改善農(nóng)民工勞動條件,保障生產(chǎn)安全,擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面,盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理,推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新。

    二、因地制宜大力推進城鄉(xiāng)一體化的政策建議

    第一,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障,為推進城鄉(xiāng)一體化提供強大經(jīng)濟支撐。一是為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。構(gòu)建推進城鄉(xiāng)一體化的長效機制,在政策和資金等方面支持有關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強。進一步發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,通過財政貼息、以獎代補、稅收優(yōu)惠等形式,引導(dǎo)城市和社會資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村,充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。二是根據(jù)規(guī)劃積極促進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理布局。堅持“一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互融”的原則,調(diào)整工業(yè)布局,大力發(fā)展城郊經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè),重點發(fā)展都市生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè),大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,把適合在農(nóng)村發(fā)展的工業(yè)放到農(nóng)村,促進城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。三是構(gòu)建促使支柱產(chǎn)業(yè)迅速擴張的支撐服務(wù)體系。鞏固三產(chǎn)優(yōu)勢,促進提檔升級。繼續(xù)實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展大市場、餐飲休閑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌,努力培育生態(tài)休閑、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè),著力打造有品位的特色經(jīng)濟區(qū)。狠抓產(chǎn)業(yè)化項目,壯大工業(yè)實力。按照“工業(yè)進園區(qū)”的思路,加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè),進一步提高園區(qū)的承載能力。

    第二,以消除國民待遇差異為目標(biāo),切實落實各項社會保障措施。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,確保城鄉(xiāng)居民享受平等發(fā)展權(quán)利。建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社保等投入機制,賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展待遇,使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。突出抓好四個方面:一是建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度。消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度障礙,統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度;增加專門用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的資金,抓好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn),提高農(nóng)村勞動力就業(yè)競爭力。二是建立城鄉(xiāng)平等教育制度。大力增加農(nóng)村教育投入,加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革,鞏固以政府為主的經(jīng)費保障機制。將農(nóng)民職業(yè)教育納入國家教育發(fā)展規(guī)劃,大力開展先進實用技術(shù)培訓(xùn)等教育,加快培養(yǎng)新一代農(nóng)民。按照中央新增教育投入主要用于農(nóng)村的要求,力爭在三年內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)生均教育投入平等。三是建立城鄉(xiāng)平等衛(wèi)生制度。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要,對原有的以縣級醫(yī)療機構(gòu)為中心、鄉(xiāng)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生站為網(wǎng)底的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)進行改革調(diào)整,促進與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的接軌,逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務(wù),力爭早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生投入平等。四是建立城鄉(xiāng)平等社保制度。綜合運用多種手段,依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系,使農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。

    第三,以切實保護農(nóng)民權(quán)益為核心,建立強有力的政府保障體系。一是要建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。通過精簡機構(gòu),減少冗員;優(yōu)化工作流程,提高行政效率;積極推行公眾參與、專家論證和集體決策“三結(jié)合”,改進公共決策機制:探索建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。二是要深化改革行政管理體制。在管理方式上,由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變;在審批方式上,由單一審批控制為主向多元、綜合管理為主轉(zhuǎn)變;在投資的方式上,由政府為主向市場和政府多元化為主轉(zhuǎn)變。三是要保障農(nóng)民使用土地權(quán)利。首先,要切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。進一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利,使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。修改完善配套法規(guī),引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn),規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。但要注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向,避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象(耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份)之后,又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象(“居住無房”)。其次,要加快改革土地征用制度。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi),逐步縮小征地范圍,充分保障農(nóng)民對土地的基本權(quán)利。完善土地征用程序和補償機制,提高補償標(biāo)準(zhǔn),改進分配辦法,依法征收農(nóng)村集體土地,按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償,解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。四是要完善政府社會保障功能。做好被征地農(nóng)民社會保障。做到先保后征,使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。完善農(nóng)村最低生活保障制度,加大中央和省級財政補助力度,做到應(yīng)保盡保,不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平。建立以失業(yè)保險為核心的就業(yè)保障體系,用失業(yè)保險基金建立一批職業(yè)介紹機構(gòu),設(shè)置一批公益性勞動崗位,以解決就業(yè)特困對象的工作問題。支持投資者開辦勞動密集型中小企業(yè),給予創(chuàng)業(yè)貸款、擔(dān)保、資助等方面的幫助。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求,逐步在農(nóng)村推行與城市接軌的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險,堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。

    (本文作者:農(nóng)業(yè)部研究員)

    責(zé)任編輯 柳 波

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