因地制宜推進城鄉(xiāng)一體化

[摘要]本文在赴四川、河南、浙江、上海、廣東等地進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)各地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗，分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展存在的困難和問題，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的措施。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；經(jīng)驗教訓(xùn)；途徑模式

[中圖分類號]D616[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-1962(2009)01-0014-03

中共十七屆三中全會系統(tǒng)回顧總結(jié)我國農(nóng)村改革發(fā)展三十年的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，做出了關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出要“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合?！比藗兡軌蛎黠@地感受到，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針已經(jīng)開始實施，解決“三農(nóng)”問題的政策力度正在不斷增強。“十一五”時期是承前啟后的重要時期，只有切實推進建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的步伐，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步，才能在本世紀(jì)頭20年如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

一、進一步理清推進城鄉(xiāng)一體化的思路和舉措

城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村實現(xiàn)有機結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，互為資源、互為市場、互為服務(wù)，達到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。由于其涉及基本思路、政策措施的推出，涉及包括土地制度、戶籍制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面體制機制的創(chuàng)新，因此，推進城鄉(xiāng)一體化，是具有劃時代意義的、頗具深度和廣度的重大體制變革。

(一)推進城鄉(xiāng)一體化的總體思路。

認(rèn)真貫徹落實黨的十六大、十七大會議精神，緊緊抓住中央要求經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)一體化重大戰(zhàn)略部署的歷史機遇，以深化改革、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系為動力，以賦予農(nóng)民公平發(fā)展機會、維護好農(nóng)民權(quán)益為根本出發(fā)點，以確保農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村社會穩(wěn)定為基本目標(biāo)，以大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為抓手，結(jié)合本地區(qū)位特點和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)較為雄厚、已經(jīng)具備反哺農(nóng)村的有利條件，加快調(diào)整國民收入分配格局，不斷加大對“三農(nóng)”投入力度，引導(dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

(二)近期推進城鄉(xiāng)一體化的總體目標(biāo)。

消除城鄉(xiāng)國民待遇差異，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展上，要重點向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，努力拓展農(nóng)民增收的渠道，構(gòu)建農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制，促進農(nóng)民收入較快增長；要認(rèn)真實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大對農(nóng)民增收致富的扶持力度，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；要加大扶貧幫困力度，不斷提高弱勢群體的收入水平，逐步實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕；加強各項保障體制的建設(shè)，形成農(nóng)民生活殷實、城鄉(xiāng)共同富裕的發(fā)展格局。

(三)推進城鄉(xiāng)一體化的基本原則。

1，思維理念一體化。

或日發(fā)展思路一體化。關(guān)鍵是徹底破除歧視農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的觀念，真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展構(gòu)筑思想和制度平臺。這不僅需要得到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門乃至社會各界的廣泛認(rèn)同和鼎力支持，更要尊重廣大農(nóng)民的意愿和選擇。改革和發(fā)展的目標(biāo)是，城鄉(xiāng)形成職能一體化和空間一體化，城鄉(xiāng)之間互為資源、互相服務(wù)，城鄉(xiāng)兩個異質(zhì)系統(tǒng)在經(jīng)濟、文化、生態(tài)等要素上優(yōu)化組合、交融協(xié)同、和諧發(fā)展。農(nóng)工商等各種社會角色，不再是由血緣、出生等先天因素確定的先賦角色，而應(yīng)是一種自致角色。農(nóng)業(yè)作為職業(yè)，原先的農(nóng)村居民可以從事，城市居民也同樣可以從事，反之亦同。

2，權(quán)益保障一體化。

或曰國民待遇一體化。城鄉(xiāng)一體化是馬克思主義的發(fā)展觀。馬克思指出，必須消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體腦力勞動之間的差別。恩格斯是最早提出城鄉(xiāng)融合概念的人。需要特別指出的是，城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力水平較高時期的漸進過程，因此應(yīng)當(dāng)首先從解決國民待遇差異性人手，加快改革創(chuàng)新步伐。

3，區(qū)域發(fā)展一體化。

或曰資源整合一體化。農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充的，既不是全部鄉(xiāng)村變成城市，也不是城市鄉(xiāng)村化，更不是城鄉(xiāng)一樣化、一律化。農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支持。關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)規(guī)劃、投入、建設(shè)分割對立的局面，通盤考慮、調(diào)整優(yōu)化包括自然資源、人力資源、社會資源在內(nèi)的所有資源。換言之，要在實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的同時，推進社會結(jié)構(gòu)由城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的歷史性跨越。

(四)推進城鄉(xiāng)一體化的主要舉措。

一是政府主導(dǎo)，市場運作。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。政府是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的主體，但在具體組織實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略時，應(yīng)充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。比如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等項目建設(shè)公開招投標(biāo)，市場運作，政府監(jiān)督；引導(dǎo)農(nóng)民按照股份合作的方式開展土地流轉(zhuǎn)、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展專業(yè)合作組織，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌除了發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、調(diào)動農(nóng)民的積極性外。還應(yīng)充分利用全社會的資源，通過政策因素，調(diào)動全社會參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積極性。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制。積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。

二是積極推動，循序漸進。我們已經(jīng)具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力和條件，應(yīng)毫不動搖地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉方略。在尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時，既要積極推進，更要循序漸進，逐步發(fā)展。要轉(zhuǎn)變重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展觀念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度；要建立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和農(nóng)村企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動；要改革城鄉(xiāng)二元分割體制，調(diào)整國民收入分配格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素配置，加大對“三農(nóng)”的傾斜。

三是總體布局，重點突破。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要總體布局，在制訂縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，突出重點，逐一突破。當(dāng)前應(yīng)從建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度、推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)上進行重點突破，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，建立平等就業(yè)制度。引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新。

二、因地制宜大力推進城鄉(xiāng)一體化的政策建議

第一，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，為推進城鄉(xiāng)一體化提供強大經(jīng)濟支撐。一是為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。構(gòu)建推進城鄉(xiāng)一體化的長效機制，在政策和資金等方面支持有關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強。進一步發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，通過財政貼息、以獎代補、稅收優(yōu)惠等形式，引導(dǎo)城市和社會資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。二是根據(jù)規(guī)劃積極促進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理布局。堅持“一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互融”的原則，調(diào)整工業(yè)布局，大力發(fā)展城郊經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重點發(fā)展都市生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把適合在農(nóng)村發(fā)展的工業(yè)放到農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。三是構(gòu)建促使支柱產(chǎn)業(yè)迅速擴張的支撐服務(wù)體系。鞏固三產(chǎn)優(yōu)勢，促進提檔升級。繼續(xù)實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展大市場、餐飲休閑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌，努力培育生態(tài)休閑、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，著力打造有品位的特色經(jīng)濟區(qū)。狠抓產(chǎn)業(yè)化項目，壯大工業(yè)實力。按照“工業(yè)進園區(qū)”的思路，加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，進一步提高園區(qū)的承載能力。

第二，以消除國民待遇差異為目標(biāo)，切實落實各項社會保障措施。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，確保城鄉(xiāng)居民享受平等發(fā)展權(quán)利。建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社保等投入機制，賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展待遇，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。突出抓好四個方面：一是建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度。消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度障礙，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；增加專門用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的資金，抓好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)競爭力。二是建立城鄉(xiāng)平等教育制度。大力增加農(nóng)村教育投入，加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，鞏固以政府為主的經(jīng)費保障機制。將農(nóng)民職業(yè)教育納入國家教育發(fā)展規(guī)劃，大力開展先進實用技術(shù)培訓(xùn)等教育，加快培養(yǎng)新一代農(nóng)民。按照中央新增教育投入主要用于農(nóng)村的要求，力爭在三年內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)生均教育投入平等。三是建立城鄉(xiāng)平等衛(wèi)生制度。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，對原有的以縣級醫(yī)療機構(gòu)為中心、鄉(xiāng)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生站為網(wǎng)底的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)進行改革調(diào)整，促進與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的接軌，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務(wù)，力爭早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生投入平等。四是建立城鄉(xiāng)平等社保制度。綜合運用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系，使農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。

第三，以切實保護農(nóng)民權(quán)益為核心，建立強有力的政府保障體系。一是要建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。通過精簡機構(gòu)，減少冗員；優(yōu)化工作流程，提高行政效率；積極推行公眾參與、專家論證和集體決策“三結(jié)合”，改進公共決策機制：探索建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。二是要深化改革行政管理體制。在管理方式上，由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變；在審批方式上，由單一審批控制為主向多元、綜合管理為主轉(zhuǎn)變；在投資的方式上，由政府為主向市場和政府多元化為主轉(zhuǎn)變。三是要保障農(nóng)民使用土地權(quán)利。首先，要切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。進一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。修改完善配套法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。但要注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向，避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象(耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份)之后，又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象(“居住無房”)。其次，要加快改革土地征用制度。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，逐步縮小征地范圍，充分保障農(nóng)民對土地的基本權(quán)利。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改進分配辦法，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。四是要完善政府社會保障功能。做好被征地農(nóng)民社會保障。做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平。建立以失業(yè)保險為核心的就業(yè)保障體系，用失業(yè)保險基金建立一批職業(yè)介紹機構(gòu)，設(shè)置一批公益性勞動崗位，以解決就業(yè)特困對象的工作問題。支持投資者開辦勞動密集型中小企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)貸款、擔(dān)保、資助等方面的幫助。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，逐步在農(nóng)村推行與城市接軌的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。

(本文作者：農(nóng)業(yè)部研究員)

責(zé)任編輯 柳 波