我國(guó)地方政府投資決策機(jī)制改進(jìn)

張　茜　陳業(yè)華

摘要：地方政府投資作為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要部分影響和意義非常深遠(yuǎn)。地方政府投資決策過程由縱向相連的四環(huán)節(jié)組成：規(guī)劃、審批、設(shè)計(jì)與評(píng)審、編制年度投資計(jì)劃與預(yù)算管理，從利益相關(guān)者中應(yīng)用層次分析法科學(xué)遴選決策參與者從而對(duì)投資的決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避。

關(guān)鍵詞：地方政府投資決策

一、導(dǎo)論

隨著我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的不斷改善，各種投資開展得如火如荼，方興未艾。盡管以個(gè)人投資和企業(yè)投資為主體的民間投資因其總量和規(guī)模的日益擴(kuò)大，行業(yè)和區(qū)域影響的不斷增長(zhǎng)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不可小覷的影響，但地方政府投資作為調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要部分，其投資行為的影響和意義更為深遠(yuǎn)。當(dāng)政府作為投資人做出重大投資決策時(shí)，不僅具有如同企業(yè)這樣理性人選擇的決策因素，即為了謀取一定區(qū)域和特定群體的利益，同時(shí)對(duì)環(huán)境和地區(qū)秩序也有著超過單純趨利弊害的大范圍、超長(zhǎng)時(shí)期影響?；跉v史原因，我國(guó)過去20多年的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)基本上是靠投資尤其是政府的投資拉動(dòng)。由于不受市場(chǎng)規(guī)律制約，不考慮投入產(chǎn)出比，投資損耗極大，華而不實(shí)的政績(jī)工程比比皆是。由于決策程序和參與者的遴選存在缺陷，加之政府投資決策機(jī)制的參與面窄、考慮因素出發(fā)角度的不全面性，首長(zhǎng)責(zé)任制的缺陷和權(quán)力制衡機(jī)制的不健全，從而制約了地方政府投資實(shí)現(xiàn)公平和效益。而本文主要從地方投資決策的參與者角度著手對(duì)投資的決策風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)。

二、現(xiàn)行地方投資決策程序及缺陷

(一)地方政府現(xiàn)行決策程序

政府投資始于決策，決策始于單項(xiàng)投資項(xiàng)目的確立。如果一項(xiàng)政府投資項(xiàng)目基于發(fā)出政績(jī)信號(hào)的目的而啟動(dòng)，其在決策之初就偏離了政府投資追求公益的軌道。地方政府投資決策過程由縱向相連的四環(huán)節(jié)組成：規(guī)劃、審批、設(shè)計(jì)與評(píng)審、編制年度投資計(jì)劃與預(yù)算管理。政府投資決策重點(diǎn)是審批。審批啟動(dòng)于項(xiàng)目單位報(bào)投資主管部門審批項(xiàng)目建議書。項(xiàng)目單位是可以是政府各部門，也可以是符合條件的非政府法人和其他組織。

(二)現(xiàn)行決策程序的缺陷——基于決策參與者的分析

1決策參與者的利益宿求對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)的影響

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域是一個(gè)由政府牢固控制的公共領(lǐng)域，但在今天，各種利益集團(tuán)已經(jīng)開始萌芽、發(fā)展、成熟，在一定范圍上左右行政力量，逐漸打破行政權(quán)力單一控制干預(yù)公共事務(wù)的局面。這其中，一些享有媒體世界的話語權(quán)，金錢世界的資源支配權(quán)的利益集團(tuán)影響公共項(xiàng)目選擇的力量顯著，而弱勢(shì)群體在政府公共決策過程中的作用卻微乎其微，決策者聽不到弱勢(shì)群體的聲音，感受不到弱勢(shì)群體的壓力。這不利于真正實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)宗旨。

2決策參與者風(fēng)險(xiǎn)偏好對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)的影響

因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目是一種公共物品，客觀上不存在完善的、運(yùn)行良好的市場(chǎng)，消費(fèi)者的偏好無法通過市場(chǎng)機(jī)制反映出來，因而無法通過市場(chǎng)把偏好傳遞給決策者。現(xiàn)實(shí)生活中，決策者常常只是根據(jù)經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的諸如交通堵塞、缺電缺水等短缺信號(hào)做出“問題導(dǎo)向型”的項(xiàng)目投資決策，往往不能對(duì)^們的偏好做出回應(yīng)并預(yù)測(cè)偏好的未來變化。在這種情況下，為獲取真實(shí)的偏好信息，建立健全偏好顯示機(jī)制顯得尤為重要。但我國(guó)恰恰缺乏有效的政府投資項(xiàng)目偏好顯示機(jī)制，例如：我們的公眾參與常常流于形式；我們的專家咨詢往往受行政官員左右；我們的下情上達(dá)的渠道不多，僅有的一些渠道運(yùn)行不暢通；我們的投票制度不發(fā)達(dá)、不健全等等。

3參與者自身素質(zhì)對(duì)投資決策風(fēng)險(xiǎn)的影響

決策是人類一種復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，既需要制度的規(guī)定，又需要決策者的經(jīng)驗(yàn)和智慧。同是解決一個(gè)問題，什么時(shí)候、做出什么樣的決策，從哪里突破比較容易收到效果，這是決策制度不可能解決的問題，而需要決策者審時(shí)度勢(shì)，善于抓住決策機(jī)遇和突破口，這就是決策方法和藝術(shù)范疇內(nèi)的問題。地方政府投資決策主體的素質(zhì)直接關(guān)系到投資決策的效益性和可持續(xù)發(fā)展性，但從目前我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍狀態(tài)來看，嚴(yán)重存在著文化偏低，管理水平不高，專業(yè)知識(shí)缺乏等問題。同時(shí)由于決策的部分參與者政策分析能力不足導(dǎo)致地方政府投資決策出現(xiàn)軟預(yù)算約束，從而形成風(fēng)險(xiǎn)。

三、層次分析法在地方投資決策機(jī)制改進(jìn)中的作用

(一)層次分析法

(TheAnalytic HierarchProcess，簡(jiǎn)稱AHP法)是美國(guó)匹茲堡大學(xué)著名的數(shù)學(xué)家、運(yùn)籌學(xué)家T'L'Saaty教授于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的一種定性與定量分析相結(jié)合的多目標(biāo)決策方法，他將決策者對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程以量化的形式表示，通過簡(jiǎn)潔的計(jì)算得出各方案的相對(duì)重要性排序，從而使復(fù)雜的問題明朗化，決策者的思路條理化，層次化。運(yùn)用AHP進(jìn)行決策時(shí)大體可以分以下步驟進(jìn)行：首先要把問題條理化層次化，構(gòu)造出一個(gè)層次分析的結(jié)構(gòu)模型。接著在所建立的遞階層次結(jié)構(gòu)模型中，判斷同一層次的元素對(duì)上一級(jí)某一元素的影響程度，并將其定量化。最后將矩陣按列歸一化(即使列和為1)，然后按行求和，再歸一化后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

(二)決策參與者核心利益分析

構(gòu)造層次模型的前提是圍繞投資決策核心利益確定目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和方案層。既然是運(yùn)用利益相關(guān)者遴選決策參與者和層次分析法結(jié)合來規(guī)避地方政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)，我們首先要有政府投資決策利益相關(guān)者的核心利益表達(dá)方式，通過這種表達(dá)，我們可以確定參與各方所要實(shí)現(xiàn)的利益，整合各種利益訴求，從而得出科學(xué)的符合科學(xué)發(fā)展觀和一定項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)的核心利益，進(jìn)而展開進(jìn)行決策參與者的遴選和決策權(quán)重的賦予。

地方政府投資決策核心利益的生成過程可以參照以下模型(見圖1)。

從地方政府投資項(xiàng)目核心價(jià)值生成模型(圖1)可以看出，對(duì)于地方政府投資項(xiàng)目而言，要保證其公平和效率這個(gè)基礎(chǔ)條件的實(shí)現(xiàn)，決策階段的公平性尤為重要。只有在起始階段實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目決策的公平性，才能為后續(xù)階段的核心價(jià)值的形成創(chuàng)造條件，也才能保證在地方政府投資項(xiàng)目的消費(fèi)階段以及在其凈收益分配和成本的分擔(dān)上更趨合理和公平。在分析了不同階段的利益相關(guān)者的價(jià)值需求之后。對(duì)不同的偏好進(jìn)行分析整合，才有可能形成以公平和效率均衡為基礎(chǔ)的項(xiàng)目核心價(jià)值。在地方政府投資項(xiàng)目核心利益生成模型中，項(xiàng)目利益相關(guān)者的范圍界定、項(xiàng)目利益相關(guān)者的價(jià)值需求分析與其他項(xiàng)目利益相關(guān)者之間溝通協(xié)商，對(duì)于形成項(xiàng)目的核心價(jià)值有重要影響。

地方政府投資決策參與者核心利益生成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。確定利益相關(guān)者的最終目標(biāo)是進(jìn)行地方政府投資項(xiàng)目決策利益相關(guān)者價(jià)值和需求分析，通過分析我們可以對(duì)地方政府投資決策的目標(biāo)進(jìn)行糾正，在不影響產(chǎn)業(yè)投放和地區(qū)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的情況下，目標(biāo)科學(xué)糾正后對(duì)利益相關(guān)者會(huì)有一個(gè)反饋，完成糾正和反饋后，核心價(jià)值便得以形成并得到發(fā)展。

(三)基于AHP的決策參與者分類體系構(gòu)建

通過理順政府投資決策流程，明確核心利益后，我們就可以初步構(gòu)建起了地方政府投資的決策風(fēng)險(xiǎn)的參與者類別體系。決策的各種因素及其相互關(guān)系構(gòu)成決策過程的權(quán)力(利)結(jié)構(gòu)。因而，決策由多個(gè)主體構(gòu)成的決策共同體完成，各主體之間存在一張看不見的決策網(wǎng)絡(luò)(見圖2)。這張決策網(wǎng)絡(luò)中主要群體有：

1實(shí)質(zhì)性影響決策過程的個(gè)人。我國(guó)現(xiàn)行決策體制和流程下，這部分個(gè)人包括掌握法定的最后自由裁量權(quán)地方行政長(zhǎng)官、黨政把手、分管具體工作的黨政副職、權(quán)力機(jī)構(gòu)首腦，以及政府職能部門的負(fù)責(zé)人都對(duì)投資決策能夠產(chǎn)生重要影響。

2地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府各職能部門。前者審查和批準(zhǔn)總體規(guī)劃、中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度投資計(jì)劃，通過重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)在投資過程的首尾對(duì)決策產(chǎn)生影響，后者負(fù)責(zé)政府投資的組織、審批和財(cái)政性資金安排，是政府投資決策的全程參與者。

3投資方。政府投資項(xiàng)目證券化后的證券持有者，政府財(cái)政補(bǔ)貼或信用擔(dān)保后發(fā)放貸款的債券銀行，不同公共項(xiàng)目興建模式下的投資人等。

4投資項(xiàng)目惠及者。這類型參與者將會(huì)是投資項(xiàng)目的支持者，通過這一地方政府投資項(xiàng)目享受項(xiàng)目效益或因?yàn)楣?、水利設(shè)施項(xiàng)目改善某地的生存環(huán)境的當(dāng)?shù)鼐用瘢约巴ㄟ^土地出讓而獲得出讓金和補(bǔ)償款的直接受益人。

5項(xiàng)目的消極影響者。如因?yàn)榈胤秸顿Y項(xiàng)目導(dǎo)致植被破壞，被迫移民，環(huán)境污染，土地征用，原有生活經(jīng)濟(jì)來源遭到破壞而未被合理補(bǔ)償群體，以及“公地悲劇”后不良后果的被迫承擔(dān)者。

地方政府投資決策參與者分類體系建立后，我們就可以依據(jù)AHP分析法的步驟進(jìn)行運(yùn)算，遴選出具有代表性可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的參與人組合。首先，對(duì)準(zhǔn)則層各要素進(jìn)行權(quán)重分析，權(quán)重分析的依據(jù)是根據(jù)核心利益生成模型，針對(duì)不同的利益訴求和均衡需求，確定在不同類型的項(xiàng)目中不同類型的參與者有著不同的權(quán)重分布，建立“權(quán)力性”準(zhǔn)則層各要素權(quán)重?cái)?shù)據(jù)表后，通過判斷矩陣一致性檢驗(yàn)；其次，依據(jù)“緊迫性”準(zhǔn)則對(duì)方案層各要素進(jìn)行權(quán)重分析；再次，依據(jù)“合法性”準(zhǔn)則對(duì)方案層各要素進(jìn)行權(quán)重分析。最后綜合權(quán)重分析結(jié)果，排序得出對(duì)投資決策有科學(xué)且必要參與資格的相關(guān)者，保證人本理念的貫徹。