管理績效:教育局面臨的新挑戰(zhàn)

劉海波

2007年，筆者曾經深入到某縣教育局進行了為期一年的教育行政管理研究，特別關注了教育局層面的政府行為。通過參加有關工作會議、迎接上級業(yè)務檢查和對學校的督導檢查、與局領導和各科室的訪談、與校長和教師的座談以及對上級市教育局的訪談，對縣級教育局的主要工作范圍和任務、工作思路和方式、面臨的主要問題、外部影響因素等有了比較細致的了解，體會到縣級教育行政管理部門的工作特點、艱難與成就。后來又深入一個城市的區(qū)教育局，了解區(qū)教育局在教育改革的形勢下如何轉變政府職能，更好地提供公共教育服務，體會到社會對優(yōu)質、均衡教育質量的需求以及評價對教育局產生的重要影響。

在此期間，恰逢一個美國教育局長代表團到訪。在與他們的相互交流中，發(fā)現他們教育局的工作范圍與我們教育局有所不同，他們的主要職責在于教育質量的管理，其他方面的決策權較為分散，如教育財政的決策在立法機構和財政局等。教育局長主要是教育的業(yè)務管理者，關注的是學校的教育活動和效能的提高，相應地通過績效責任制對學校進行考核，同時教育部門也接受政府系統(tǒng)的績效評價。

在當前政府體制改革和教育改革過程中，教育局作為教育的行政管理部門，面臨著什么挑戰(zhàn)呢？筆者感到，“教育管理績效”正成為一個越來越突出的主題。本文主要從政府對學校的績效管理和政府本身的績效管理兩個方面，闡述教育管理績效及教育局如何引入管理績效。

政府體制改革要求建設服務型政府

改革開放30年來，我國經歷了從計劃經濟向市場經濟體制的轉變，經濟領域的改革已經非常深入，但政府的職能轉變和工作方式相對于市場經濟體制的要求還相對滯后，因此，近年來轉變政府職能、建設服務型政府成為公共行政改革的主題。為了進一步優(yōu)化政府職能，國家提出了建設現代政府的要求，政府要履行好“調節(jié)、監(jiān)管、管理、服務”的職能，實現政府職能轉變和管理創(chuàng)新，建設法治政府和服務型政府。

在教育領域建設服務型政府，不僅是政府改革的基本要求，也是教育發(fā)展到一定程度后的必然趨勢。眾所周知，教育是一個重要的公共服務領域，涉及到千家萬戶，而且全社會越來越關注教育，人們對受教育權利的重視程度不斷提高，對政府的服務內容、服務質量和服務方式等方面的要求也越來越多，教育的滿意度成為對政府評價的一個重要影響因素。在面臨新的教育發(fā)展形勢、新的教育管理難題的情況下，政府如何更好地提供教育服務？政府不斷改進工作質量，提高服務的本領或者說是執(zhí)政能力成為首要任務。浙江省寧波市教育局在這方面作了積極探索。他們在2005年就系統(tǒng)地提出建設服務型教育體系，按照“宏觀統(tǒng)籌、優(yōu)化結構、整合資源、強化服務”的原則，更新教育理念、改革辦學模式、完善評價機制、營造互動環(huán)境，以打造教育服務社會的新型教育體系。這種新的教育服務理念和相應的措施，對政府的實際工作方式和效果產生了深遠的影響。

公共教育服務的責任要求政府不斷改進績效，提供高質量服務

首先，公共財政體制的建立要求教育局面向社會提供公開的教育績效成就。我國正在建設適應市場經濟的公共財政體制，教育整體上屬于準公共產品，教育支出是政府的最主要的財政支出之一?，F代公共財政體制要求政府將財政支出的重點轉向教育、衛(wèi)生、社會保障等公共領域，同時要求這些領域的政府部門向各級人大和社會公眾匯報財政經費的使用情況以及產生的成效。教育局是政府的教育行政管理部門，是教育領域的公共權力行使者，并代表政府作為公共教育服務的提供者。在財政經費公開化、透明化、實效化并向教育傾斜的財政體制改革形勢下，特別是在一些地方教育經費增加較快的情況下，教育經費都花到哪些地方去了？干了哪些事情？取得了哪些成果？花錢的效果如何？是不是值得？這些都關系到教育領域的績效，這種績效要求也成為教育局面臨的新問題。教育局要能夠闡述財政支持下的教育經費支出情況和產生的教育發(fā)展績效。這也是政府面臨的公共信息公開、建設責任政府的新挑戰(zhàn)，它將影響政府面向社會問責的回應。

其次，地方教育發(fā)展中的新形勢和新問題要求教育局創(chuàng)新管理，提高績效。目前教育中存在著一些結構性矛盾，一是教育事業(yè)的發(fā)展與社會對優(yōu)質教育的需求之間的矛盾，家長對學校教育質量的要求越來越高，如突出的擇校熱問題；二是教育發(fā)展不均衡，包括城鄉(xiāng)教育的不均衡、學校之間的不均衡，教育均衡發(fā)展的問題日益受到關注；三是在素質教育推進和課程改革中，依然存在片面追求升學率的現象；四是教育改革的高要求與教師隊伍素質不適應，教師隊伍結構還不夠合理，素質還有待提高；五是教育經費的需求與實際教育資金的不足之間的矛盾，等等。

第三，社會和教育發(fā)展的新形勢要求政府的使命更多地轉向促進教育公平、提高教育質量。教育作為社會公益性事業(yè)，政府有責任和義務舉辦義務教育階段的學校，同時還要發(fā)展非義務階段的教育。政府要努力解決新出現的各種現實矛盾，這也對政府的管理理念和管理能力提出了考驗，也對教育行政管理的指導思想、管理方式、運行機制提出了創(chuàng)新的要求。

第四，從公共服務角度，社會對政府本身提高服務能力、改善服務質量也提出了新的要求。政府應深入思考未來教育服務的提供方式和質量改進，同時提高自身的能力，從績效來說就是提高學校的績效和政府的績效，實施績效管理。例如，社會希望教育信息公開，包括學校的教育過程和教育成就，政府的決策機制和重大政策的決策過程，對涉及面廣、利益調整幅度大的教育政策的論證及實施效果，這些都要求教育體系增強開放性，廣泛吸納社會意見，給社會積極的回應。

政府教育管理績效的內涵：學?？冃Ш驼冃?/p>

公共領域的績效管理在國外獲得了廣泛的應用，已經形成了較為完備的理論體系和豐富的實踐經驗，包括相應的理念、評價指標體系、評價方式等，對改進公共組織管理特別是政府的管理起到了巨大的推進作用。

績效的含義是指教育局或者學校對于一定目標的完成程度，它具有一定的可度量性?？冃У奶攸c是以工作結果為導向的，更多的是關注結果與目標的比較和聯(lián)系，遵循“投入、過程、產出、效果”這一邏輯體系。以往“效率導向”的管理，注重投入和產出的比較，而不太注重效果。績效導向的思維與效率導向的思維不同的是，注重投入后產生的效果，這樣能夠有效地提升工作的質量。按照一定的目標進行工作安排，從而使工作的目的性更強，有助于保證一定的工作投入獲得預期的效果。在現實工作中，不少教育局工作辛苦，但對于教育績效往往關注不夠，從績效角度談工作規(guī)劃和成就的能力有待提高，導致不被社會理解或者難以和社會有效溝通，成為制約教育局發(fā)展的重要因素。

政府的教育管理績效，可以粗略地分為兩大類，一類是學校方面的教育績效，教育局按照一定時期的教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標，通過對學校的管理活動產生管理效益，主要體現在根據一定的教育發(fā)展目標來衡量教育事業(yè)的發(fā)展和教育質量的提高。這種管理績效責任實質上是教育局作為政府對學生及家長和社會的一種責任，即提供具有一定質量的教育服務，具體體現為對學校的績效要求，在管理工作中體現為學校的績效責任制。另一類是教育局自身的績效，即對教育局的工作目標與效果進行的評價。這種績效是將教育局作為一個組織，考察和評價教育局的工作效能。

發(fā)達國家的一些做法為我們的改革提供了參照。為了從教育質量的角度考慮學生的利益，美國在各州推行的教育績效責任制，成為教育績效管理的重要制度，相應地一些相關的教育法案逐漸豐富和完善，如著名的《不讓一個孩子掉隊法案》等。有關的績效責任制主要是指學校與政府機構等達成一定的教育協(xié)議，以促進學生的學業(yè)成就等方面的提高，政府根據學校對其辦學目標的達成程度予以獎懲。以成效為導向的管理使得績效責任成為政府衡量學校教育質量和發(fā)展的重要指標。這種教育評價制度采用對一定年級的學生進行學業(yè)能力測試的方式進行，政府按照測試結果調整撥款等政策，并且聯(lián)邦政府將各州的情況予以公布。當然，他們對教育質量等方面進行了大量的基礎性研究工作，在質量標準、學生能力、績效評價等領域的研究成果為實施教育評價奠定了科學的基礎。

對于學校的績效評價，目前常常關注學校及其辦學效益。從1987年開始，美國啟動了國家質量計劃和國家質量獎，其中的《教育類卓越績效準則》作為提高學校管理水準的有效手段受到歡迎。卓越績效評價準則為指導學校的計劃性工作提供了一種分析和診斷框架，使得人們能夠更深刻地認清現狀、發(fā)現長處和不足，引導學校不斷改進和追求卓越。其基本內容包括七個主要類別：領導；戰(zhàn)略計劃；學生、利益相關者與市場；測量、分析與知識管理；教職工；過程管理以及組織績效結果等。

針對政府本身的績效評價已經成為行政改革的國際潮流。上世紀80年代以來，“以提高政府運行效率為目的”的新公共管理運動在全世界蓬勃開展。進入新世紀，新公共服務理論也受到重視，相應地產生了大量的研究成果，在政府改革中獲得應用。英國從撒切爾夫人政府執(zhí)政后推行政府行政改革，政府績效評估關注經濟性、效率、效益。澳大利亞政府的公共服務績效評估體系分為公平、效率和效益三個維度，以效益維度為例，包括服務質量、服務恰當性、服務的可獲得性或公平性、服務成果等方面。具體到中小學教育，包括學生學習效果（標準化基本技能測試情況等）、社會效益（學生畢業(yè)后的去向、對生活的態(tài)度積極與否等）、公平性、單位成本（生均教育支出、生師比等）。美國克林頓政府從1993年頒布了《政府績效與結果法案》，推進政府的績效改進，如教育部每年要向社會公布自己的工作成就，各州也要公布自己的教育成就，以績效卡等形式向社會公開，這樣也促進了各個地方政府重視教育質量。

從績效管理的要求看，通過增進對結果、服務質量和社會滿意度的重視，有助于提高教育局公共服務的效力和對社會的回應性。在教育局的績效管理中，重視按照工作項目進行管理，對項目的目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、項目成果進行評價，設定關鍵績效指標及其年度目標，將實際達成情況與目標相比較，得出評價結果。對于不同類型的項目，設定不同的評價標準，并提供各種證據資料，這樣能夠清晰地反映教育局的工作及其效果。

教育局提高教育管理績效水平的若干措施

我國對于績效管理越來越重視，政府改革中許多領域已經在推進問責制，教育領域的績效管理也將會逐漸受到重視和深入發(fā)展。提高政府教育管理績效可以從以下幾個方面進行改進：

1.合理運用績效管理的理念更新政府的教育管理理念。根據政府的職責，為人民提供滿意的教育服務是政府的立政之本，政府作為教育事業(yè)的管理者，政府的教育理念是否符合現代政府的管理理念和現代教育理念將影響著教育事業(yè)的發(fā)展。從教育績效角度看，教育服務要重視學生的需求，提高學生和家長的滿意度，提供高質量的教育服務，特別是促進學校不斷提高教育質量，是教育績效改進的重要內容，這與辦人民滿意的教育理念是相通的。此外以教育公平為例，教育公平作為教育事業(yè)績效中的指標，成為衡量教育事業(yè)發(fā)展和教育現代化的一個重要標準之一。隨著社會發(fā)展進步，人們對教育公平的追求已經成為社會的價值判斷取向，教育公平的理念已經深入人心，要求政府在教育資源配置、教育質量等方面實現均衡、優(yōu)質。

2.建立基于績效的核心價值觀。這種新的管理價值觀包括注重前瞻性和關注未來、關注組織的發(fā)展、關注結果和效果、注重價值增值、重視團隊合作、注重目標及其任務分解、注重利益相關者，等等。利益相關者是指與教育管理目標和活動有關的各種利益主體，對于教育領域來說，既有與教育系統(tǒng)直接相關的行為主體，如學生及家長，也有教師、學校，還有間接相關的各種社會組織機構和團體。教育政策和措施不僅要考慮直接相關的學生、教師、學校等，還要考慮社會文化。從績效角度關注學校教育對于學生未來發(fā)展所給予的支持，使得學生未來價值增值能夠最大化。

3.建立和實施學校績效管理體系。對于學校的管理，需要逐漸建立和完善績效管理體制和構建相應的管理方法體系，使學校根據自身的特點確定一定的辦學目標，政府給予相應的辦學條件和資源的支持，經過一定時期對辦學成就進行的考查，客觀評價學校的努力程度和進步，予以獎懲。這種管理體系有助于不同的學校在原有的基礎上明確發(fā)展目標，運用績效管理的基本框架不斷診斷和改進，從而提高教育質量和辦學水平。

從政府對學校的督導工作來看，運用發(fā)展性績效評估的思路，有助于政府管理服務創(chuàng)新和提高學校發(fā)展的有效性。由于各個學校有自己的學校文化傳統(tǒng)、特點，因此需要對不同學校進行分類指導，由學校在指導下提出階段發(fā)展規(guī)劃，明確辦學成效目標，通過政府對學校的規(guī)范、引導、指導等服務，建立政府和學校的服務機制，促進各類學校在績效方面都有所進步。

在績效評價中需要政府開展有關基礎性研究，如學業(yè)成就評價的科學、客觀標準，特別是學生的學業(yè)能力標準及測試方法。此外需要通過實踐探索各種促進學校提高的科學管理方法，例如對學校的財政績效的評價，對學校辦學努力程度的判定方法，促進學校改善內部管理的分析和管理工具，等等，這些都將對教育管理學科的研究和政府教育管理的方式帶來重大影響。

4.運用績效管理方法，建設績效政府。根據公共管理原理和現代服務型政府的要求，合理重構政府的公共服務、教育市場調節(jié)和監(jiān)督職能，重構機構的組織模式和決策機制，積極運用政府績效及評價的科學方法，在教育局建設責任政府、法治政府、學習型政府，是實現教育局高績效的途徑。

首先，在理念上要根據社會的發(fā)展和需求，根據政府的教育職責，合理確定教育局的工作目標，建立相應的目標體系，優(yōu)化教育局管理工作流程，提高教育局服務的有效性，特別是工作程序的合法性和公正性，并加強教育局的自身能力建設，包括創(chuàng)新能力、執(zhí)行能力、適應環(huán)境變化的能力等，建立教育局的改進機制。

其次，從學習型政府來說，教育事業(yè)發(fā)展較快，同時教育領域的利益和矛盾越來越受到社會的關注，因此社會對教育局的執(zhí)政能力和施政措施的要求越來越高，教育行業(yè)本身又是一個具有明顯與“知識”和“學習”相聯(lián)系的行業(yè)，因此作為教育事業(yè)的管理者，需要不斷深入學習相關理論，研究相關問題，運用學習型組織建設的方法，包括形成共同愿景、團隊學習和系統(tǒng)思考等，建設學習型政府，為人民提供滿意的教育服務。

第三，從政府效能來說，教育局只有根據教育服務的性質、政府機構的要求和社會的期望不斷調整和優(yōu)化教育局的工作流程和“目標—效果”的聯(lián)系，才能提高工作效能。社會對教育局的需求主要有三個方面，一是學生、家長對教育局及教育管理服務的基本要求，這些內容與政府的教育政策相關，和學生的成長、前途發(fā)展密切相關，如教育質量、入學、招生考試、教育評價、課程改革等；二是學校對教育局的要求，這種要求主要涉及政府和學校的關系，如教育局對學校的管理方式和評價、學校的辦學自主權等；三是政府其他部門和社會各界對教育局的要求，有的要求可能是一種廣泛意義上的要求，有的要求可能具體到某一件事情。一些小事情往往可能成為社會矛盾的焦點和新聞熱點，如果處理不當常常影響教育局的信譽，產生不良后果。因此，正確分析和研究這些需求，并運用相應的績效分析工具診斷自身，有利于教育局加強自身的戰(zhàn)略規(guī)劃，與外部建立良好的互動關系，合理優(yōu)化工作目標和工作方式，提高自身的績效。

（作者系華東師范大學教育管理系公共政策研究中心主任，副教授。本文系作者主持的國家社科基金項目“教育與衛(wèi)生管理體制分類改革研究”（06BZZ031）和教育部人文社科基金項目“基于資源優(yōu)化配置的教育規(guī)劃體系及評價研究”（05JA880014）課題的階段性成果之一）