“官”民矛盾的和諧治理

江必新

行政審判制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的先進(jìn)制度設(shè)計(jì)，通過(guò)“官”民矛盾訴訟程式上的處理，厘清紛爭(zhēng)委曲，增進(jìn)和解信任，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)和諧。

中國(guó)的行政審判是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，與改革開(kāi)放同呼吸、共命運(yùn)。在紀(jì)念改革開(kāi)放30周年之際，回顧中國(guó)行政審判走過(guò)的這20多年的歷程，明確行政審判的發(fā)展方向，意義十分深遠(yuǎn)。

成就不可低估

中國(guó)行政審判制度發(fā)端于1982年的《民事訴訟法（試行）》，正式確立于1989年的行政訴訟法，初步完善于世紀(jì)之交最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》），走過(guò)了一條從無(wú)到有、從小到大、由粗到細(xì)的不斷完善的道路，取得了世人矚目的成績(jī)。這些成績(jī)和進(jìn)步體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

審判依據(jù)不斷完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最高人民法院在行政訴訟法頒布之后，先后制定12部重要司法解釋?zhuān)l(fā)布8件重要的司法指導(dǎo)性文件，針對(duì)具體法律適用疑難問(wèn)題作74件批復(fù)解答，形成了較為完善的行政審判依據(jù)體系。

案件類(lèi)型不斷增多。截至目前，人民法院受理的行政案件范圍幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，種類(lèi)達(dá)到50多種。行政案件收案數(shù)從1990年的13006件增加到2007年的101510件，增加了8.72倍。行政審判成為與刑事審判、民事審判并駕齊驅(qū)的三大審判之一。

審理方式不斷規(guī)范。審理方式主要是指開(kāi)庭審理還是書(shū)面審理、公開(kāi)審理還是不公開(kāi)審理、實(shí)行當(dāng)事人主義還是職權(quán)主義的問(wèn)題。1989年以前，人民法院審理行政案件適用民事審判程序，各方咸稱(chēng)不便。1989年以后，統(tǒng)一適用行政訴訟程序，近年來(lái)，最高人民法院還推行了審判方式的改革，改變長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的超職權(quán)主義的審理方式，審理方式不斷規(guī)范。

審查范圍不斷擴(kuò)展。審查范圍的擴(kuò)展主要從兩個(gè)方向展開(kāi)：一是對(duì)于肯定式的列舉作較為寬泛的的理解；二是對(duì)否定式的排除作較為嚴(yán)格的解釋。此外，對(duì)有爭(zhēng)議的法律、法規(guī)，人民法院有送請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或確認(rèn)的權(quán)利；對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件有合法性判斷權(quán)和選擇適用權(quán)。

審查程度不斷加深。行政訴訟法規(guī)定，人民法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，但同時(shí)規(guī)定，人民法院可以用濫用職權(quán)和顯失公平的理由進(jìn)行審查。法院對(duì)行政行為不僅要進(jìn)行法律審查，對(duì)于行政行為認(rèn)定的事實(shí)也要進(jìn)行適度的審查，并可以主要證據(jù)不足為由撤銷(xiāo)行政行為或撤銷(xiāo)后要求行政主體重新作出行政行為。

裁判方式不斷齊備。行政訴訟法第54條規(guī)定了維持判決、撤銷(xiāo)（并重作）判決、履行判決和變更判決四種行政裁判形式。其弊端之一是裁判針對(duì)的是行政行為的合法性，并非原告的訴訟請(qǐng)求；弊端之二是裁判針對(duì)的是行政行為的合法性，并非行政行為的效力，法院對(duì)于行政行為的效力無(wú)置喙之地?？紤]到保護(hù)原告的主張權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，《若干解釋》就行政裁判方式進(jìn)行了補(bǔ)充完善。規(guī)定了駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決和確認(rèn)合法、違法或者有效、無(wú)效的判決形式，進(jìn)一步完善了行政裁判方式體系。

審判機(jī)構(gòu)不斷健全。行政審判機(jī)構(gòu)是隨著行政審判制度的不斷完善而不斷健全的。截至1990年12月25日，全國(guó)地方各級(jí)人民法院共3277個(gè)，其中高級(jí)人民法院30個(gè)，中級(jí)人民法院343個(gè)，基層人民法院2904個(gè)。全國(guó)共建立獨(dú)立的行政審判庭3037個(gè)，占92.68%，其中，高級(jí)人民法院全建，中級(jí)人民法院建庭340個(gè)，占99.13%，基層人民法院建庭2664個(gè)，占91.74%。截至2002年5月28日，全國(guó)法院行政審判庭共計(jì)3227個(gè)。

審判隊(duì)伍不斷壯大。近年來(lái)，行政審判力量有所充實(shí)，行政審判法官的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，為行政審判工作的開(kāi)展奠定了重要的組織基礎(chǔ)。一大批具有博士、碩士學(xué)位的人員進(jìn)入行政審判隊(duì)伍，行政審判法官的質(zhì)量得到大幅提高。到2002年5月28日，行政審判人員共計(jì)11720名。至2007年10月31日，全國(guó)共有行政審判人員12034人，其中庭長(zhǎng)1689人，副庭長(zhǎng)1792人，審判員3961人，助理審判員1040人。

審判環(huán)境不斷改善。行政審判涉及民告“官”，比較容易受非法干涉和不當(dāng)干預(yù)，開(kāi)展行政審判工作的阻力比較大。最高人民法院從有利于排除干擾和阻力的角度出發(fā)，對(duì)行政案件的主管和管轄制度進(jìn)行了改革。此外，一些法院還通過(guò)發(fā)布行政審判白皮書(shū)、有針對(duì)性地提出司法建議、配合有關(guān)政府進(jìn)行依法行政績(jī)效評(píng)估、依法制裁不依法履行訴訟義務(wù)的當(dāng)事人和代理人等方式幫助行政機(jī)關(guān)糾正違法行政和不當(dāng)行政，糾正消極應(yīng)訴等傾向。這些措施不僅使行政機(jī)關(guān)的依法行政的意識(shí)發(fā)生了積極變化，而且也改善了行政審判的司法環(huán)境。

總之，在不到30年的時(shí)間里，中國(guó)行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程，走過(guò)了西方一些國(guó)家上百年才走完的路程，其成就不可低估。

功夫不可不深

在新的歷史時(shí)期，中國(guó)行政審批面臨前所未有的機(jī)遇，同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，在今后的發(fā)展歷程中， 要進(jìn)一步明確行政審判的發(fā)展方向，就必須采取強(qiáng)有力的措施，從以下幾方面下大功夫：

協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系。要貫徹“和諧審判”的理念，加大協(xié)調(diào)的力度。只有在查清事實(shí)，分清是非的基礎(chǔ)上，設(shè)身處地與訴訟雙方進(jìn)行溝通，以入情入理的分析幫助雙方打開(kāi)心結(jié)，化解對(duì)立情緒，尋找雙方均可接受的解決問(wèn)題的方案，才能實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。再次，要加強(qiáng)溝通、增進(jìn)共識(shí)，要通過(guò)積極有效的溝通工作，引導(dǎo)訴訟雙方使其對(duì)訴訟結(jié)果的期望更趨于理性化。最后，要以辨證的眼光看待雙方當(dāng)事人的對(duì)錯(cuò)。

保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)。要進(jìn)一步拓寬行政訴訟的受案范圍，牢固樹(shù)立保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)的觀念，樹(shù)立“有權(quán)利必有救濟(jì)”的司法理念，切實(shí)解決人民群眾“告狀難”的問(wèn)題。堅(jiān)持“寬進(jìn)嚴(yán)出”的立案審查原則。為確保訴權(quán)設(shè)定有效的救濟(jì)制度。大膽探索新類(lèi)型案件的受理，采取切實(shí)有效的措施，排除阻撓群眾行使訴權(quán)的各種障礙。

提高審判質(zhì)效。一是要建立健全以立案準(zhǔn)確率、申訴率、上訴率、二審開(kāi)庭率、協(xié)調(diào)成功率、審限內(nèi)結(jié)案率等為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)的行政審判工作評(píng)價(jià)體系，量化評(píng)價(jià)方式；二是要嚴(yán)格監(jiān)控結(jié)案周期、結(jié)案率、上訴率、申訴率等影響審判質(zhì)效的主要指標(biāo)，合理確定行政案件平均審理周期和結(jié)案率，采取合法而理性的措施降低行政訴訟案件改判、發(fā)回重審率和申訴率；三是要在健全審判質(zhì)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的排位通報(bào)制度；四是要切實(shí)樹(shù)立“精品”意識(shí)，做到案件處理在程序和實(shí)體上都無(wú)懈可擊。

改革審判方式。一是要徹底將審理的重心轉(zhuǎn)移到被訴行為的合法性上來(lái)，改變法院和被告一起審原告的作法；二是要切實(shí)貫徹由被告對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的原則；三是要盡可能地增加審理過(guò)程的透明度，厲行開(kāi)庭審判制度，提高公開(kāi)開(kāi)庭審判率和當(dāng)庭宣判率；四是要適當(dāng)調(diào)整庭審結(jié)構(gòu)，提高審判效力；五是要合理配置審判權(quán)與訴訟權(quán)利，適當(dāng)加大訴訟權(quán)利對(duì)審判權(quán)的制約力度；六是要正確處理各審判主體之間的關(guān)系，強(qiáng)化合議庭和主審法官的職責(zé)；七是要確立合并審理和并案審理制度，通過(guò)司法解釋補(bǔ)充規(guī)定行政訴訟附帶民事訴訟的制度和集團(tuán)訴訟制度。

優(yōu)化維權(quán)環(huán)境。一要把優(yōu)化維權(quán)環(huán)境納入重要議事日程。制定改善司法環(huán)境的規(guī)劃，專(zhuān)人研究，專(zhuān)人負(fù)責(zé)。上級(jí)法院的行政審判庭不僅要改善自身的環(huán)境，而且要幫助下級(jí)法院改善環(huán)境；二要落實(shí)司法為民舉措，切實(shí)降低維權(quán)成本；三要盡最大努力實(shí)現(xiàn)行政審判的裁判公正率，提高行政審判的公信度；四要確保依法行使行政訴訟權(quán)利的當(dāng)事人不受打擊報(bào)復(fù)；五要加大執(zhí)行工作力度，確保當(dāng)事人的合法權(quán)益得到及時(shí)兌現(xiàn)。

提高隊(duì)伍素質(zhì)。一是優(yōu)化配置審判資源。行政法官要走“少而精”的道路。同時(shí)，要凈化法官的職能；二是要著力增強(qiáng)政治意識(shí)和大局意識(shí)。要特別注意增強(qiáng)政治智慧和適用法律的智慧，不斷培養(yǎng)和提高協(xié)調(diào)“官”民關(guān)系的特殊本領(lǐng)；三是要著力提高行政審判工作的司法能力；四是要更加注重廉潔自律；五是要加大在職培訓(xùn)力度。

強(qiáng)化審判管理。實(shí)行全面的績(jī)效考核，建立科學(xué)的行政審判績(jī)效評(píng)價(jià)體系；建立嚴(yán)格的管理制度；實(shí)現(xiàn)人性化管理。（作者為最高人民法院副院長(zhǎng)）