我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度缺陷及其優(yōu)化

□雷世平 趙 妤 李盡暉

我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度缺陷及其優(yōu)化

□雷世平 趙 妤 李盡暉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校(或成人教育中心學(xué)校)的一種簡稱，亦稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主辦、多方共同實施管理，主要任務(wù)是培育農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個專門教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校最初的制度安排始于20世紀(jì)80、90年代。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)類型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變化，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校原有的制度設(shè)計不能完全適應(yīng)新的形勢變化，需要依據(jù)形勢的變化重點從經(jīng)費制度、任務(wù)與職能、管理體制等多方面進(jìn)行優(yōu)化，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校；制度缺陷；優(yōu)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校(或成人教育中心學(xué)校)的一種簡稱，亦稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)成校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，應(yīng)運而生。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度設(shè)計，1987年國家教委、農(nóng)牧漁業(yè)部、財政部下發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校暫行規(guī)定》（以下簡稱 《規(guī)定》），對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的性質(zhì)與任務(wù)、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)工作、師資隊伍、辦學(xué)經(jīng)費、領(lǐng)導(dǎo)管理、審批程序等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的整體制度框架進(jìn)行了設(shè)計。1991年國家教委又頒發(fā)了 《關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校的意見》（以下簡稱《意見》），再次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的主要任務(wù)、教學(xué)改革、領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)、辦學(xué)經(jīng)費保障、檢查與評估獎勵等進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校對提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)、增強(qiáng)廣大農(nóng)民吸收和運用科學(xué)技術(shù)的能力、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民脫貧致富，深化農(nóng)村教育綜合改革等方面發(fā)揮了重要作用。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)類型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷變化，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校原有的制度設(shè)計不能完全適應(yīng)新形勢的變化，需要進(jìn)行優(yōu)化和完善。因此，研究導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度出現(xiàn)不適應(yīng)癥狀的原因，探討我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度的缺陷，提出優(yōu)化和完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度建設(shè)的具體措施，對構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系具有十分重要的意義。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校原有制度設(shè)計的基本架構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是我國改革開放以來農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的重要產(chǎn)物。1987年國家教委、農(nóng)牧漁業(yè)部、財政部下發(fā)的《規(guī)定》以及1991年國家教委又頒發(fā)的《意見》，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度進(jìn)行了總體設(shè)計，依據(jù)《規(guī)定》和《意見》的具體內(nèi)容，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度設(shè)計的基本框架是：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校姓“教”，是一個專門的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校，顧名思義是一所學(xué)校，但與承擔(dān)基礎(chǔ)教育任務(wù)的農(nóng)村中小學(xué)不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校作為我國農(nóng)村教育事業(yè)的重要組成部分，它是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府舉辦和管理的以文化技術(shù)教育為主體的綜合性、多功能的農(nóng)村成人教育基地。作為教育機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校具備了教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)基本的構(gòu)成元素，如教師、班級、教學(xué)計劃、課程（或教材）、教學(xué)形式（教學(xué)模式）、教學(xué)手段、教學(xué)評價等許多方面?！兑?guī)定》明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的教師主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用的專職教師，其待遇參照普通學(xué)校同類教師或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)技術(shù)人員有關(guān)規(guī)定；教育部門要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校配備少數(shù)必要的專職教師，對這些教師在職務(wù)聘任、晉級、調(diào)資、民轉(zhuǎn)公、表彰、獎勵和生活福利等方面，要與同級普通學(xué)校教師的待遇相同；對兼職教師應(yīng)給予合理的報酬?！兑?guī)定》同時指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要根據(jù)不同層次的培養(yǎng)目標(biāo)制訂學(xué)校各類班級的教學(xué)計劃，學(xué)習(xí)期限依據(jù)所學(xué)內(nèi)容和生產(chǎn)生活的實際情況而定，貫徹以短期、業(yè)余學(xué)習(xí)為主的原則，學(xué)習(xí)形式要靈活多樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校教學(xué)要貫徹理論聯(lián)系實際的原則，做到按需施教，學(xué)用一致，講求實效。要堅持教學(xué)、試驗示范和技術(shù)推廣相結(jié)合，充分發(fā)揮其直接有效地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)?？山Y(jié)合實際需要，選用全國統(tǒng)編農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育教材和其他教材，或自行編寫本地適用的鄉(xiāng)土教材。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要創(chuàng)造條件，逐步采用廣播、衛(wèi)星電視等現(xiàn)代化教學(xué)手段，開展電化教育。參加培訓(xùn)的學(xué)員學(xué)完規(guī)定的課程，經(jīng)學(xué)?；蛴嘘P(guān)主管部門考試或考核合格者，按照有關(guān)規(guī)定發(fā)給相應(yīng)證書。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校姓“農(nóng)”，其主要任務(wù)是培育農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，以及農(nóng)村教育改革的需要而產(chǎn)生。興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)、增強(qiáng)廣大農(nóng)民吸收和運用科學(xué)技術(shù)的能力、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民脫貧致富的有效途徑；是加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，深化農(nóng)村教育綜合改革的重要步驟?？梢赃@樣說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校主要是致富農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村的學(xué)校?！兑?guī)定》明確提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要貫徹國家的教育方針和有關(guān)政策、規(guī)定，培養(yǎng)學(xué)員成為熱愛農(nóng)村，建設(shè)家鄉(xiāng)，有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型勞動者?！兑?guī)定》同時明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的主要任務(wù)是：根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，對青壯年農(nóng)民、特別是對在鄉(xiāng)知識青年廣泛開展實用技術(shù)、經(jīng)營管理知識的培訓(xùn)，有計劃地對其進(jìn)行初級技術(shù)教育（亦可實行或中級技術(shù)教育）；對農(nóng)村基層干部、技術(shù)人員、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)職工進(jìn)行崗位培訓(xùn)；對需要接受初等、中等文化教育的農(nóng)村青壯年進(jìn)行必需的基礎(chǔ)教育補(bǔ)課；同時，還應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)行時事政策教育、法制教育、人口教育，開展豐富多彩的社會文化、體育和生活教育等?！兑庖姟愤€同時強(qiáng)調(diào)，積極開展思想政治教育、文化教育和科學(xué)技術(shù)教育，特別要重視實用技術(shù)培訓(xùn)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的推廣與應(yīng)用，按照“三教”統(tǒng)籌、農(nóng)（經(jīng)）科教結(jié)合的原則，在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，積極參與實施“燎原計劃”、“星火計劃”、“豐收計劃”等活動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校成為人才培訓(xùn)、生產(chǎn)示范、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)的綜合性、多功能的成人教育培訓(xùn)中心，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)科教結(jié)合的綜合服務(wù)組織的一部分。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校姓“公”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主辦，多方共同實施管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、教育基礎(chǔ)和地方特點，按照省、自治區(qū)、直轄市制訂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校建制的審批程序，履行相關(guān)手續(xù)，因地制宜而建立的集人才培訓(xùn)、生產(chǎn)示范、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)于一體的成人教育培訓(xùn)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校從辦學(xué)主體、管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費來源等方面看，都具有公辦教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)以及組織管理，《規(guī)定》明確指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要建立由教育、農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加組成的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)人兼任校長，配備一名懂教育管理、熱愛農(nóng)民教育事業(yè)、有相應(yīng)的科學(xué)文化水平的干部任專職副校長，負(fù)責(zé)日常工作。符合任職條件的專職副校長應(yīng)經(jīng)縣教育部門批準(zhǔn)任命。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其主要職責(zé)是：制訂辦學(xué)計劃；組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門分工協(xié)作、對口辦班；聘用教師；籌措并合理使用辦學(xué)經(jīng)費等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要建立教育行政、教學(xué)、財務(wù)、檔案資料等管理制度，實行崗位責(zé)任制，努力提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。教育行政部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的綜合管理，有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)的有關(guān)業(yè)務(wù)工作。后來，《意見》還強(qiáng)調(diào)，依照《規(guī)定》的要求，在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下，由教育、農(nóng)業(yè)、科技、共青團(tuán)、婦聯(lián)等有關(guān)部門共同組建校務(wù)委會員。其任務(wù)是：協(xié)助政府制訂當(dāng)?shù)厝瞬排嘤?xùn)規(guī)劃和年度辦學(xué)計劃；制訂辦學(xué)、教學(xué)、學(xué)習(xí)的規(guī)章制度和村規(guī)民約；督促、檢查辦學(xué)情況；解決招聘教師、籌措辦學(xué)經(jīng)費、落實辦學(xué)場所等實際問題。

關(guān)于經(jīng)費來源問題，《規(guī)定》明確提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的辦學(xué)經(jīng)費由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）從農(nóng)村教育事業(yè)費附加中提取一定的比例和采用集體自籌、收取學(xué)費、勤工儉學(xué)收入補(bǔ)貼等辦法解決。為各業(yè)務(wù)部門舉辦的培訓(xùn)班，所需經(jīng)費可由各業(yè)務(wù)部門提供。

二、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度缺陷的緣起及表現(xiàn)

上世紀(jì)80年代中期至90年代初，我國結(jié)合各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校發(fā)展的實際，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度設(shè)計進(jìn)行了初步的設(shè)定。20世紀(jì)90年代以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會生活的各方面發(fā)生了重大變化，與之相適應(yīng)，我國農(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展方式、發(fā)展思路，不同教育形式的功能和發(fā)展的重點都發(fā)生了顯著的變化。反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校發(fā)展上就是原有的制度設(shè)計與現(xiàn)有形勢的發(fā)展不匹配，因而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度存在一定缺陷。

（一）農(nóng)村教育事業(yè)費附加在農(nóng)村稅費改革中取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校辦學(xué)失去了經(jīng)費制度的支撐，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費制度進(jìn)行重新設(shè)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校辦學(xué)經(jīng)費的基本來源之一是農(nóng)村教育事業(yè)費附加。農(nóng)村教育事業(yè)費附加是根據(jù)國發(fā)〔1984〕174號《國務(wù)院關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的通知》的精神，于1985年開征的，凡從事農(nóng)、林、牧、副、漁等業(yè)的農(nóng)戶，均為農(nóng)村教育事業(yè)費附加的征收對象。1986年，六屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“地方各級人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費附加，主要用于實施義務(wù)教育”。由此，農(nóng)村教育事業(yè)費附加已經(jīng)成為法定征收義務(wù)。農(nóng)村教育事業(yè)費附加以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本單位負(fù)責(zé)征收，取之于鄉(xiāng)，用之于鄉(xiāng)，實行?？顚Ｓ?，主要用于發(fā)展基礎(chǔ)教育、改善民辦教師待遇和教學(xué)設(shè)施，任何部門和單位不得挪用和平調(diào)（依據(jù)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校暫行規(guī)定》可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按一定比例提取用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校）。2000年，為了規(guī)范農(nóng)村稅費制度，理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，從根本上治理對農(nóng)民的亂收費，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會長期穩(wěn)定，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》(中發(fā)[2000]7號)，我國開始推行農(nóng)村稅費改革，農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容為：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法等。隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)，2003年，農(nóng)村教育事業(yè)費附加已經(jīng)取消，到2005年，農(nóng)業(yè)稅這一延續(xù)幾千年的“皇糧國稅”也取消了。

取消農(nóng)村教育事業(yè)費附加的征收，意味著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校原有制度設(shè)計中關(guān)于經(jīng)費來源的重要基礎(chǔ)已經(jīng)喪失。按照《規(guī)定》提出，獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校辦學(xué)經(jīng)費的幾個途徑有：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）從農(nóng)村教育事業(yè)費附加中提取一定的比例，集體自籌，收取學(xué)費，勤工儉學(xué)收入補(bǔ)貼等。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校辦學(xué)經(jīng)費中，從農(nóng)村教育事業(yè)費附加中提取一定的比例無疑是主要來源。農(nóng)村稅費改革以后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費制度的實際運行中，有的地方設(shè)計了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校辦學(xué)經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)籌安排這種制度“補(bǔ)丁”，但實際作用并不大。因為，隨著三提五統(tǒng)、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少（僅剩耕地占用稅和契稅兩個稅種），日常運轉(zhuǎn)和社會事業(yè)支出主要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入大都來自出租、出售國有資產(chǎn)、土地收入，來源不穩(wěn)健、不規(guī)范。因此，要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校持續(xù)健康、有序發(fā)展，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的經(jīng)費制度進(jìn)行優(yōu)化或進(jìn)行新的設(shè)計。

（二）農(nóng)村社會分層不斷變化，農(nóng)民職業(yè)的多樣化、農(nóng)村人口素質(zhì)逐步提高，要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的任務(wù)和職能進(jìn)行重新定位

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革始于20世紀(jì)70年代末期安徽省鳳陽縣東部小崗村十八位農(nóng)民的自發(fā)實踐。30多年來，農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，改善了廣大農(nóng)民物質(zhì)文化生活。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民身上呈現(xiàn)出三種明顯的變化：一是農(nóng)民社會分層的不斷變化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革逐步賦予農(nóng)民自由配置其所擁有的生產(chǎn)要素的權(quán)力。在比較利益差異的吸引下，部分農(nóng)民逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在這個過程中，原先收入相近、在社會結(jié)構(gòu)中地位類似的農(nóng)民，由于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、區(qū)位差異、個體差異等多方面的因素，經(jīng)過社會水平流動和垂直流動逐漸形成職業(yè)、收入、社會地位、聲譽(yù)等方面有較明顯差異且相對穩(wěn)定的不同的群體，即農(nóng)民分化成為不同的社會階層。二是農(nóng)民的職業(yè)分化程度越來越高。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的30多年中，在生產(chǎn)要素按照“比較利益”優(yōu)勢流動的市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅有34.9%的農(nóng)民仍然以農(nóng)業(yè)為主要職業(yè)，大量農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中分離出去，轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，而且，很多外出農(nóng)民從事一種以上的職業(yè)。三是農(nóng)村勞動力素質(zhì)逐步提高。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查司《2006中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：從1985年到2005年，農(nóng)村非農(nóng)從業(yè)者比重由18.1%提高到40.5%，21年間增長了22.4個百分點。同期，高中及其以上文化程度勞動者的比重由7.25%上升為13.80%，提高了6.55個百分點；若以農(nóng)村勞動力的平均受教育年限計，2005年比1985年提高了2.26年；同期的文盲率則下降了21個百分點。

農(nóng)民身上呈現(xiàn)出的上述三種變化，使得農(nóng)民接受教育或培訓(xùn)的內(nèi)外動因發(fā)生了明顯改變，分屬不同社會階層、從事不同職業(yè)、具有不同文化程度的農(nóng)民，由于其自身發(fā)展需要的不同，他們接受教育或培訓(xùn)的層次、內(nèi)容以及方式都會不盡相同，這就使得，一方面，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校所提供的教育資源或教育培訓(xùn)服務(wù)，不能完全滿足不同農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的實際需要；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校所提供的部分服務(wù) （如掃盲與掃盲后繼續(xù)的文化教育等）又變得不切實際或多余。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校需要重新設(shè)計和定位自己的辦學(xué)任務(wù)和職能，堅持有所為，有所不為，實現(xiàn)與農(nóng)村職業(yè)教育其他形式的錯位發(fā)展，把主要精力放在辦好農(nóng)民需要的教育培訓(xùn)服務(wù)上，辦好農(nóng)民朋友滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校。

（三）條塊分割，多頭管理，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的管理職能，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的管理體制進(jìn)行重新架構(gòu)

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校主要依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是一種沒有固定的編制，以兼職教師為主，以服務(wù)農(nóng)民、致富農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主旨，師資等參照中小學(xué)管理，實際辦學(xué)規(guī)模并不大的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。從管理上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是一個十分特殊的學(xué)校。說其特殊，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)和組織管理架構(gòu)十分復(fù)雜。從領(lǐng)導(dǎo)管理體制上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)系多個職能部門參與且表現(xiàn)出明顯的不匹配和不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主辦，鎮(zhèn)長兼校長，副校長卻由教育部門任命（中小學(xué)校長兼任常務(wù)副校長）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)（校務(wù)委員會）由分屬不同業(yè)務(wù)職能的教育、農(nóng)業(yè)、科技、共青團(tuán)、婦聯(lián)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加組成。從具體組織管理來看，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)的各部門只負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)的工作，具體來說，教育行政部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)校的綜合管理，其他有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)各自職能范圍內(nèi)的有關(guān)業(yè)務(wù)工作。從整體上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校缺乏具體的全職管理者。

長期以來，在農(nóng)民的教育培訓(xùn)問題上，我國農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門依據(jù)國家的有關(guān)政策，在各自職能范圍內(nèi)分別實施了不同的教育培訓(xùn)項目，逐步形成了自己相對獨立的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)或培訓(xùn)體系，這些培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)或培訓(xùn)體系對加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣，提高農(nóng)民科技素養(yǎng)，起到了積極的推動作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校這種領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)和組織管理的制度設(shè)計其本意是想統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)不同的教育資源。鎮(zhèn)長兼任校長，其目的就是想通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，加大統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)職業(yè)教育資源的力度。各職能部門共同參加校務(wù)委員會，其目的也是想要發(fā)揮各職能部門在農(nóng)民教育培訓(xùn)中的聯(lián)動作用。然而這種由上至下的頂層設(shè)計，并沒有達(dá)到預(yù)期的統(tǒng)籌效果，其集中表現(xiàn)在：由于歷史上形成的條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各條塊（業(yè)務(wù)部門）的資源（經(jīng)費）并沒有完全按照原定設(shè)計要求統(tǒng)籌到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校來，這些資源（經(jīng)費）仍然由各條塊掌管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校無法統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)配。另外，從干部任命的管理權(quán)限上講，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的校長（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，屬于自己任命自己，不符合程序；副校長由教育部門任命，屬于管理權(quán)限上的嚴(yán)重錯位。當(dāng)前，我國教育還沒有實現(xiàn)去行政化，再加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校干部的產(chǎn)生不符合干部任命的基本程序，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校作為一種松散型的社會組織，實際上只充當(dāng)了民間社團(tuán)組織的角色。與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校缺乏必要的組織管理運行機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校原有制度設(shè)計中所確定的任務(wù)和功能并沒有完全實現(xiàn)，其實際作用也沒有完全發(fā)揮出來。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校管理上存在的“條塊分割、多頭管理”的矛盾依然沒有得到有效解決。

三、優(yōu)化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校制度建設(shè)的具體設(shè)想

（一）建立多渠道協(xié)同保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費保障制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要發(fā)展，經(jīng)費是關(guān)鍵。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費困難形成的原因主要有兩個方面：一是隨著農(nóng)村教育費附加的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校主要或部分經(jīng)費來源的渠道已經(jīng)堵塞；另一方面，各級政府部門劃撥的農(nóng)村各類培訓(xùn)的經(jīng)費得不到有效合理的使用，各項促農(nóng)資金發(fā)揮的功效不大。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的經(jīng)費問題，必須建立起以政府投入為主導(dǎo)，社會及農(nóng)民個人共同分擔(dān)的多元化經(jīng)費保障機(jī)制，從制度層面上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費有合法的出處或來源渠道。當(dāng)前需要著手解決的問題有三個：一是要盡快明確縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校經(jīng)費的基本保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校屬于縣域職教的重要組成部分，縣級政府負(fù)有發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的主要責(zé)任，因此，可以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的基本辦學(xué)經(jīng)費（含人員經(jīng)費和公用經(jīng)費）可參照農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，納入縣級財政預(yù)算，由縣級財政統(tǒng)籌解決，并根據(jù)情況逐年增加投入；另外，還可以進(jìn)一步明確，城市教育費附加30%用于發(fā)展職業(yè)教育的部分中，應(yīng)當(dāng)提取適當(dāng)?shù)谋壤龑ｉT用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的正常運轉(zhuǎn)。二是明確規(guī)定做好各級政府支農(nóng)資金的整合工作，合理使用中央、省級財政的支農(nóng)資金發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校。近年來，各級財政按照中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，不斷擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，加大“三農(nóng)”投入力度，中央（含省級政府）轉(zhuǎn)移支付的各類支農(nóng)資金比較多且增長迅速。僅就農(nóng)村人力資源開發(fā)方面的經(jīng)費就有很多種，如農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”培訓(xùn)經(jīng)費，科技部門的農(nóng)業(yè)科技開發(fā)經(jīng)費，勞動部門的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費，扶貧辦和民政部門的扶貧培訓(xùn)經(jīng)費等。如果把分散在各部門的同類專項資金整合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一組織，合理、協(xié)調(diào)地支配利用，毫無疑問地能夠解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校最棘手的經(jīng)費問題，集中財力辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校發(fā)展的大事。三是應(yīng)當(dāng)制定并出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，運用金融、信貸、稅收等手段，鼓勵社會資本、個人投資等民間盈余資金積極投入到農(nóng)民教育培訓(xùn)中，努力建立起以政府投入為主導(dǎo)，社會及農(nóng)民個人共同分擔(dān)的多元化投入機(jī)制和融資渠道。

（二）重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的任務(wù)和職能定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校創(chuàng)辦初始，我國農(nóng)村職業(yè)教育形式單一，整體水平不高，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的制度設(shè)計中，我們賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校更多的辦學(xué)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的主要任務(wù)定得十分寬泛，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校在其辦學(xué)過程中深感力不從心，想辦的事辦不到，該做的事做不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校處境十分尷尬。近年來，國家大力發(fā)展職業(yè)教育，農(nóng)村中等職業(yè)教育事業(yè)得到蓬勃發(fā)展。尤其是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育”和“大力發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”的發(fā)展方針和發(fā)展思路的提出，大量優(yōu)質(zhì)職教資源開始流入農(nóng)村，這不僅使農(nóng)村職業(yè)教育資源供給的質(zhì)量明顯改善，農(nóng)村人口接受職業(yè)教育的機(jī)會明顯增多，更重要的是分擔(dān)了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校擔(dān)負(fù)的任務(wù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校重新設(shè)定自己的任務(wù)與職能提供了現(xiàn)實條件。在我國農(nóng)村職業(yè)教育其他形式得到一定發(fā)展的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的任務(wù)和職能要有所收縮。當(dāng)前及今后一段時間鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的主要任務(wù)應(yīng)該是服務(wù)（立足）“三農(nóng)”（農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村）開展培訓(xùn)、推廣和服務(wù)工作。服務(wù)農(nóng)民就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要把工作重點主要放在廣泛開展對農(nóng)村各類勞動者的農(nóng)業(yè)實用技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理知識的培訓(xùn)上，培育一大批“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”的新型農(nóng)民，同時促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移；服務(wù)農(nóng)業(yè)就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要按照“培訓(xùn)、示范、推廣、服務(wù)”的方針，結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)或優(yōu)勢（特色）產(chǎn)業(yè)，積極了解市場需求，了解農(nóng)民的具體需要，加大農(nóng)村實用技術(shù)的宣傳與推廣力度，并最大限度地為形成當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的特色農(nóng)業(yè)、特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；服務(wù)農(nóng)村就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校要緊緊圍繞和服務(wù)振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展這個大局，引導(dǎo)農(nóng)民改變落后、陳腐的觀念，引領(lǐng)一批先富裕起來的農(nóng)戶拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展眼光，幫助農(nóng)民培養(yǎng)正確的經(jīng)濟(jì)意識，增強(qiáng)農(nóng)民抵御金融風(fēng)險的能力；積極引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展糧食生產(chǎn)和其他農(nóng)產(chǎn)品的深加工，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校建設(shè)成為農(nóng)村新文化的傳播陣地，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的孵化基地，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要載體。

（三）以統(tǒng)籌的視野理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校是一定歷史條件的產(chǎn)物，其本身是一個涉及農(nóng)業(yè)、科技和教育等不同領(lǐng)域，具有綜合辦學(xué)職能的一個教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校這種特殊的辦學(xué)身份，使得由農(nóng)業(yè)、科技、教育等單個部門來具體實施管理顯得十分困難。但繼續(xù)沿襲現(xiàn)有的管理體制和管理模式，亦無法加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的管理。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視野來考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的管理體制，需要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的眼光來重新審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的管理架構(gòu)。當(dāng)前，最理想的辦法就是以統(tǒng)籌縣域職教資源，加強(qiáng)縣級職教中心建設(shè)為契機(jī)，建立“政府統(tǒng)籌、教育牽頭、部門參與、中心實施”的縣域職教管理體制，以此來理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的運行與管理。縣級職教中心作為以縣級骨干職業(yè)學(xué)校為龍頭（又稱為“牽頭學(xué)?！保?，縣域內(nèi)其他職業(yè)技術(shù)學(xué)校、部門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校等為成員單位組成的職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它應(yīng)該具有統(tǒng)領(lǐng)縣域職業(yè)教育的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校在縣級職教中心的整體運行架構(gòu)下，保持相對獨立性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主辦，但日常管理可以由教育部門直接負(fù)責(zé)，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校工作任務(wù)和業(yè)務(wù)職能的綜合性，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，可以成立一個以農(nóng)業(yè)副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長牽頭，包括教育、勞動、民政、科技等部門分管負(fù)責(zé)人在內(nèi)的定期聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌規(guī)劃、分年確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。而一些專項的農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)項目，可由縣級職教中心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校下達(dá)任務(wù)，由縣級職教中心實施業(yè)務(wù)上的統(tǒng)籌管理。這樣能夠盡可能克服以往條塊分割、多頭管理、職能交叉、力量分散、統(tǒng)籌乏力的狀況，有利于形成農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的合力。

[1]國家教委、農(nóng)牧漁業(yè)部、財政部.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校暫行規(guī)定[Z].1987-12-30.

[2]國家教委.關(guān)于大力發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校的意見[Z].1991-6-6.

[3]中共中央、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知[Z].2000-3-3.

[4]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的通知[Z].1984-12-13.

[5]六屆全國人大四次會議.中華人民共和國義務(wù)教育法[Z].1986-4-12.

[6]國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查組.2006中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒[M].上海辭書出版社,2006.

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[8]林堅,馬彥麗.我國農(nóng)民的社會分層結(jié)構(gòu)和特征[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006(1).

[9]趙云業(yè).鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)校建設(shè)的現(xiàn)狀與對策[EB/OL].http://www.hnjydd.cn/web/0/201012/14101852862.html2010-12-14.

雷世平（1962-），男，湖南長沙人，空軍航空維修技術(shù)學(xué)院基礎(chǔ)課部主任、教授，研究方向為職業(yè)教育政策法規(guī)、農(nóng)村職業(yè)教育；趙妤（1965-），女，遼寧遼陽人，岳陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院教授，研究方向為職業(yè)教育基本理論、高職課程教學(xué)改革；李盡暉（1968-），男，新疆教育學(xué)院副教授，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)博士后，研究方向為農(nóng)村職業(yè)教育。

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1001-7518（2012）07-0028-05

責(zé)任編輯 肖稱萍