全球變暖背景下的中國(guó)氣候外交

沈玲玲

摘 要：全球氣候變暖已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的重大問(wèn)題，它不但影響自然生態(tài)系統(tǒng)和人類的生產(chǎn)生活，而且引發(fā)國(guó)際政治格局的變化。在國(guó)際社會(huì)的高度重視下，以氣候?yàn)橹黝}的外交活動(dòng)也隨之展開。在全球變暖這一背景下，分析了目前中國(guó)氣候外交的行動(dòng)，存在的問(wèn)題，并對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)氣候外交提出了一些思考與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：全球變暖；氣候外交；氣候合作；中國(guó)

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）18-0017-02

全球變暖已是一個(gè)無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)，氣候變化對(duì)人類的威脅已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的高度重視。全球氣候變化治理是涉及多個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題，它的實(shí)質(zhì)是能源環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)和全球治理失效的雙重聚焦[1]125。近年來(lái)，圍繞全球氣候問(wèn)題的國(guó)際交鋒愈演愈烈，氣候問(wèn)題政治化趨勢(shì)也日趨明顯。氣候外交開始走上前臺(tái)，成為各國(guó)外交的重要內(nèi)容之一。

一、中國(guó)氣候外交行動(dòng)

氣候外交是外交活動(dòng)的一個(gè)組成部分，狹義的氣候外交是指“主權(quán)國(guó)家通過(guò)外交部門或環(huán)境部門等代表國(guó)家的機(jī)關(guān)和個(gè)人，采用交涉、談判以及其他和平方式來(lái)解決涉及全球氣候變化問(wèn)題的外交活動(dòng)”。廣義的氣候外交則是指“一切出于全球氣候‘良治的目的而進(jìn)行的國(guó)際氣候博弈與合作活動(dòng)”[2]，其行為主體既包括國(guó)家外交部門和環(huán)境部門，也包括一些政府間國(guó)際組織、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、公司等。氣候外交主要有公共性、多層次性、主體多元性等特點(diǎn)。隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)全球變暖問(wèn)題的日益重視，國(guó)際氣候制度的逐步完善，中國(guó)的氣候外交也日益頻繁和活躍起來(lái)。2007年6月，國(guó)務(wù)院成立了由溫家寶任組長(zhǎng)的國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后外交部成立了楊潔篪任組長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外工作領(lǐng)導(dǎo)小組。自1989年以來(lái),中國(guó)已經(jīng)加入了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》等50多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境條約，已經(jīng)與周邊國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家展開了諸多的氣候治理項(xiàng)目[3]?？傮w看來(lái)，中國(guó)目前的氣候外交主要包括以下兩部分：

（一）積極參與國(guó)際氣候談判

參與國(guó)際氣候談判是全球氣候外交的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。在1972年的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)上，氣候變化問(wèn)題首次成為國(guó)際談判的議題。1990年，第45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議，成立了由聯(lián)合國(guó)全體成員國(guó)參加的“氣候變化框架公約政府間談判委員會(huì)”，國(guó)際氣候變化談判的進(jìn)程從此正式啟動(dòng)。中國(guó)從一開始就積極參與國(guó)際氣候談判，包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》的談判以及其他涉及氣候變化領(lǐng)域的談判。具體表現(xiàn)在，中國(guó)成立了由來(lái)自能源部、外交部、國(guó)家環(huán)保局等部門的成員組成的氣候談判代表團(tuán)，積極參加聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的歷次籌委會(huì)。從里約熱內(nèi)盧到京都，從哥本哈根到德班，再到最近一次的華沙世界氣候大會(huì)，中國(guó)代表團(tuán)都廣泛參與各個(gè)級(jí)別和層次的磋商與談判。近年來(lái)，中國(guó)在推動(dòng)減緩氣候變化的國(guó)際進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要作用，日益成為國(guó)際氣候判的核心成員。在參加的歷次氣候談判大會(huì)上，中國(guó)談判代表團(tuán)都竭力維護(hù)本國(guó)的國(guó)家利益和國(guó)際形象，并聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家維護(hù)其整體利益。例如，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的原則”，指出發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史責(zé)任；強(qiáng)調(diào)人均碳排放量，注重公平與責(zé)任。后金融危機(jī)時(shí)代，隨著總體實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)際地位的提升，中國(guó)在國(guó)際氣候談判上表現(xiàn)得更加主動(dòng)與開放。2013年11月，世界氣候大會(huì)在波蘭首都華沙召開，中國(guó)、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國(guó)”提出了促成大會(huì)成功的四點(diǎn)建議。其中包括要加大落實(shí)以往承諾的力度，盡快開啟德班平臺(tái)的談判，要在減排、適應(yīng)、資金、技術(shù)和透明度等關(guān)鍵問(wèn)題上取得平衡結(jié)果，全球應(yīng)對(duì)氣候變化新協(xié)議應(yīng)有約束力等，并表示“基礎(chǔ)四國(guó)”將為此共同做出努力[4]。在華沙氣候大會(huì)上，中國(guó)代表團(tuán)為本次會(huì)議的成功，在多邊機(jī)制的有效性、靈活性方面做出了最大努力。

（二）開展多層次性的氣候外交

首先，中國(guó)開展全球?qū)哟蔚亩噙厷夂蛲饨唬e極參與國(guó)際氣候機(jī)制的構(gòu)建。主要包括參加《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》的締約與“巴厘島路線圖”的達(dá)成；研究探討基于各種不同公平原則的碳排放權(quán)；參加政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的活動(dòng)并參與制定關(guān)于氣候變化的國(guó)際性規(guī)則；與世界自然基金會(huì)、綠色和平組織、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)建立并發(fā)展了在資金、技術(shù)與信息等方面的氣候合作。此外，中國(guó)還參加“主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會(huì)議”與“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”，“八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)”等全球性會(huì)議，利用這些會(huì)議和場(chǎng)合闡明自身立場(chǎng)，討論氣候變化的應(yīng)對(duì)措施，構(gòu)建國(guó)際氣候治理機(jī)制。

其次，中國(guó)開展區(qū)域?qū)哟蔚臍夂蛲饨缓碗p邊國(guó)家間的氣候外交，積極參與國(guó)家間的氣候治理與合作。首先，中國(guó)開展APEC峰會(huì)和東亞峰會(huì)框架下的氣候外交。在2007年APEC峰會(huì)上，胡錦濤提出了包括“合作應(yīng)對(duì)，可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的主導(dǎo)地位，堅(jiān)持科技創(chuàng)新”[5]的中國(guó)參與氣候變化談判四項(xiàng)原則。2010年3月，“東亞峰會(huì)氣候變化適應(yīng)能力建設(shè)專家研討會(huì)”在北京召開，中國(guó)作為東道主提出東亞峰會(huì)成員國(guó)應(yīng)重視和加強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力建設(shè)，要堅(jiān)持依靠科學(xué)技術(shù)提高適應(yīng)能力，有效加強(qiáng)東亞區(qū)域內(nèi)氣候合作。其次，中國(guó)還積極開展雙邊氣候外交活動(dòng)。一方面，中國(guó)與美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)開展氣候技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的合作，積極引入減排技術(shù)、污染治理技術(shù)。另一方面，中國(guó)與巴西、馬來(lái)西亞、印度等發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際氣候制度談判中合作協(xié)商，互相協(xié)調(diào)各自氣候政策，共同站在發(fā)展中國(guó)家的角度與發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)氣候治理領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)合作。

二、當(dāng)前中國(guó)氣候外交面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

第一，中國(guó)的氣候外交面臨著保障發(fā)展空間和履行減排義務(wù)的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的新興大國(guó)，高需求的能源消耗必然造成溫室氣體排放的居高不下，再加上以第二產(chǎn)業(yè)為主體，資源密集型的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，中國(guó)的碳排放量屢增不減。一方面，在國(guó)際舞臺(tái)上，中國(guó)一直以負(fù)責(zé)任的大國(guó)自居，恪守減排承諾、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的碳排放量是應(yīng)有之義；但另一方面，中國(guó)也要保障自身的發(fā)展權(quán)。倘若只是單純地為了履行與自身不符的減排義務(wù)而壓縮國(guó)內(nèi)的工業(yè)發(fā)展，那必將對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊?？梢哉f(shuō)，中國(guó)在現(xiàn)階段正面臨著保障國(guó)內(nèi)發(fā)展空間和履行國(guó)際減排義務(wù)的矛盾困境，如何在保障國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)上推動(dòng)世界氣候新體制的建立是中國(guó)氣候外交需要完成的艱巨任務(wù)。

第二，后京都時(shí)代氣候談判壓力越來(lái)越大，中國(guó)在國(guó)際氣候談判上的形象有待改善。隨著二氧化碳等溫室氣體排放量的不斷增加，西方國(guó)家總是力圖將發(fā)展中國(guó)家納入強(qiáng)制性的減排框架。而中國(guó)一直堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的原則”，站在發(fā)展中國(guó)家的角度強(qiáng)調(diào)“有區(qū)別”，這一系列舉動(dòng)直接導(dǎo)致某些西方國(guó)家誤讀了中國(guó)的氣候政策，甚至把中國(guó)看成國(guó)際氣候談判的強(qiáng)硬者和阻撓者。英國(guó)學(xué)者巴里·布贊指出，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)在哥本哈根氣候談判的總體印象是負(fù)面的[6]。再加上國(guó)際媒體以及公眾溝通能力和經(jīng)驗(yàn)的不足，中國(guó)在氣候治理上所采取的一些重大行動(dòng)往往被國(guó)際社會(huì)忽視。

第三，國(guó)際舞臺(tái)上出現(xiàn)了“中國(guó)氣候威脅論”的論調(diào)。由于目前中國(guó)大部分污染排放居高不下，各類溫室氣體的排放量占全球份額較大，西方國(guó)家認(rèn)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)全球氣候與環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。他們把控制氣候變化、發(fā)展清潔能源與國(guó)家安全直接掛鉤，并且大肆渲染“中國(guó)氣候威脅論”、“中國(guó)責(zé)任論”，更有甚者直接宣稱全球氣候變暖是中國(guó)這樣的新興大國(guó)所造成的。

三、推動(dòng)中國(guó)氣候外交的建議與對(duì)策

第一，積極參與國(guó)際氣候談判大會(huì)，嚴(yán)格履行國(guó)際氣候公約。高度重視并更加積極主動(dòng)地參與氣候談判大會(huì)，在氣候談判議程設(shè)定、議題提出、氣候博弈等方面全面積極進(jìn)取；提出中國(guó)的碳減排方案，占據(jù)制高點(diǎn)。尤其要積極參與氣候變化方面國(guó)際合作規(guī)則的制定[7]。對(duì)于目前已經(jīng)簽訂的國(guó)際氣候公約，中國(guó)應(yīng)樹立負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，控制溫室氣體的排放量，嚴(yán)格履行國(guó)際氣候公約。為了加強(qiáng)履行公約的能力建設(shè)，必要時(shí)還要加大國(guó)外先進(jìn)環(huán)保技術(shù)和資金的引進(jìn)。

第二，加強(qiáng)氣候外交宣傳，建立中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的宣傳機(jī)制。定期發(fā)布中國(guó)減緩溫室氣體排放的政策措施及其取得的成效，向國(guó)內(nèi)外宣傳中國(guó)的氣候政策，溫室氣體減緩排放情況，人均排放和人均累積排放等，使世界正確認(rèn)識(shí)中國(guó)的溫室氣體排放[1]268，從而客觀評(píng)價(jià)中國(guó)為氣候治理采取的一系列行動(dòng)。與此同時(shí)，還應(yīng)動(dòng)員社會(huì)力量，積極發(fā)揮民間社會(huì)團(tuán)體和非政府組織的作用，加強(qiáng)社會(huì)公民團(tuán)體之間的國(guó)際交流，促成更多的群體參與緩解全球變暖的行動(dòng)。

第三，全面貫徹科學(xué)發(fā)展理念，落實(shí)節(jié)能減排和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。中國(guó)應(yīng)對(duì)二氧化碳等溫室氣體不僅是出于氣候外交上國(guó)際社會(huì)輿論的壓力，更是國(guó)內(nèi)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的需要，有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，要在戰(zhàn)略層面上改變過(guò)分重視能源安全、忽略氣候變化和環(huán)境問(wèn)題的政策取向，將氣候安全和生態(tài)安全納入到國(guó)家安全與長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略之中。同時(shí)要毫不猶豫地加大對(duì)氣候環(huán)保領(lǐng)域的資金投入，通過(guò)法律法規(guī)，稅收政策等一系列手段實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。低碳經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展是世界也是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的方向和出路，只有轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，并且堅(jiān)持不懈地貫徹落實(shí)，才能在高新技術(shù)和低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域占據(jù)制高點(diǎn)，才能在氣候外交的舞臺(tái)上擁有更多的籌碼，變被動(dòng)為主動(dòng)。

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