TOE框架下的公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升路徑研究

摘要：在數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下，為提升公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)以更有效利用數(shù)字技術(shù)提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。本文基于TOE模型，對(duì)2020年16個(gè)代表省份為研究對(duì)象，運(yùn)用fsQCA（模糊性定性比較方法）對(duì)公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升路徑進(jìn)行組態(tài)分析。研究發(fā)現(xiàn)：組織引導(dǎo)型、技術(shù)—環(huán)境均衡型和政策資源驅(qū)動(dòng)型是高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的3條組態(tài)路徑。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；數(shù)字素養(yǎng)；TOE模型；fsQCA方法

引言

隨著新一代科技革命的推進(jìn)，社會(huì)逐步向數(shù)智化轉(zhuǎn)型，職能部門(mén)治理理念與方式經(jīng)歷了深刻的變革。為促進(jìn)數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理能力的提升，公務(wù)人員亟需不斷增強(qiáng)其數(shù)字素養(yǎng)以適應(yīng)新時(shí)代的需求。2023年2月，《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》中指出：增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員數(shù)字思維、數(shù)字認(rèn)知、數(shù)字技能^[1]。公務(wù)員作為職能部門(mén)治理的核心執(zhí)行者，其數(shù)字素養(yǎng)水平直接影響其治理效率和效果，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素^[2]。因此，探討公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升的影響因素顯得尤為重要，現(xiàn)階段鮮少有學(xué)者運(yùn)用定量方法研究公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升路徑。因此本文試著回答以下問(wèn)題：如何運(yùn)用組態(tài)視角分析公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升路徑。旨在研究出有效提升路徑以推動(dòng)數(shù)字政務(wù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)而全面提升國(guó)家治理能力。

一、理論與分析框架

（一）理論視角：TOE框架

TOE框架是分析組織采納新技術(shù)時(shí)所面臨的多維因素的理論模型，包含技術(shù)、組織和環(huán)境三大部分。一方面，TOE框架可操作性高能夠全面涵蓋提升公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的影響因素；另一方面，TOE框架強(qiáng)調(diào)不同因素的組合效應(yīng)，公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)這一主題前因條件變量之間復(fù)雜交互有必要且有可能運(yùn)用組態(tài)方法分析。因此，TOE理論框架與本文主題高度契合。

（二）分析框架

通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)和現(xiàn)有研究成果的梳理，針對(duì)本文研究的主題，構(gòu)建出公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)影響因素的TOE理論模型，見(jiàn)圖1。

1.技術(shù)因素

技術(shù)因素具體包括技術(shù)應(yīng)用能力和技術(shù)資源供給。技術(shù)應(yīng)用能力以數(shù)字技術(shù)為基石，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)跨行業(yè)高速開(kāi)放、收集、存儲(chǔ)和處理。隨著社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，公務(wù)員的技術(shù)應(yīng)用能力在提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。此外，地方需要投入一定財(cái)政，提供數(shù)字技術(shù)資源才能保證數(shù)字管理體系的完善和發(fā)展。

2.組織因素

具體包括組織注意力分配和財(cái)政支撐。在我國(guó)組織注意力分配強(qiáng)度影響著地方對(duì)自身公務(wù)隊(duì)伍的數(shù)字素養(yǎng)重視程度；另一方面，財(cái)政資源配置充足的地區(qū)更會(huì)投入財(cái)政用于數(shù)字人才培養(yǎng)和數(shù)字平臺(tái)搭建。

3.環(huán)境因素

環(huán)境因素具體包括公民服務(wù)需求與同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力。隨著數(shù)字變革，公眾對(duì)公共服務(wù)的期望不斷提高，公務(wù)員需具備數(shù)字思維、技能和安全能力以滿(mǎn)足公眾的需求。此外，在中國(guó)制度背景下，同級(jí)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)可激勵(lì)其提升工作績(jī)效。

本文基于TOE框架，構(gòu)建了一個(gè)包含技術(shù)應(yīng)用能力、技術(shù)資源供給、組織注意力分配等6個(gè)二級(jí)變量的公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)影響因素框架。

二、研究方法與變量選取

（一）研究方法

基于組態(tài)視角，運(yùn)用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法深入探討不同前因變量組合與因變量之間的因果關(guān)系。fsQCA的優(yōu)勢(shì)在于能夠識(shí)別跨案例因果關(guān)系的非對(duì)稱(chēng)性和等效性，揭示不同條件組合可能導(dǎo)致相同結(jié)果的復(fù)雜性。此外，fsQCA適用于樣本量較小的情況，并能處理變量異質(zhì)性避免遺漏變量引起的偏差。

（二）變量選取

1.結(jié)果變量

公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)。用互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)能力測(cè)量，數(shù)字化服務(wù)能力是指運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)治理變革，提升服務(wù)效率，構(gòu)建智慧公平的數(shù)智化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。選取《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2020）》。

2.條件變量

（1）技術(shù)應(yīng)用能力。本文數(shù)據(jù)采用《中國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展報(bào)告（2020）》中16個(gè)省的數(shù)據(jù)層指數(shù)；（2）技術(shù)資源供給。選擇技術(shù)資金投入與技術(shù)人才儲(chǔ)備作為其二級(jí)指標(biāo)，由科學(xué)技術(shù)財(cái)政支出比重（50％），信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)人數(shù)（50％）加權(quán)得出^[3]。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》；（3）組織注意力分配。各地方通常會(huì)通過(guò)制定相關(guān)政策并實(shí)施對(duì)應(yīng)措施來(lái)具體落實(shí)中央指示文件要求。本文以2020年各省發(fā)布相關(guān)政策文件數(shù)來(lái)衡量；（4）財(cái)政支撐。采用2020年各省一般公共服務(wù)支出占支出總額比例作為衡量財(cái)政支出的測(cè)量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》；（5）公眾服務(wù)需求本文采用各省份2020年網(wǎng)民占人口比例作為衡量公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)外部需求的指標(biāo)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》；（6）競(jìng)爭(zhēng)壓力。本文對(duì)府際競(jìng)爭(zhēng)的測(cè)量同時(shí)考慮相鄰府際和同等級(jí)府際之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力。用同等級(jí)省份上一年數(shù)字政務(wù)服同等級(jí)服務(wù)水平均值表示府際競(jìng)爭(zhēng)，用毗鄰省份上一年數(shù)字政務(wù)服務(wù)水平均值表示相鄰府際競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)據(jù)來(lái)源于《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》。用二者均值表示總體府際競(jìng)爭(zhēng)。

3.數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

在fsQCA中，需要給案例賦予集合隸屬的，即校準(zhǔn)。本文采取直接校準(zhǔn)法，將原始數(shù)據(jù)的95%分位數(shù)和5%分位數(shù)確定為“完全隸屬”和“完全不隸屬”錨點(diǎn)，將50%分位數(shù)設(shè)定為交叉點(diǎn)。運(yùn)用fsQCA軟件完成校準(zhǔn)，見(jiàn)表1。

三、數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

（一）必要性分析

在進(jìn)行組態(tài)分析前，有必要評(píng)估某一前因條件是否是因變量的核心必要條件。根據(jù)相關(guān)研究，單一條件的一致性大于0.9是成為必要條件的前提。利用軟件fsQCA進(jìn)行分析，結(jié)果表明：所有單因條件的一致性均低于0.9，皆不構(gòu)成較高（低）公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)必要條件。這一結(jié)果揭示了影響公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的因素復(fù)雜交互，須考慮變量的聯(lián)動(dòng)影響。

（二）組態(tài)分析

fsQCA方法的關(guān)鍵步驟就是條件組態(tài)分析，根據(jù)數(shù)據(jù)特性，本研究將一致性閾值設(shè)定為0.8，根據(jù)本文的數(shù)據(jù)量將案例頻數(shù)閾值設(shè)為1，將PRI一致性閾值設(shè)定為0.75。分析結(jié)果，見(jiàn)表2。

1.高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)組態(tài)路徑

表2顯示了較高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的4條組態(tài)路徑：其中，組態(tài)1和組態(tài)4為組織引導(dǎo)型，組態(tài)2為技術(shù)環(huán)境均衡型，組態(tài)3為政策資源型。

（1）組織引導(dǎo)型

從組態(tài)1和組態(tài)4可以看出，組織注意力分配和財(cái)政支撐作為核心條件，對(duì)于公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升起到了關(guān)鍵性作用。在這種路徑下各省通過(guò)資源的有效分配和充足的財(cái)政支持顯著增強(qiáng)了公務(wù)員的數(shù)字技能發(fā)展環(huán)境。公眾服務(wù)需求和同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力則作為補(bǔ)充條件進(jìn)一步強(qiáng)化了這種影響。

（2）技術(shù)—環(huán)境均衡型

從組態(tài)2來(lái)看，技術(shù)資源供給和同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力作為核心條件，共同促進(jìn)了公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)水平的提升。該路徑通過(guò)技術(shù)資源支持與外部競(jìng)爭(zhēng)壓力的平衡，并結(jié)合技術(shù)應(yīng)用能力和公眾需求形成了多方協(xié)同的驅(qū)動(dòng)力，從而為公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

（3）政策資源驅(qū)動(dòng)型

在這一路徑中，技術(shù)資源供給、組織注意力分配、財(cái)政支撐和同儕競(jìng)爭(zhēng)壓力作為核心條件，共同構(gòu)建了公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升的強(qiáng)大支撐體系。技術(shù)應(yīng)用能力作為補(bǔ)充條件，為公務(wù)員有效利用資源、提升服務(wù)能力提供了實(shí)踐保障。

2.低公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)組態(tài)路徑

為了綜合考慮因果非對(duì)稱(chēng)性以保證結(jié)果的有效性，有必要分析非高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)組態(tài)路徑。如表2所示，存在4個(gè)低公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)組態(tài)路徑，可知都為組織—環(huán)境缺失型。技術(shù)、組織和環(huán)境中各要素的不足意味著公務(wù)員在面對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求時(shí)缺乏必要的支撐與激勵(lì)，導(dǎo)致其數(shù)字素養(yǎng)水平難以提升。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)本次結(jié)果效度，對(duì)形成高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)組態(tài)展開(kāi)了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先，本文通過(guò)改變一致性闕值開(kāi)展穩(wěn)健性檢驗(yàn)，把一致性闕值從0.80提升到0.85，將PRI一致性從0.75改至0.80，再次運(yùn)用fsQCA進(jìn)行計(jì)算，總體覆蓋率下降至0.61，一致性提升至0.97，產(chǎn)生的組態(tài)數(shù)目不變且基本包含了原有組態(tài)。

四、結(jié)論與提升對(duì)策

本研究通過(guò)TOE框架與fsQCA方法，剖析了影響公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升的因素，并根據(jù)不同組態(tài)路徑提出了相應(yīng)對(duì)策。研究探究出3條公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的提升組態(tài)路徑：組織引導(dǎo)型、技術(shù)—環(huán)境均衡型和政策資源驅(qū)動(dòng)型。

對(duì)此，可從以下幾點(diǎn)完善：（1）加強(qiáng)政策引導(dǎo)，增加財(cái)政支持。明確公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升的戰(zhàn)略目標(biāo)，將其納入治理現(xiàn)代化的整體規(guī)劃，并通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金支持?jǐn)?shù)字化培訓(xùn)保障公務(wù)員技能提升所需的資源和設(shè)施；（2）建立完善公眾服務(wù)需求反饋機(jī)制。建立完善公眾反饋機(jī)制，及時(shí)獲取社會(huì)公眾數(shù)字化服務(wù)的需求變化，為公務(wù)員數(shù)字技能的實(shí)際應(yīng)用提供方向；（3）激活同儕競(jìng)爭(zhēng)活力。一方面，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估制度，將數(shù)字素養(yǎng)作為考核內(nèi)容激勵(lì)公務(wù)員積極提升數(shù)字技能；另一方面，形成組織內(nèi)部提升數(shù)字技能的動(dòng)力機(jī)制，促使公務(wù)員持續(xù)提升數(shù)字能力。

結(jié)語(yǔ)

綜上，加強(qiáng)政策引導(dǎo)與財(cái)政支持，有助于構(gòu)建系統(tǒng)性保障；完善公眾服務(wù)需求反饋機(jī)制，可推動(dòng)數(shù)字技能與實(shí)際應(yīng)用緊密結(jié)合；激發(fā)同儕競(jìng)爭(zhēng)活力，則能形成組織內(nèi)部的自驅(qū)動(dòng)力。三方面協(xié)同推動(dòng)全面提升公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)，促進(jìn)基層數(shù)字化治理能力的優(yōu)化與現(xiàn)代化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》培養(yǎng)創(chuàng)新型、應(yīng)用型、復(fù)合型人才[J].中國(guó)人才，2023，（04）：5.

[2]胡曉俊，王美麗，段江濤.數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)提升[J].中國(guó)行政管理，2019，（06）：143-150.

[3]馮朝睿，趙倩瑩.中國(guó)政府?dāng)?shù)字治理能力指標(biāo)體系構(gòu)建與測(cè)度研究——基于熵權(quán)TOPSIS方法的實(shí)證分析[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2023，39（03）：98-110.

（責(zé)任編輯：宋宇靜）