中國對(duì)外援助的演進(jìn)、邏輯與歷史經(jīng)驗(yàn)

【內(nèi)容提要】對(duì)外援助是主權(quán)國家開展對(duì)外交往和實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略的重要途徑。國際上對(duì)外援助的概念經(jīng)歷了從援助向發(fā)展、南南合作、國際發(fā)展合作的演變。中國對(duì)外援助的理念和實(shí)踐經(jīng)歷了從無產(chǎn)階級(jí)國際主義的革命外交向平等互利共贏的南南合作的轉(zhuǎn)變，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的不斷提升，中國對(duì)外援助承擔(dān)的國際道德責(zé)任義務(wù)也在持續(xù)增加。中國對(duì)外援助沿著中國的復(fù)興發(fā)展脈絡(luò)，高度契合不同時(shí)期的歷史使命，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)國家利益和履行國際責(zé)任相統(tǒng)一的政策目標(biāo)。當(dāng)前百年未有之大變局與“全球南方”崛起交織的背景下，中國對(duì)外援助正加速向國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型升級(jí)，未來將在中國對(duì)外政策中發(fā)揮更加重要的作用。

【關(guān)鍵詞】對(duì)外援助；國際發(fā)展合作；南南合作；“一帶一路”；“全球南方”

中國對(duì)外援助始于中華人民共和國成立第二年，是中國國力衰弱、經(jīng)濟(jì)式微之時(shí)。中國對(duì)外援助在維護(hù)國家主權(quán)安全、拓展與發(fā)展中國家關(guān)系、推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及履行國際責(zé)任方面具有獨(dú)特作用。面對(duì)不同發(fā)展階段的國內(nèi)國際形勢，中國對(duì)外援助承擔(dān)了不同的歷史任務(wù)，援助理念和實(shí)踐亦隨之發(fā)展演變，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)前，作為最大的發(fā)展中國家和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國的國家身份和國際角色正在并將持續(xù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，在這個(gè)歷史關(guān)口討論中國對(duì)外援助的演進(jìn)、邏輯與歷史經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出中國對(duì)外援助未來發(fā)展的政策建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、對(duì)外援助的概念與整體演進(jìn)

目前，除官方發(fā)展援助外，國際上就對(duì)外援助、國際發(fā)展合作等概念尚未形成統(tǒng)一定義。援助（aid）是人類歷史上長期存在的一種行為，現(xiàn)代意義上的對(duì)外援助（foreignassistance）產(chǎn)生于第二次世界大戰(zhàn)后，國際上通常將1947 年美國實(shí)施歐洲復(fù)興計(jì)劃即“馬歇爾計(jì)劃”（Marshall Plan）作為現(xiàn)代對(duì)外援助的開端。對(duì)外援助是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍事安全、救災(zāi)和復(fù)興等目的，從富國到窮國的資源轉(zhuǎn)移。a 隨著西方思潮和援助實(shí)踐的不斷發(fā)展，在對(duì)外援助概念的基礎(chǔ)上衍生出發(fā)展援助、南南合作、國際發(fā)展合作等概念。具體而言，發(fā)展援助（development assistance）更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人的發(fā)展，致力于解決受援國在發(fā)展過程中遇到的治理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、環(huán)境等困境。按照援助提供方，發(fā)展援助可分為官方發(fā)展援助、非官方發(fā)展援助，其中經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于1969 年提出的官方發(fā)展援助（Official DevelopmentAssistance，ODA）是使用最多的概念，指由官方機(jī)構(gòu)（包括中央政府、地方政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)）向發(fā)展中國家和多邊機(jī)構(gòu)提供的旨在促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的援助，包括贈(zèng)款、贈(zèng)予成分不少于25% 的“軟”貸款和技術(shù)援助。南南合作（South-SouthCooperation，SSC）興起于20 世紀(jì)80 年代，主要指發(fā)展中國家之間尤其是新興市場國家與其他發(fā)展中國家之間的合作，被認(rèn)為是對(duì)南北援助的有益補(bǔ)充。20 世紀(jì)90 年代以來，隨著私營部門、NGO 等更多非國家行為體參與援助項(xiàng)目，國際發(fā)展合作（International DevelopmentCooperation）的概念開始引起廣泛關(guān)注。

作為二戰(zhàn)后超級(jí)大國開展冷戰(zhàn)競爭的政策工具，對(duì)外援助的發(fā)展演變始終受到國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的影響。冷戰(zhàn)史研究專家文安立（Odd Arne Westad）在《全球冷戰(zhàn)》中指出，美國和蘇聯(lián)為了證明自己的意識(shí)形態(tài)的普世適用性，竭力按照各自的主張去變革世界，新獨(dú)立國家的精英因而成了它們的競逐對(duì)象。b 對(duì)外援助作為冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，是美國和蘇聯(lián)爭奪第三世界的工具，本質(zhì)上是兩種發(fā)展模式和發(fā)展理念的競爭。二戰(zhàn)后，西方陣營普遍認(rèn)為貧窮是滋生共產(chǎn)主義的溫床，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立催生民主和自由，這為對(duì)外援助的產(chǎn)生提供了思想基礎(chǔ)。以美國為首的資本主義陣營除在歐洲實(shí)施“馬歇爾計(jì)劃”外，還在拉丁美洲實(shí)施“第四點(diǎn)計(jì)劃”，c 在南亞和東南亞地區(qū)實(shí)施“科倫坡計(jì)劃”，d 蘇聯(lián)同樣向亞非拉國家提供了大量經(jīng)濟(jì)、軍事和技術(shù)援助。進(jìn)入20 世紀(jì)60 年代，受經(jīng)濟(jì)增長理論和“兩缺口模型”的影響，普遍認(rèn)為增長即發(fā)展，欠發(fā)達(dá)國家存在的儲(chǔ)蓄和外匯兩大資金缺口是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯的主要原因。剛剛興起的對(duì)外援助作為一種跨國財(cái)政支付轉(zhuǎn)移方式，可將大量資金從發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)國家，解決資金缺口從而解決發(fā)展問題。在這一理論指導(dǎo)下，對(duì)外援助得到飛速發(fā)展，大量援助資金進(jìn)入工程和產(chǎn)業(yè)部門以提升國家整體工業(yè)化水平，20 世紀(jì)60 年代也被稱為“第一個(gè)發(fā)展十年”。

20 世紀(jì)70 年代，經(jīng)過“第一個(gè)發(fā)展十年”的援助高潮，世界貧富差距卻不斷擴(kuò)大，國際社會(huì)開始反思前一階段的發(fā)展理念和援助路徑，加上20 世紀(jì)70 年代爆發(fā)的兩次石油危機(jī)，發(fā)展中國家普遍要求重塑南北關(guān)系，建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序（New International Economic Order，NIEO），對(duì)外援助需要同時(shí)兼顧援助國的對(duì)外目標(biāo)和受援國的發(fā)展需求，加大了對(duì)社會(huì)發(fā)展的支持力度。這一時(shí)期發(fā)展起來的人力資本理論和稍后的內(nèi)生增長理論認(rèn)為，勞動(dòng)力的健康水平和技術(shù)進(jìn)步能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這為援助轉(zhuǎn)型提供了理論指導(dǎo)，對(duì)外援助更加重視“人”的因素，減貧、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等民生需求和能力建設(shè)逐漸成為重點(diǎn)領(lǐng)域。

20 世紀(jì)80 年代，隨著石油等大宗商品價(jià)格迅速上漲，以拉美為代表的發(fā)展中國家集中爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，政策和理論界開始反思此前廣泛采取的國家干預(yù)主義政策的弊端，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)理論及在這一理論基礎(chǔ)上形成的“華盛頓共識(shí)”提供了解決方案。新自由主義認(rèn)為，宏觀經(jīng)濟(jì)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整是發(fā)展的前提，應(yīng)鼓勵(lì)減少政府干預(yù)、壓縮財(cái)政赤字、對(duì)國有企業(yè)實(shí)行私有化等。具體到援助領(lǐng)域，尤其是官方發(fā)展援助，被認(rèn)為是“大政府”國家干預(yù)的制度形式之一，因此直接給予受援國政府的援助資金減少，轉(zhuǎn)而開始通過非政府組織、私營部門等來實(shí)施援助項(xiàng)目。

20 世紀(jì)90 年代，蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，國際格局發(fā)生深刻變化，國際上開始討論作為冷戰(zhàn)產(chǎn)物的對(duì)外援助是否還有繼續(xù)存在的必要。一個(gè)直接表現(xiàn)是在20 世紀(jì)90 年代出現(xiàn)了“援助疲勞期”，國際援助規(guī)模急劇下降，這一頹勢直到90 年代后期以聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署為代表的國際組織在發(fā)展議程中的話語權(quán)有所提升才得以扭轉(zhuǎn)。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署引用印度學(xué)者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出的“人類發(fā)展指數(shù)”概念，引導(dǎo)發(fā)展指標(biāo)回歸人的基本需求路徑，援助在減貧、環(huán)境、氣候變化等全球治理中的作用逐步得到重視。

由此可見，國際政治經(jīng)濟(jì)格局及與之相適應(yīng)的國際關(guān)系和發(fā)展理論的演變，對(duì)對(duì)外援助的內(nèi)涵、目標(biāo)、路徑及實(shí)踐方式均產(chǎn)生了深刻影響。在這個(gè)意義上，對(duì)外援助史也是一部國際關(guān)系和發(fā)展理論不斷演變，推動(dòng)國際社會(huì)對(duì)不同援助理念和模式進(jìn)行思考與爭鳴，并指導(dǎo)援助實(shí)踐活動(dòng)的歷史。

二、中國對(duì)外援助的理念與實(shí)踐演進(jìn)

沿著中國站起來、富起來、強(qiáng)起來的復(fù)興脈絡(luò)，中國對(duì)外援助的理念與實(shí)踐隨著國內(nèi)國際形勢的變化和承擔(dān)的使命任務(wù)不斷調(diào)整。按照戰(zhàn)略目標(biāo)和歷史使命劃分為國際政治關(guān)系占主導(dǎo)的革命外交、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)外交以及國際道德責(zé)任不斷上升的大國外交三個(gè)階段，不同階段的援助活動(dòng)蘊(yùn)含不同的理念內(nèi)涵，體現(xiàn)不同的政策導(dǎo)向。

從中華人民共和國成立到改革開放前的近30 年（1950—1978 年），是國際政治關(guān)系主導(dǎo)對(duì)外援助的時(shí)期。這一時(shí)期的援助理念表現(xiàn)為革命外交，由于特殊的國際國內(nèi)形勢，中國對(duì)外援助體現(xiàn)出強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)和無產(chǎn)階級(jí)國際主義色彩，向社會(huì)主義陣營國家、亞非拉新獨(dú)立民族國家提供了大量援助。1963 年，毛澤東接見非洲朋友時(shí)指出：“已經(jīng)獲得革命勝利的人民，應(yīng)該援助正在爭取解放的人民的斗爭，這是我們的國際主義義務(wù)”。1964 年，周恩來訪問亞非14 國期間提出《中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則》，標(biāo)志著中國對(duì)外援助政策正式形成，八項(xiàng)原則也成為中國對(duì)外援助的核心理念并延續(xù)至今。在革命外交理念指導(dǎo)下，中國于1950 年首先向朝鮮、越南兩個(gè)周邊社會(huì)主義國家提供物資援助，隨后向蒙古國、阿爾巴尼亞、匈牙利、古巴等社會(huì)主義國家提供物資和項(xiàng)目援助。1955 年萬隆會(huì)議召開，極大促進(jìn)了社會(huì)主義國家與其他亞非民族國家之間的團(tuán)結(jié)，中國對(duì)外關(guān)系開始從社會(huì)主義國家逐步擴(kuò)展到其他亞非民族國家，援助范圍也隨之?dāng)U展，先后向柬埔寨、尼泊爾、巴基斯坦、錫蘭（現(xiàn)斯里蘭卡）等亞洲國家及埃及、也門等區(qū)域外國家提供援助。進(jìn)入20 世紀(jì)60 年代，東西方對(duì)峙及冷戰(zhàn)的總體局面維持不變，同時(shí)社會(huì)主義陣營的內(nèi)部關(guān)系開始發(fā)生變化，面對(duì)美、蘇兩個(gè)超級(jí)大國的壓力，中國迫切需要來自更廣大外部世界的支持，因此更加注重兩大陣營之間的廣大“中間地帶”，開始更加積極地發(fā)揮對(duì)外援助的戰(zhàn)略作用，擴(kuò)大對(duì)非洲等新興民族獨(dú)立國家的援助。在這一背景下，中國對(duì)外援助規(guī)模明顯擴(kuò)大，1964—1970 年先后有10 個(gè)非洲國家同中國新建經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作關(guān)系，受援國總數(shù)達(dá)到31 個(gè)。1971 年中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，國際地位顯著提高，對(duì)外關(guān)系快速發(fā)展，中國對(duì)外援助進(jìn)入急劇增長階段。到1978 年，中國的受援國增至66 個(gè)，1971—1978 年援助支出為前20 年援助支出總和的159%。e

改革開放后到黨的十八大之前的30 多年（1979—2012 年），是中國對(duì)外援助服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)期。黨的十三大提出和平與發(fā)展是當(dāng)今世界的主題，中國對(duì)國際形勢的判斷發(fā)生重大調(diào)整，黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，中國對(duì)外援助隨之以更加務(wù)實(shí)的心態(tài)推進(jìn)南南合作。鄧小平于1979 年指出：“應(yīng)當(dāng)肯定我們過去援助第三世界是正確的。從戰(zhàn)略上講，我們真正發(fā)展起來了，要用相當(dāng)數(shù)量來援助”。1980 年3 月舉行的全國外經(jīng)工作會(huì)議上，國務(wù)院副總理李先念在肯定援外工作成績的同時(shí)指出：“問題是要援助多少，現(xiàn)在要根據(jù)國家財(cái)力、物力的可能，量力而行”。f 在上述思想指導(dǎo)下，1979—1985 年間延續(xù)了前一階段援助規(guī)?？焖僭鲩L的勢頭，新建成的成套項(xiàng)目仍有242 個(gè)，但在1985 年后援建成套項(xiàng)目的數(shù)量和資金規(guī)模都明顯下降。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代后，中國市場經(jīng)濟(jì)體制改革迅猛推進(jìn)，對(duì)外開放蓬勃發(fā)展，當(dāng)時(shí)其他對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作方式有限，規(guī)模也較小，對(duì)外援助進(jìn)入第二輪大發(fā)展時(shí)期，在繼續(xù)幫助受援國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)際上還承擔(dān)了支持中國企業(yè)“走出去”的新任務(wù)。2001 年加入世界貿(mào)易組織后，中國對(duì)外政策更加開放積極，對(duì)外援助規(guī)模持續(xù)增長：1995 年中國對(duì)外援助預(yù)算為29 億元人民幣，2000 年為45.88億元人民幣，2002 年突破50 億元，2004 年突破60 億元，2007 年超過100 億元，2018年超過200 億元，之后基本維持在200 億元左右，2023 年為214.64 億元。g

黨的十八大以來，中國進(jìn)入全面追求民族復(fù)興的新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握國內(nèi)國際兩個(gè)大局，先后提出了構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、“一帶一路”倡議、合作共贏的國際秩序觀以及義利相兼、以義為先的正確義利觀等一系列中國特色大國外交思想。這一時(shí)期，對(duì)外援助作為對(duì)外工作的重要方面和大國外交的重要手段，進(jìn)行了一系列重大改革。一是調(diào)整戰(zhàn)略布局，受援國從以往向低收入傳統(tǒng)友好國家傾斜，轉(zhuǎn)變?yōu)橄颉耙粠б宦贰惫步▏液椭苓呏攸c(diǎn)受援國傾斜。二是優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，在已有無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款的基礎(chǔ)上，新設(shè)南南合作援助基金（2022 年升級(jí)為全球發(fā)展和南南合作基金），初步形成以政府對(duì)外援助資金為核心，引導(dǎo)和帶動(dòng)優(yōu)惠出口買方信貸、絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行等其他發(fā)展融資的資金結(jié)構(gòu)。三是完善管理制度，從2013 年開始啟動(dòng)改革開放以來最大規(guī)模的一輪援外管理制度建設(shè)，出臺(tái)一系列規(guī)章制度。2018 年國家國際發(fā)展合作署成立，是中國對(duì)外援助管理體制的一次重大改革，中國對(duì)外援助進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段，開始新一輪管理體制建設(shè)，發(fā)布《對(duì)外援助管理辦法》等重要規(guī)章制度。2013—2018 年，中國共向122 個(gè)國家和20 個(gè)國際和區(qū)域性多邊組織提供援助，援助金額為2702 億元人民幣。h 可以說，中國對(duì)外援助發(fā)展到今天的態(tài)勢，具有其歷史必然性，中國的對(duì)外援助跟隨總體外交，逐漸從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向奮發(fā)有為、積極進(jìn)取的姿態(tài)。i

三、中國對(duì)外援助的內(nèi)在邏輯

中國對(duì)外援助既是一項(xiàng)政治工作，也是經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作，肩負(fù)著發(fā)展對(duì)外關(guān)系、拓展國際空間和維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重目標(biāo)。思考中國對(duì)外援助的歷史演進(jìn)，必須將其置于中國與發(fā)展中國家在不同歷史時(shí)期所處的時(shí)代背景與國際處境，必須結(jié)合中國與發(fā)展中國家在不同發(fā)展階段所肩負(fù)的歷史使命與追求。j 與中國革命外交、經(jīng)濟(jì)外交和大國外交的發(fā)展階段相一致，中國對(duì)外援助的內(nèi)在邏輯經(jīng)歷了從安全需求、發(fā)展需求到責(zé)任需求的演進(jìn)。

從中華人民共和國成立到改革開放前的近30 年，中國對(duì)時(shí)代主題的判斷是“戰(zhàn)爭與革命”，面對(duì)全球冷戰(zhàn)格局和主權(quán)領(lǐng)土仍面臨巨大壓力的國內(nèi)政治形勢，中國的首要任務(wù)是穩(wěn)固新生政權(quán)，中國對(duì)外援助的內(nèi)在動(dòng)力是滿足生存和安全需求，即實(shí)現(xiàn)“站起來”。改革開放后至黨的十八大之前的30 余年，和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，按照“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的方針，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，外交目標(biāo)是營造良好外部環(huán)境，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，對(duì)外援助的內(nèi)在動(dòng)力主要來自發(fā)展需求，即實(shí)現(xiàn)“富起來”。經(jīng)過改革開放的高速發(fā)展，中國綜合國力得到極大提升，進(jìn)入21 世紀(jì)尤其是2008 年后，包括對(duì)外援助在內(nèi)的中國對(duì)外交往日益引起國際社會(huì)高度關(guān)注。2008 年發(fā)生了幾件對(duì)中國和世界均具有轉(zhuǎn)折意義的大事：中國超越德國成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體，成功舉辦奧運(yùn)會(huì)，成為繼美國、蘇聯(lián)之后第三個(gè)實(shí)現(xiàn)太空行走的國家。而同一時(shí)期，美歐國家正在發(fā)生金融危機(jī)，這一對(duì)比性變化使得中國的身份自覺和國際社會(huì)對(duì)中國的認(rèn)知發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變。具體到對(duì)外援助領(lǐng)域，這一時(shí)期的中國對(duì)外援助開始明顯感受到自身經(jīng)濟(jì)增長和外界認(rèn)知改變所帶來的期待與能力之間的張力，國內(nèi)發(fā)展、大國外交及國際社會(huì)都對(duì)中國對(duì)外援助提出了新的要求。

中國對(duì)外援助內(nèi)在邏輯的變化，使其目標(biāo)從獲取國際政治支持轉(zhuǎn)向推動(dòng)南南合作。中華人民共和國誕生之時(shí)，中國最大的任務(wù)是穩(wěn)固社會(huì)主義政權(quán)，與社會(huì)主義國家一起抵抗資本主義陣營。意識(shí)形態(tài)的先進(jìn)性成為社會(huì)主義中國對(duì)外輸出價(jià)值觀、獲取國際政治支持和影響力的主要路徑，認(rèn)為社會(huì)主義中國對(duì)其他社會(huì)主義國家、民族獨(dú)立國家負(fù)有無產(chǎn)階級(jí)國際主義義務(wù)。這種對(duì)社會(huì)主義陣營和第三世界國家所具有的責(zé)任義務(wù)，為世界新秩序的建立提供了新的價(jià)值觀和路徑選擇，成為很長一段時(shí)間內(nèi)指導(dǎo)中國對(duì)外援助的重要思想。20 世紀(jì)70年代后期，中國國內(nèi)議程轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中國對(duì)發(fā)展與第三世界國家關(guān)系的內(nèi)涵進(jìn)行了拓展。1974 年第六屆特別聯(lián)大召開，鄧小平在談到發(fā)展中國家之間的合作時(shí)指出：“發(fā)展中國家之間的經(jīng)濟(jì)合作具有特別重要的意義；第三世界國家過去有著共同的遭遇，今天都面臨著反對(duì)新老殖民主義和大國霸權(quán)主義，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，建設(shè)各自國家的共同任務(wù)。我們有一切理由進(jìn)一步團(tuán)結(jié)起來，而沒有任何理由互相疏遠(yuǎn)。我們發(fā)展中國家不僅在政治上應(yīng)該互相支持，在經(jīng)濟(jì)上也應(yīng)該互相幫助”。此次會(huì)議是廣大亞非拉國家為改變自身經(jīng)濟(jì)不平等地位，要求與發(fā)達(dá)國家建立經(jīng)濟(jì)平等關(guān)系的一次重大嘗試，發(fā)展中國家之間的南南合作的范疇從政治與意識(shí)形態(tài)支持，逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)貿(mào)務(wù)實(shí)合作。

中國對(duì)外援助的轉(zhuǎn)向也是現(xiàn)實(shí)因素的必然結(jié)果。從中華人民共和國成立到改革開放之初，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，在國際社會(huì)整體處于邊緣位置，決定了可使用的外交資源和杠桿手段有限，對(duì)外援助是當(dāng)時(shí)開展對(duì)外交往、實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略的為數(shù)不多的工具之一?！懂?dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》認(rèn)為，十一屆三中全會(huì)之前，中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作主要是單純對(duì)外提供援助；十一屆三中全會(huì)之后，中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作形式主要有：對(duì)外提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助；借用國外資金，吸收外商投資；對(duì)外承包工程與勞務(wù)合作；在國外投資舉辦合營企業(yè)或獨(dú)資企業(yè)；對(duì)外生產(chǎn)技術(shù)合作；同聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)及其他國際組織的多邊合作；接受友好國家的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助等。對(duì)外工作政策工具箱的不斷豐富，必然意味著對(duì)外援助的戰(zhàn)略作用有所下降：1950 年初對(duì)外援助在財(cái)政支出的占比約為0.63%，1973 年達(dá)到頂峰6.9%，1978 年后迅速回落，到2007 年僅占0.22%。從全國援外工作會(huì)議的召開頻率也能夠看出對(duì)外援助在對(duì)外戰(zhàn)略中地位的變化。1971—1977 年七年時(shí)間召開了五次全國援外工作會(huì)議，1983年和1988 年分別召開第六次、第七次全國援外工作會(huì)議，兩次會(huì)議相隔五年，第七次和2010 年召開的全國援外工作會(huì)議相隔12 年，2010 年之后未再召開全國性的援外工作會(huì)議。

進(jìn)入21 世紀(jì)第三個(gè)十年，隨著百年變局深入發(fā)展和“全球南方”的崛起，對(duì)外援助在中國對(duì)外政策中的作用再次凸顯。近年來，金磚國家和上合組織擴(kuò)員、“全球南方”等概念引發(fā)國際社會(huì)高度關(guān)注，南方國家在國際政治和中國外部環(huán)境中的重要性不斷提升，對(duì)外援助主要做發(fā)展中國家的工作，應(yīng)該也能夠在進(jìn)一步發(fā)展同“全球南方”國家關(guān)系方面發(fā)揮更大作用。2021 年，中國提出全球發(fā)展倡議，與隨后提出的全球安全倡議、全球文明倡議一道成為與“一帶一路”倡議并行的平臺(tái)機(jī)制?！耙粠б宦贰背h是中國政府迄今為止提出的最具雄心的綜合性地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，全球發(fā)展倡議是中國在發(fā)展領(lǐng)域提出的首個(gè)全球性倡議，二者是當(dāng)今中國向國際社會(huì)提供的最重要的全球公共品，對(duì)外援助均在其中發(fā)揮重要作用。在“一帶一路”合作框架下，中國向共建國家提供了大量技術(shù)援助、投資和資金支持，幫助發(fā)展中國家提高交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施水平；在全球發(fā)展倡議框架下，中國聚焦減貧、糧食安全、發(fā)展籌資、互聯(lián)互通等八大領(lǐng)域，旨在通過國際合作實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展。

四、中國對(duì)外援助的歷史經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過70 余年發(fā)展，中國對(duì)外援助形成了具有自身特色的獨(dú)特模式。雖然當(dāng)前中國對(duì)外援助和國際發(fā)展合作面臨援助規(guī)模與國際身份和大國責(zé)任不匹配、管理和協(xié)調(diào)機(jī)制體制不順暢、國際制度壓力日益增大等諸多挑戰(zhàn)，但中國對(duì)外援助通過自身理念、歷史經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)體系的重構(gòu)，將突破西方主導(dǎo)的對(duì)外援助和全球公共品供給框架，更廣泛地反映發(fā)展中國家的需求與經(jīng)驗(yàn)。k

中國對(duì)外援助始終是愛國主義與國際主義的高度統(tǒng)一。研究中國對(duì)外援助，離不開對(duì)中國國家身份的討論。獨(dú)特的身份在社會(huì)中具有三個(gè)基本功能，即它將告訴自己我們是誰、告訴他人我們是誰和告訴自己他人是誰。l 中國對(duì)外援助對(duì)自我身份的認(rèn)定是最大的發(fā)展中國家：作為大國，中國對(duì)其他發(fā)展中國家負(fù)有幫助的責(zé)任和義務(wù)；作為發(fā)展中國家，意味著中國只能在力所能及的范圍內(nèi)提供援助，且這種援助關(guān)系具有互利共贏的南南合作性質(zhì)。1982 年黨的十二大報(bào)告明確指出：“把愛國主義與國際主義結(jié)合起來，從來是我們處理對(duì)外關(guān)系的根本出發(fā)點(diǎn)”。愛國主義與國際主義高度統(tǒng)一，有幾個(gè)具體表現(xiàn)：首先，強(qiáng)調(diào)國家利益與國際責(zé)任的平衡，國家利益是履行國際責(zé)任的內(nèi)生動(dòng)因，國際責(zé)任是來自外部的真實(shí)壓力。其次，履行國際責(zé)任時(shí)強(qiáng)調(diào)量力而行、盡力而為，對(duì)外援助既要量力而行，又必須盡力而為，量力而行是指錢，盡力而為是指精神。最后，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)處理對(duì)外關(guān)系，在美蘇對(duì)抗、美國實(shí)行封鎖時(shí)，采取向蘇聯(lián)“一邊倒”的國際戰(zhàn)略；在美蘇同時(shí)夾擊的背景下，大力發(fā)展同第三世界國家關(guān)系；當(dāng)國際形勢發(fā)生變化、歷史提供了更為廣闊的國際交往舞臺(tái)時(shí)，又毅然打開與西方國家建交的大門，根本目標(biāo)都是維護(hù)國家利益。

中國對(duì)外援助始終強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局。與愛國主義、國際主義一脈相承的是統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個(gè)大局，尤其是在中國對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)議程的參與不斷深化的背景下，如何確定自身在全球的方位，有力維護(hù)不斷增長的海外利益，同時(shí)根據(jù)國內(nèi)外需求在能力范圍內(nèi)積極承擔(dān)更大的國際責(zé)任。外交是內(nèi)政的延伸，外交服務(wù)于內(nèi)政，兩者密切相關(guān)，中國與世界的關(guān)系正發(fā)生深刻變化，中國同國際社會(huì)的互聯(lián)互動(dòng)正變得空前緊密，中國對(duì)世界的依賴、對(duì)國際事務(wù)的參與在不斷加深，世界對(duì)中國的依賴、對(duì)中國影響也在不斷加深。在當(dāng)今世界深刻復(fù)雜變化、中國與世界的聯(lián)系和互動(dòng)空前緊密的情況下，內(nèi)政和外交的界限并非截然分明，必須統(tǒng)籌考慮國內(nèi)國際兩個(gè)大局，綜合運(yùn)用兩個(gè)市場、兩種資源、兩套規(guī)則。這就要求妥善處理立足國情、堅(jiān)持中國特色與放眼國際、遵循國際規(guī)則之間的關(guān)系。按照中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國際影響力，中國的政策舉措、制度建設(shè)、治理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展模式等既是中國的內(nèi)政，是國內(nèi)發(fā)展程度的反映，同時(shí)勢必產(chǎn)生日益增大的外溢效應(yīng)，推動(dòng)中國在制定和改革國內(nèi)政策法規(guī)時(shí)也要考慮其政策的外部性和溢出效應(yīng)，這無疑對(duì)國內(nèi)治理和對(duì)外政策提出了更高要求。

中國對(duì)外援助始終注重與貿(mào)易投資相結(jié)合。中國對(duì)外援助是南南合作框架下發(fā)展中國家之間的相互幫助，是發(fā)展中國家在集體自力更生的思想基礎(chǔ)上，以互相尊重主權(quán)、平等互利、共同發(fā)展為原則，不斷加強(qiáng)彼此間合作的新型關(guān)系模式。林毅夫認(rèn)為，發(fā)展中國家為了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，必須超越發(fā)展援助，甄別發(fā)展中國家的潛在比較優(yōu)勢和增長瓶頸，運(yùn)用南北和南南發(fā)展合作將貿(mào)易、投資、優(yōu)惠貸款與商業(yè)貸款相結(jié)合，將資源開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施融資相結(jié)合，以多管齊下的方法，消除增長瓶頸，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而創(chuàng)造就業(yè)，減少貧困，實(shí)現(xiàn)包容性的可持續(xù)增長。m 在南南合作的框架下，中國并不回避援助中的經(jīng)濟(jì)利益，平等互利共贏是開展對(duì)外援助的重要原則，將援助與對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外投資相結(jié)合，形成“援助+ 合作”的工作局面，充分發(fā)揮對(duì)外援助幫助中國企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)“走出去”的帶動(dòng)作用。同時(shí)，中國對(duì)外援助重視加強(qiáng)發(fā)展中國家貿(mào)易和投資相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)，通過援建基礎(chǔ)設(shè)施、提供貿(mào)易物資設(shè)備、舉行促貿(mào)援助培訓(xùn)等方式，促進(jìn)其他發(fā)展中國家的貿(mào)易發(fā)展和吸引投資。

五、中國對(duì)外援助未來發(fā)展的建議

隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國力和國際影響力的不斷提升，對(duì)外援助作為中國大國外交的工具手段作用將持續(xù)凸顯，并成為中國對(duì)外政策的重要組成部分。當(dāng)前大國博弈、美國對(duì)華全方位戰(zhàn)略競爭的國際形勢和國內(nèi)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，為中國對(duì)外援助提供了新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)意味著更多挑戰(zhàn)和更高要求。因此，中國對(duì)外援助應(yīng)該明晰自身身份定位，充分發(fā)揮獨(dú)特作用，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，堅(jiān)持以質(zhì)取勝，保持傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時(shí)做好戰(zhàn)略前置，穩(wěn)步加大援助規(guī)模，推動(dòng)“全球南方”機(jī)制創(chuàng)新。

首先，明晰中國的身份定位，同時(shí)做好戰(zhàn)略預(yù)置。習(xí)近平主席在多個(gè)國際場合指出，中國是世界上最大發(fā)展中國家，中國永遠(yuǎn)是發(fā)展中國家的一員。中國的發(fā)展中國家地位是涉及政治立場的根本性問題，中國對(duì)外援助始終是愛國主義與國際主義的高度統(tǒng)一?！鞍l(fā)展中國家”并非純粹的經(jīng)濟(jì)概念，而具有更為豐富的歷史、政治和文化屬性，保持發(fā)展中國家地位更多是一種政治立場和價(jià)值取向。n 在這個(gè)意義上，中國應(yīng)堅(jiān)持最大發(fā)展中國家的身份定位，堅(jiān)持中國對(duì)外援助作為南南合作框架下與其他發(fā)展中國家相互幫助與互利合作的路徑作用。同時(shí)應(yīng)該看到，隨著持續(xù)全面發(fā)展，中國一方面與發(fā)達(dá)國家在國際秩序、政治價(jià)值觀、高新技術(shù)等方面的分歧和競爭日益明顯，但在經(jīng)貿(mào)規(guī)則、發(fā)展合作、全球治理等方面存在利益趨同的態(tài)勢；另一方面，金磚國家等發(fā)展中國家之間存在諸多共識(shí)和發(fā)展共性，但也存在局部領(lǐng)域的差異、分歧甚至矛盾。o 因此，中國在明晰發(fā)展中國家身份定位的同時(shí)，也應(yīng)做好戰(zhàn)略預(yù)置，豐富中國的國際角色，并在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)政、理論和敘事等不同層面，為中國走向高收入國家乃至發(fā)達(dá)國家預(yù)做準(zhǔn)備，構(gòu)建與之自洽的邏輯與話語，以便在百年未有之大變局的激蕩中始終明晰自身的國家身份和國際定位，以及與之對(duì)應(yīng)的根本利益與長遠(yuǎn)目標(biāo)。

其次，充分發(fā)揮對(duì)外援助的獨(dú)特作用，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事。發(fā)展和安全是國家對(duì)外政策的重要議題，作為對(duì)外政策的重要方面，全球性大國和地區(qū)強(qiáng)國的對(duì)外援助均具有“安全—發(fā)展聯(lián)結(jié)”的特征。中國對(duì)外援助既重視發(fā)展合作，也關(guān)注安全合作，將安全與發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)很好地呈現(xiàn)在合作進(jìn)程之中。隨著世界政治的發(fā)展以及與發(fā)展中國家關(guān)系的加深，中國面臨的“安全—發(fā)展聯(lián)結(jié)”挑戰(zhàn)將會(huì)上升，如何繼續(xù)保持發(fā)展和安全的平衡，將是中國面臨的重要挑戰(zhàn)。p 黨的十九屆五中全會(huì)首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想。黨的二十大報(bào)告明確提出，要堅(jiān)決維護(hù)國家安全，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)國際局勢急劇變化，要牢牢掌握發(fā)展和安全主動(dòng)權(quán)。在這個(gè)意義上，不能孤立地看待對(duì)外援助工作，而應(yīng)置于國內(nèi)外形勢的大背景和國家總體安全的目標(biāo)下，充分發(fā)揮與其他國家力量手段的互動(dòng)協(xié)同作用。在意識(shí)觀念層面，盡快構(gòu)建與當(dāng)前形勢和方位相適應(yīng)的中國特色對(duì)外援助理論，提供能夠解釋中國從發(fā)展中國家向中等發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)型過程中的角色、責(zé)任與利益轉(zhuǎn)變的敘事話語。在體制機(jī)制層面，提升對(duì)外援助的政策層級(jí)和協(xié)調(diào)能力，對(duì)外援助在推動(dòng)構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局中天然具有橋梁作用，將對(duì)外援助作為對(duì)外戰(zhàn)略的重要方面，進(jìn)一步提升對(duì)外援助的政策空間，強(qiáng)化援助政策的動(dòng)員和執(zhí)行能力。

再次，堅(jiān)持中國對(duì)外援助以質(zhì)取勝，同時(shí)穩(wěn)步加大援助規(guī)模?？紤]到中國所處的發(fā)展階段和身份定位，今后一個(gè)時(shí)期，中國對(duì)外援助仍應(yīng)以質(zhì)量而非規(guī)模取勝。提高中國對(duì)外援助質(zhì)量、擴(kuò)大綜合效益，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)對(duì)外援助服務(wù)國家戰(zhàn)略和利益的發(fā)力點(diǎn)。當(dāng)前大國博弈背景下，貿(mào)易、投資、科技、人文交往等對(duì)外工作不斷受阻受限，對(duì)外援助可以成為運(yùn)籌大國關(guān)系的重要抓手之一，中國應(yīng)該充分發(fā)揮對(duì)外援助的獨(dú)特作用，秉持開放理念和理性精神開展對(duì)外援助。同時(shí)應(yīng)該看到，在走向中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國必然從政治大國、經(jīng)濟(jì)大國逐步走向責(zé)任大國，這意味著中國將承擔(dān)與自身實(shí)力相匹配的國際責(zé)任，更加大度與審慎地提供全球公共品，積極參與乃至引領(lǐng)全球治理。中國是世界最大的發(fā)展中國家，中國外交已進(jìn)入道德責(zé)任的大國外交時(shí)期，這意味著未來一個(gè)時(shí)期，不管出于自身發(fā)展需求還是國際壓力，中國對(duì)外援助規(guī)模都應(yīng)保持適度穩(wěn)步增長，提供更多區(qū)域和全球公共品，以回應(yīng)發(fā)展中國家迫切需求。

最后，保持中國對(duì)外援助傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時(shí)推動(dòng)“全球南方”機(jī)制創(chuàng)新?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制造業(yè)是中國對(duì)外援助的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，改革開放以來，中國通過援助與貿(mào)易、投資相結(jié)合，既促進(jìn)了受援國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也有力推動(dòng)了中國企業(yè)“走出去”。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家不斷提出和實(shí)施帶有援助性質(zhì)的海外投資計(jì)劃，將搶占海外市場視為對(duì)內(nèi)提升企業(yè)競爭力、對(duì)外削弱中國“一帶一路”倡議國際影響力的重要手段，不斷掀起更高標(biāo)準(zhǔn)的國際基建競爭。q對(duì)此，中國應(yīng)保持傳統(tǒng)基建優(yōu)勢，抓住全球基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重組新趨勢，著眼未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球投資布局，充分發(fā)揮援助對(duì)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)示范和對(duì)重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目的配合作用。同時(shí)應(yīng)該看到，近兩年“全球南方”概念復(fù)興，金磚國家和上合等發(fā)展中國家組織持續(xù)擴(kuò)員，這意味著中國應(yīng)將同發(fā)展中國家之間的關(guān)系置于對(duì)外政策的重要位置。對(duì)外援助應(yīng)在進(jìn)一步發(fā)展同“全球南方”國家關(guān)系方面發(fā)揮更大作用，通過對(duì)外援助加強(qiáng)同“全球南方”國家的發(fā)展合作，推動(dòng)南南合作機(jī)制創(chuàng)新。同時(shí)，發(fā)揮對(duì)外援助在構(gòu)建中國國際敘事話語方面的天然作用，從根本上破解部分西方國家制造的國際輿論困境、還原真實(shí)的中國國家形象。

【注釋】

1 許亮：《美國援助非洲政策評(píng)析》，載《西亞非洲》，2010年第7 期，第20 頁。

2 ［ 挪威］文安立：《全球冷戰(zhàn)——美蘇對(duì)第三世界的干涉與當(dāng)代世界的形成》，?？傻茸g，北京：世界圖書出版社，2012 年，第21 頁。

3 謝華：《對(duì)美國第四點(diǎn)計(jì)劃的歷史考察與分析》，載《美國研究》，2010 年第2 期，第73—94 頁。

4 郭語、岳云霞：《“科倫坡計(jì)劃”與亞洲區(qū)域發(fā)展合作的形成與演變（1948—1977）》，載《國際政治研究》，2024年第3 期，第104—132 頁。

5 俞子榮：《不平凡的探索與成就——中國對(duì)外援助70 年》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2020 年第6 期，第6 頁。

6 石林：《當(dāng)代中國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1989 年，第70—71 頁。

7 參見財(cái)政部歷年全國一般公共支出預(yù)算決算表。

8 《 新時(shí)代的中國國際發(fā)展合作》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2021 年1 月，http：//www.scio.gov.cn/gxzt/dtzt/2021/xsddzggjfzhzbps/，訪問時(shí)間：2021 年9 月29 日。

9 王逸舟、郭語：《中國對(duì)外援助探析》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2023 年第5 期，第3 頁。

10 羅建波：《中國對(duì)外援助模式：理論、經(jīng)驗(yàn)與世界意義》，載《國際論壇》，2020 年第6 期，第57 頁。

11 徐秀麗、劉雅菁：《全球公共品體系新格局：中國的角色與實(shí)踐》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2025 年第1 期，第12—22 頁。

12 宮力、王紅續(xù)：《新時(shí)期中國外交戰(zhàn)略》，北京：中央黨校出版社，2014 年，第138 頁。

13 林毅夫、王燕：《超越發(fā)展援助——在一個(gè)多極世界中重構(gòu)發(fā)展合作新理念》，北京：北京大學(xué)出版社，2016 年，第2 頁。

14 郭語：《發(fā)展合作視閾下中國發(fā)展中國家地位：爭論、影響與因應(yīng)》，載《國際貿(mào)易》，2022 年第8 期，第22 頁。

15 徐秀軍、袁曉慧、王有鑫等：《金磚擴(kuò)員：事實(shí)、挑戰(zhàn)與展望》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2024 年第2 期，第13—31 頁。

16 郭語：《美國對(duì)外援助中的“安全—發(fā)展聯(lián)結(jié)”問題》，載《美國研究》，2024 年第6 期，第136 頁。

17 高智君：《美國全球基建計(jì)劃能否重建更美好世界？——“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”的視角》，載《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2024 年第6 期，第84—85 頁。

（截稿：2025 年2 月 責(zé)編：季哲忱）

作者簡介 郭語，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員

王濼，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國際發(fā)展合作研究所所長、研究員