盤活用好農(nóng)村閑置宅基地的若干思考

摘" 要：盤活用好閑置宅基地，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)

強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重要途徑，能夠創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)共同富裕。隨著城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，受城鄉(xiāng)二元體制限制，大量農(nóng)村人口遷移到城市工作生活，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，土地資源得不到充分利用。河北省遷西縣宅基地盤活存在鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失、發(fā)展資金短缺、龍頭企業(yè)缺失、流通政策受限的問題。應(yīng)完善鄉(xiāng)村規(guī)劃，大力引進(jìn)外部人才資金，做好招商引企工作，穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”制度改革。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；盤活利用；三權(quán)分置

中圖分類號：F321.1" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

盤活利用好農(nóng)村閑置宅基地，不但能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，創(chuàng)造就業(yè)崗位，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生活富裕，而且能夠促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，改善營商環(huán)境，滿足農(nóng)民的物質(zhì)需求。各級政府推出關(guān)于盤活農(nóng)村閑置宅基地的重要舉措，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。學(xué)者們通過研究也提出了相應(yīng)的盤活利用的對策，張?jiān)娷驳龋?］認(rèn)為應(yīng)充分挖掘各主體內(nèi)部協(xié)同潛力，形成主體之間相互制衡的力量，完善協(xié)同系統(tǒng)規(guī)則和可控機(jī)制。郭曉鳴等［2］認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)是破解盤活閑置宅基地現(xiàn)實(shí)困境的重要選擇。尤佳［3］認(rèn)為宅基地的盤活利用應(yīng)由宅基地的個(gè)體化利用轉(zhuǎn)向集體化利用，全面實(shí)現(xiàn)政治、保障、治理等其他土地功能。徐忠國等［4］認(rèn)為盡管政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村有著差異化且潛在沖突的行為邏輯，但建立均衡共贏的利益聯(lián)結(jié)有助于控制行為異化和利益沖突。岳永兵［5］認(rèn)為需要從健全宅基地管理制度和拓寬閑置宅基地處置途徑兩個(gè)方面完善閑置宅基地治理政策體系。河北省遷西縣閑置宅基地盤活利用工作需要在學(xué)者研究基礎(chǔ)上繼續(xù)深入研究，拓寬盤活渠道，促進(jìn)閑置資源優(yōu)化配置。

一、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的基本情況

（一）遷西縣基本情況

遷西縣位于唐山市北部，地處燕山南麓、長城腳下，常住人口36萬人，下轄1個(gè)街道、14個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)，農(nóng)村宅基地資源豐富。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍，遷西縣委、縣政府高度重視農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作，出臺(tái)《遷西縣農(nóng)村宅基地規(guī)范管理和閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)實(shí)施方案》，通過政府和企業(yè)共同努力，現(xiàn)已形成遷西縣漢兒莊鎮(zhèn)沙窩店村“云天漫步健走小鎮(zhèn)”、新集鎮(zhèn)石莊子村“石間留駐民宿”兩個(gè)閑置宅基地盤活利用典型村，這兩個(gè)村也受到唐山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的表彰，被評為“閑置宅基地盤活利用示范村”。

（二）閑置宅基地概況

遷西縣行政村共計(jì)417個(gè)，居住在鄉(xiāng)村的人口為165 579人，宅基地約12萬宗，總面積約2 400公頃。其中，閑置宅基地?cái)?shù)量約2萬宗，總面積約400公頃。由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距變大，為了增加家庭收入，農(nóng)民普遍選擇進(jìn)城務(wù)工或在城市買房成為新市民，農(nóng)民大量外遷造成農(nóng)村宅基地的季節(jié)性閑置和長期閑置。

（三）宅基地規(guī)劃管理情況

2021年2月26日，遷西縣政府頒布《遷西縣農(nóng)村宅基地審批和住房建設(shè)管理辦法》，對宅基地申請、村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、竣工驗(yàn)收流程、監(jiān)督管理等方面作出了制度性規(guī)范，明確了縣自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等各職能部門的職責(zé)，規(guī)范了農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理工作，完善了農(nóng)村建房制度。

2023年6月，遷西縣政府出臺(tái)《遷西縣國土空間總體規(guī)劃》，劃定村莊建設(shè)區(qū)68 808.51公頃，占國土空間總面積的47.10%，村莊建設(shè)區(qū)允許農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲(chǔ)、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施等農(nóng)村生產(chǎn)、生活相關(guān)的用途?？h政府在總體空間規(guī)劃方面優(yōu)先保障農(nóng)村宅基地建設(shè)，并且對閑置宅基地利用提出了要求，村莊用地優(yōu)先利用閑置宅基地，為閑置宅基地盤活利用提供了政策支持。

二、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的實(shí)踐

遷西縣委、縣政府高度重視宅基地規(guī)范管理和閑置宅基地盤活利用工作，高位推動(dòng)，精心謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力支持，村集體不斷探索，依據(jù)盤活主體的具體情況，采取對應(yīng)的盤活模式，創(chuàng)造性打造了石莊子村農(nóng)宅合作改造型盤活模式。

石莊子村位于新集鎮(zhèn)東南部，距遷西縣城12公里，鄰近京秦高速二通道下道口，處在京秦2小時(shí)交通圈內(nèi)，交通便利，地理位置較為優(yōu)越。村莊青山環(huán)抱，果木掩映，村域呈帶狀，生態(tài)資源豐富，有優(yōu)質(zhì)的山地資源、梯田景觀和優(yōu)越的山地景觀環(huán)境，北望大鳳凰山景區(qū)，南接騰云澗戶外運(yùn)動(dòng)基地，有石莊子水庫一座，水域面積33.33公頃，水面與周圍山體交相輝映，形成湖光山色美景，有很大的開發(fā)利用價(jià)值，其中果園約4公頃。全村共110戶340口人，村域耕地面積約29.07公頃。

2020年以來，在村黨支部書記白長松帶動(dòng)下，石莊子村成立了村農(nóng)宅專業(yè)合作社，合作社采取村民參與經(jīng)營的方式，推動(dòng)土地房屋流轉(zhuǎn)，打造精品民宿。目前，已有28戶有閑置農(nóng)宅的農(nóng)戶入社，對14家有意愿打造精品民宿的老舊房屋實(shí)施了改造。白長松投資20萬元?jiǎng)?chuàng)建的“石緣雅居”精品民宿，采用本村特有的石屋造型，裝修風(fēng)格古樸典雅，深受京津冀及周邊游客青睞。2020年9月營業(yè)以來，共接待游客2 000人次，年?duì)I業(yè)額數(shù)十萬元，為村集體創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在縣旅游局和鎮(zhèn)黨委、政府大力支持下，該村與中國美麗鄉(xiāng)村協(xié)同建設(shè)專業(yè)委員會(huì)簽約，委托北京溪蟬文化旅游發(fā)展有限公司，積極推進(jìn)項(xiàng)目整體規(guī)劃設(shè)計(jì)；同時(shí)，與唐山大愛科技集團(tuán)簽訂合同，共同推進(jìn)完成“石澗留駐”精品民宿群項(xiàng)目，完善文旅產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套設(shè)施，讓秀美的山村、斑駁的石墻、古樸的院落，更加舒適，更加秀美，更富價(jià)值。石莊子村具體盤活模式如圖1。

三、遷西縣盤活利用農(nóng)村閑置宅基地中的問題

通過與遷西縣村干部訪談及實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)遷西縣當(dāng)前宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍。但由于縣委、縣政府重視，閑置宅基地盤活利用工作得到有效推動(dòng)，盤活項(xiàng)目點(diǎn)狀開花。通過分析項(xiàng)目運(yùn)營情況，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題。

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃沒有跟上

遷西縣政府于2023年6月出臺(tái)《遷西縣國土空間總體規(guī)劃》，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的國土規(guī)劃部門，導(dǎo)致發(fā)展定位不明確，難以根據(jù)規(guī)劃定位閑置宅基地盤活利用的方向。盤活項(xiàng)目盲目跟風(fēng)，盤活類型同質(zhì)化。同時(shí)，村民建房無序，超占現(xiàn)象普遍?；A(chǔ)設(shè)施不完善，無停車場地，難以滿足宅基地盤活需求。

（二）發(fā)展資金短缺

閑置宅基地不管用什么方式盤活，都需要注入大量資金。在調(diào)研地張家莊村了解到，當(dāng)前村內(nèi)老宅盤活利用主要靠村集體和個(gè)別鄉(xiāng)賢推進(jìn)實(shí)施。為提升村容形象，村集體在村內(nèi)設(shè)立了涼亭、宣傳標(biāo)語及道路美化設(shè)施，但盤活閑置宅基地的資金投入嚴(yán)重不足。由于遷西縣的農(nóng)村閑置宅基地盤活屬于探索階段，相關(guān)部門對閑置宅基地盤活利用項(xiàng)目的資金支持相對較少，使得項(xiàng)目推進(jìn)受到影響。

（三）龍頭企業(yè)帶動(dòng)不強(qiáng)

高家莊村、橫河村等村莊都具備相應(yīng)的優(yōu)勢資源，高家莊村周圍群山綿延、臨水而居，具備豐富的自然景觀資源。橫河村臨近遷西支柱產(chǎn)業(yè)津西鋼鐵，具備一定的交通優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。但村莊內(nèi)閑置宅基地盤活進(jìn)展并不理想，主要原因在于沒有龍頭企業(yè)帶動(dòng)，沒有針對村莊優(yōu)勢資源進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，難以形成統(tǒng)一的風(fēng)格，導(dǎo)致零星散戶盤活周期長，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，附加值過低，難以實(shí)現(xiàn)盤活產(chǎn)品特色化、規(guī)?；?、集約化。

（四）流通政策受限

城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致集體土地不能入市交易，在一定程度上導(dǎo)致宅基地流通受限。張家莊村待盤活閑置農(nóng)房20套，目前僅出租2套，一套由旅行社改造后做民宿出租，另一套改造后用于自住。對于盤活企業(yè)來說，投入大量資金后由于沒有相應(yīng)產(chǎn)權(quán)，后期運(yùn)營存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。集體土地?zé)o法入市交易，市場不能有效配置宅基地資源，導(dǎo)致出現(xiàn)市場失靈，從而使宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。目前，急待制定相關(guān)政策保障盤活企業(yè)和農(nóng)民的合法權(quán)益，讓企業(yè)能夠穩(wěn)定盈利，讓農(nóng)民獲得收益。

四、推動(dòng)盤活用好閑置宅基地的對策建議

（一）完善鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等長期發(fā)展的總體部署，是指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)的基本依據(jù)。鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠指導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用工作有效實(shí)施，閑置宅基地盤活利用方式應(yīng)因地制宜、靈活多樣，不應(yīng)千篇一律、同質(zhì)低效。鄉(xiāng)村規(guī)劃就是實(shí)現(xiàn)閑置宅基地有效盤活的依據(jù)。根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠明確劃分出不同村莊在生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面的不同定位，進(jìn)而采取不同的盤活方式。環(huán)境優(yōu)美、自然資源豐富的區(qū)域，可以盤活用于開發(fā)特色民宿，結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕坝^及特色規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，如青山關(guān)旅游景區(qū)；板栗產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢凸顯的區(qū)域，可以將閑置宅基地盤活用于板栗倉儲(chǔ)、板栗深度加工及農(nóng)產(chǎn)品電商項(xiàng)目，如板栗專業(yè)合作社項(xiàng)目；為了提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，可以將農(nóng)村閑置宅基地改造為鄉(xiāng)村圖書館、文化活動(dòng)中心、老年活動(dòng)中心，提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，滿足農(nóng)民的精神文化需求，促進(jìn)農(nóng)民文化層面的共同富裕。遷西縣已意識(shí)到鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要性，并已著手開展興城鎮(zhèn)、白廟子鎮(zhèn)、舊城鄉(xiāng)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制項(xiàng)目工作，閑置宅基地盤活利用將得到有效推進(jìn)。

（二）大力引進(jìn)外部人才和資金

農(nóng)村閑置宅基地盤活利用需要綜合人才及大量資金的注入。專業(yè)性人才能夠根據(jù)閑置宅基地所處的資源環(huán)境，對其進(jìn)行分析研判，從而找到最適合的盤活利用方式。應(yīng)鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生和技術(shù)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，給予他們政策上的支持，制定稅收減免政策，如對投資盤活閑置宅基地的企業(yè)或個(gè)人在一定期限內(nèi)減免相關(guān)稅費(fèi)，降低其投資成本；設(shè)立專項(xiàng)扶持資金，為引進(jìn)人才和資金提供保障，用于扶持相關(guān)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培訓(xùn)等；加強(qiáng)對農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提升其閑置宅基地盤活利用能力；開展各類培訓(xùn)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、電商運(yùn)營培訓(xùn)等，提高本土人才的素質(zhì)和能力，使其更好地參與閑置宅基地的盤活利用；建立人才激勵(lì)機(jī)制，對在盤活閑置宅基地中表現(xiàn)突出的本土人才給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性；完善基礎(chǔ)設(shè)施，加大對農(nóng)村地區(qū)交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)村的投資環(huán)境，為引進(jìn)人才和資金創(chuàng)造良好條件。

（三）做好招商引企工作

龍頭企業(yè)的引入可以成為閑置宅基地盤活利用的“源頭活水”，為閑置宅基地盤活利用工作注入先進(jìn)的理念和優(yōu)秀的運(yùn)營模式，確保盤活利用工作提質(zhì)增效。對優(yōu)秀企業(yè)的進(jìn)駐，要完善政策支持，制定稅收優(yōu)惠政策，如減免企業(yè)相關(guān)稅費(fèi)，提供財(cái)政補(bǔ)貼，用于企業(yè)前期建設(shè)等；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善交通、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，為企業(yè)入駐和項(xiàng)目開發(fā)創(chuàng)造良好條件，降低企業(yè)運(yùn)營成本；落實(shí)相關(guān)土地規(guī)劃手續(xù)，及時(shí)下發(fā)施工許可、規(guī)劃許可等行政許可，確保企業(yè)確權(quán)手續(xù)得到有效辦理，保障企業(yè)長期租賃權(quán)益，增強(qiáng)其投資信心；在企業(yè)建設(shè)及運(yùn)營過程中，政府應(yīng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，建立保障機(jī)制，及時(shí)解決企業(yè)面臨的問題，確保企業(yè)引進(jìn)來、干得住、能發(fā)展；建立信息平臺(tái)，搭建宅基地信息平臺(tái)，對閑置宅基地進(jìn)行集中整合，統(tǒng)一規(guī)劃，提升土地價(jià)值和吸引力，便于龍頭企業(yè)實(shí)施大規(guī)模開發(fā)，并做好相關(guān)數(shù)據(jù)更新及信息維護(hù)工作，為企業(yè)提供全面信息服務(wù)。

（四）穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”

“三權(quán)分置”制度是盤活閑置宅基地的有效策略。宅基地“三權(quán)分置”是指宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置。所有權(quán)歸集體，資格權(quán)保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益，而使用權(quán)則可以適度放活流轉(zhuǎn)。具體可以采取出租、入股合作、有償退出的方式盤活。農(nóng)戶可以將閑置宅基地的使用權(quán)出租給他人，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等，也可以用宅基地使用權(quán)入股企業(yè)或集體合作經(jīng)營，對于已經(jīng)在城市穩(wěn)定落戶且有住房保障的農(nóng)戶，在自愿基礎(chǔ)上，允許其將宅基地資格權(quán)和使用權(quán)有償退出，這部分宅基地可以復(fù)墾為耕地或者由村集體統(tǒng)籌安排用于其他符合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目，讓閑置宅基地重新發(fā)揮價(jià)值。

“三權(quán)分置”可以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的分離，且保障農(nóng)戶及盤活主體的利益，具有一定的實(shí)踐意義，在逐步推進(jìn)的過程中，應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革，做好政策保障，實(shí)現(xiàn)宅基地經(jīng)濟(jì)效益與保障功能的統(tǒng)一。

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［責(zé)任編輯：李偉杰］

收稿日期：2024-12-20

基金項(xiàng)目：河北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（ZD202207）

作者簡介：趙新華（1988—），男，河北遷西人，碩士研究生，主要從事公共管理方面的研究。

通信作者：趙艷霞（1972—），女，河北遷安人，博士，教授。