構(gòu)建中國特色的發(fā)展型社會政策探究

摘 要：由于我國的發(fā)展觀念與發(fā)展型社會政策相結(jié)合，且有著社會政策體系轉(zhuǎn)型的實踐基礎(chǔ)，因此學(xué)界試圖將構(gòu)建發(fā)展型社會政策體系作為走向社會政策時代的目標(biāo)。本文回顧了從傳統(tǒng)社會政策到發(fā)展型社會政策的轉(zhuǎn)變歷程，梳理了國外的代表性理論與國內(nèi)的相關(guān)研究，認(rèn)為我國構(gòu)建發(fā)展型社會政策體系應(yīng)堅持以公平為基本理念，優(yōu)先發(fā)展教育，并堅持以社會投資促進發(fā)展。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會政策；傳統(tǒng)社會政策；公平

中圖分類號：G712文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-9052（2025）01-0076-03

作者簡介：商 旎（1995.09— ），女，漢族，河南省駐馬店人，碩士研究生，助教，研究方向：行政管理、公共政策研究。

引言

在當(dāng)今社會，發(fā)展型社會政策作為一種重要的政策取向，受到越來越多國家的關(guān)注和探討。發(fā)展型社會政策強調(diào)通過制定和實施政策來促進社會的整體發(fā)展和進步，以實現(xiàn)社會公平、包容和可持續(xù)發(fā)展。在中國這樣一個擁有龐大人口和多元社會需求的國家，發(fā)展型社會政策的實踐和探索具有重要的啟示意義。

一、從傳統(tǒng)社會政策到發(fā)展型社會政策

工業(yè)革命時期，為了救濟社會上普遍的失業(yè)、貧困等問題，英國牛津大學(xué)的講師巴納特在1884年創(chuàng)建了世界上第一所社區(qū)服務(wù)中心－湯恩比館，是一種試圖用社會力量解決社會問題的實踐，后來有學(xué)者基于此實踐將社會政策界定為社會行動計劃。在1891年，德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納首次對社會政策進行了定義，其認(rèn)為社會政策是國家通過法律和行政手段，旨在實現(xiàn)公平、消除分配過程中存在的問題的一系列政策。隨著時間的推移，特別是在兩次世界大戰(zhàn)和多次經(jīng)濟危機之后，英國的兩位社會政策先驅(qū)基于社會矛盾和實踐的演進，提出了更具代表性的社會政策定義。馬歇爾將社會政策視為政府直接影響公民福利的一系列行動，這些行動包括但不限于提供社會保險、公共救助、健康與福利服務(wù)以及住房政策，強調(diào)了社會行政的重要性。而蒂特姆斯則從更廣的角度出發(fā)，認(rèn)為社會政策應(yīng)當(dāng)是一種集體干預(yù)，旨在滿足個人需求或服務(wù)于更廣泛的社會利益，其關(guān)注范圍除了社會服務(wù)外，還應(yīng)包括社會福利、財政福利和職業(yè)福利等多個方面。通過這些定義的演變，可以看出社會政策的范疇已從最初的分配公平問題擴展到了更全面地關(guān)注社會福利與公民生活質(zhì)量的提升。

傳統(tǒng)社會政策關(guān)注的主要問題是政府、社會和市場在社會福利的增進中的地位和作用。威倫斯基和勒博將社會政策分為“補缺型”社會政策和“制度型”社會政策。補缺型社會政策強調(diào)家庭和市場能夠提供更有效和高效的社會福利，在社會和市場無法起作用的時間和領(lǐng)域，政府才應(yīng)該進行干預(yù)。制度型社會政策則要求政府建立制度化的社會政策體系，預(yù)防和解決社會問題，并在社會分配和社會生活中體現(xiàn)公平的原則。1601 年，英國通過了標(biāo)志性的“伊麗莎白濟貧法”，這一舉措開啟了補缺型社會政策的先河，并預(yù)示著現(xiàn)代社會政策的初步形成。隨后福利國家概念興起，制度性社會政策得以建立，為社會政策的發(fā)展奠定了更加穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

然而以上兩種傳統(tǒng)社會政策雖然關(guān)注社會福利的增進，卻不能獨立地生成社會福利資源，只能解決各國經(jīng)濟發(fā)展帶來的負面影響。隨著對社會進步議題日益深化的關(guān)注，聯(lián)合國于1968年在其首次國際社會福利部長級會議上，正式引入了“發(fā)展型社會福利”這一創(chuàng)新理念。隨后，在1979年，聯(lián)合國經(jīng)濟和社會理事會通過實施《加強發(fā)展性社會福利政策的活動計劃》，進一步鞏固了這一理念，并明確提出了向“發(fā)展型社會福利”轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向。這些討論和決議標(biāo)志著國際社會對于社會福利政策的理解和實踐正在朝著更加注重發(fā)展和進步的方向演變。

1974年爆發(fā)的經(jīng)濟危機對福利國家構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，迫使多國對其傳統(tǒng)社會政策進行了重新審視和調(diào)整。自1990年代中期開始經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國采納了若干創(chuàng)新社會政策措施，旨在應(yīng)對新的社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)。具體政策包括加強兒童教育與服務(wù)、為雙職工家庭提供靈活的工作安排和親子假，以及支持單親家庭成員就業(yè)等。由此有效促進了就業(yè)增長，減少了依賴社會援助的人數(shù)，并在一定程度上緩解了收入不平等現(xiàn)象的加劇，這種以積極手段應(yīng)對社會問題的策略被稱為“發(fā)展型”社會政策?！鞍l(fā)展型”社會政策的核心在于將經(jīng)濟與社會發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，強調(diào)社會政策不僅應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟增長的結(jié)果，而且應(yīng)成為推動經(jīng)濟發(fā)展的動力。尤其強調(diào)社會政策在人力資本投資方面的重要性，認(rèn)為通過提高勞動力素質(zhì)來促進經(jīng)濟增長和社會進步是至關(guān)重要的。這一政策觀念認(rèn)為經(jīng)濟政策和社會政策應(yīng)該是相輔相成、相互促進的，而非相互獨立或?qū)αⅰＳ纱丝梢?，發(fā)展型社會政策對我國目前社會政策體系建構(gòu)具有重要的啟示。

二、國際上發(fā)展型社會政策代表性理論

在探討社會發(fā)展策略的領(lǐng)域中，米哲利的研究成果占據(jù)了顯著位置。其將社會發(fā)展的途徑歸納為三個主要策略：社會發(fā)展的途徑歸納為三個主要策略：首先，強調(diào)個人發(fā)展對社會進步的積極作用，認(rèn)為個人自由和市場機制是推動社會發(fā)展的重要力量；其次，倡導(dǎo)通過增強社區(qū)力量實現(xiàn)社會發(fā)展，基于社群主義理念，認(rèn)為社區(qū)作為有組織的集體具備解決社會問題和創(chuàng)造發(fā)展機遇的能力；最后，著重強調(diào)政府在社會發(fā)展中的關(guān)鍵作用，即國家作為全社會利益的代表，應(yīng)負責(zé)保障國民的福利水平［1］。米哲利在此基礎(chǔ)上，整合了上述三種策略，并提出了一種制度視角。他主張通過動員包括市場、社區(qū)和國家在內(nèi)的各種制度資源，來共同提升人民的福利水平。這一理論不僅關(guān)注社會福利的實現(xiàn)，還強調(diào)社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的相互推動和兼容，以及不同社會發(fā)展策略之間的協(xié)同效應(yīng)。吉登斯的“第三條道路”提出了對福利國家改革的新思路［2］，這一理念的提出旨在構(gòu)建一個更加積極、充滿活力的福利社會。

在這一模型中，政府與企業(yè)、社會組織等其他機構(gòu)合作，共同提供多元化的福利服務(wù)。這種合作模式有助于實現(xiàn)福利資源的優(yōu)化配置，提高福利服務(wù)的效率和質(zhì)量，從而更好地滿足社會成員的需求。且第三部門（非營利組織等）在福利提供中扮演更加重要的角色，吉登斯還提倡通過地方化和市場化的手段來優(yōu)化福利資源的配置和使用，從而形成更加多元和高效的社會福利體系。阿馬蒂亞·森的發(fā)展理論強調(diào)自由和可行能力，即個人選擇自己珍視生活方式的自由與實現(xiàn)的各種功能性活動的集合，它代表著個人實現(xiàn)自我價值和潛能的廣度和深度。這些功能性活動涵蓋了人們追求的多樣化目標(biāo)和狀態(tài)，如營養(yǎng)、健康、創(chuàng)業(yè)機會、教育和就業(yè)機會、社區(qū)參與以及個人成長等。森強調(diào)提升可行能力是擴大個人實質(zhì)自由的關(guān)鍵，從而促進社會的整體發(fā)展。在《以自由看待發(fā)展》一書的中文版序言中，森針對中國的發(fā)展提出了三點建議：一方面是要認(rèn)識到社會進步與經(jīng)濟發(fā)展之間的互補性；另一方面則需把握高新技術(shù)的發(fā)展機遇，在追求未來發(fā)展的同時應(yīng)珍視并傳承自己的傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)古為今用、洋為中用的發(fā)展策略［3］。

三、我國發(fā)展型社會政策研究現(xiàn)狀

從1978年開始，我國的改革開放堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，追求效益最大化。雖然帶來了超乎想象的國民生產(chǎn)總值增長率，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長，但是導(dǎo)致90年代城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距顯著擴大，激化了潛在的社會矛盾。90年代末期，中央政府政策導(dǎo)向發(fā)生變化，更多地在追求效益的同時兼顧了公平，實踐中進行了住房制度改革、社會福利社會化改革、安置下崗職工、建立社會保險等社會政策的創(chuàng)設(shè)。二十一世紀(jì)以來，中國政府提倡建設(shè)和諧社會，提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，全民追求美好生活，為我國社會政策研究提供了廣闊的天地，學(xué)界積極探索國外相關(guān)理論，其中不乏發(fā)展型社會政策的研究者。

徐道穩(wěn)根據(jù)對國外主要發(fā)展型理論的梳理，指出了發(fā)展型社會政策綜合的理論視角，多元化的發(fā)展目標(biāo)，以及積極的思維和政策措施。積極的思維是指傳統(tǒng)社會政策只看到老齡化的負擔(dān)，而發(fā)展型社會政策強調(diào)由此帶來的機遇；積極的措施是指發(fā)展型社會政策的三個關(guān)鍵部分：教育、就業(yè)和兒童保護［4］。向德平針對中國發(fā)展型社會政策的構(gòu)建，提出了以下具有邏輯性的原則和路徑：以社會公正為基石，以增進社會福利為終極目標(biāo)，以民主參與為途徑，以人力資本開發(fā)為核心動力，以資產(chǎn)建設(shè)為具體舉措，同時確保政府能力建設(shè)作為堅實保障［5］。方巍追溯我國發(fā)展型社會政策的歷史，發(fā)現(xiàn)歷史以及現(xiàn)代的以工代賑、科技扶貧都是以社會投資代替社會援助，體現(xiàn)了發(fā)展型社會政策的內(nèi)涵。他認(rèn)為，應(yīng)該認(rèn)識到以投資為取向的社會政策并不能解決其當(dāng)前乃至未來的基本社會需要問題。并提出建設(shè)中國發(fā)展型社會政策應(yīng)符合以下特征：始終堅持社會正義的根本方向；確保與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會投入；貫徹科學(xué)發(fā)展的思想，實現(xiàn)社會福利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展［6］。郁建興回顧了我國社會政策的發(fā)展歷程，指出我國目前廣覆蓋、低水平的社會政策體系，應(yīng)急性、二元化和碎片化特征顯著，我國仍在走向社會政策時代的路上，而目標(biāo)就是構(gòu)建發(fā)展型社會政策，要克服的主要困難就是破除城鄉(xiāng)二元分離體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會政策體系［7］。張偉兵則對發(fā)展型社會政策的實踐進行了深刻總結(jié)，將其劃分為兩大領(lǐng)域：一方面，是融入經(jīng)濟政策的社會政策，即實現(xiàn)社會政策主體的多元化，并在社會政策行動中融入市場機制；另一方面，是融入社會政策的經(jīng)濟政策，這涵蓋“可持續(xù)生計”與“資產(chǎn)建設(shè)”兩個方面，前者旨在確保男女都能通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作獲得穩(wěn)定可靠的生計，后者則鼓勵全體公民進行資產(chǎn)積累［8］。

四、構(gòu)建中國特色的發(fā)展型社會政策的著力點

（一）堅持以公平為基本理念

在資源有限而人類需求無限的社會背景下，不平等和差異性是常態(tài)。社會政策以公平為核心目標(biāo)，并不旨在消弭一切差異，而是旨在通過體制設(shè)計來調(diào)整社會成員間的權(quán)益，以達到合理的社會秩序?！墩x論》作者羅爾斯提出的正義理念包括兩大原則。一方面為“基本自由平等原則”，該原則主張社會每個成員應(yīng)享有同等的基本自由和權(quán)利，這些權(quán)利涵蓋政治參與、生存與發(fā)展等基礎(chǔ)人權(quán)。其次，“差別原則”指出，天賦異稟導(dǎo)致的成果不同屬于不公正，因此建議在資源分配時對處于不利地位的群體給予特別關(guān)照，以期達成成果上的公平。

中國構(gòu)建的發(fā)展型社會政策框架應(yīng)深植公平的價值觀之中，確保每個人都能平等地獲得就業(yè)機遇、享受勞動權(quán)利，接受教育、獲得醫(yī)療服務(wù)以及社會保障。這種政策不僅注重起點的公平，更通過加大對弱勢群體的人力資源投資，傾斜資源和條件，努力實現(xiàn)過程和結(jié)果的公平。相關(guān)措施的有效實施旨在緩解社會不平等，促進社會和諧與進步，實現(xiàn)社會成員之間的相互尊重和支持。

（二）優(yōu)先發(fā)展教育

教育在縮減社會不平等和解決社會挑戰(zhàn)方面扮演著關(guān)鍵角色，從發(fā)展型社會政策的角度出發(fā)，教育對于增強個體能力和提升勞動力質(zhì)量有著至關(guān)重要的影響。實施黨的教育指導(dǎo)原則，執(zhí)行培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)接班人的核心任務(wù)是首要目標(biāo)。應(yīng)以人民需求為導(dǎo)向，不斷推動教育的公平性，填補民生領(lǐng)域的空白。重視學(xué)前教育，擴展普惠性學(xué)前教育設(shè)施，確保三年制學(xué)前教育的普及并提升其教育保育水準(zhǔn)；應(yīng)加強特殊教育，向經(jīng)濟條件較差的殘障學(xué)生提供免費的高中教育，有效維護殘疾人受教育的基本權(quán)利；應(yīng)普及高中教育，提升中職教育質(zhì)量，促進普通高中教育多元化，不斷增加勞動力市場上新成員的平均受教育年限。為此，國家財政將法定優(yōu)先考慮支持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體，激勵社會各界共同參與，完善學(xué)生資助體系，確保經(jīng)濟條件不佳的學(xué)生得到全面資助。依托新的發(fā)展理念，全面規(guī)劃和推進各級別各類別的教育事務(wù)，深化教育系統(tǒng)的全面改革，快速邁向?qū)W習(xí)型社會的建設(shè)。

（三）以社會投資促進發(fā)展

社會投資是一種人力資本戰(zhàn)略，重點是給男女同等的收入幫助和其他幫扶，能夠有效提高就業(yè)率和公民的勞動能力。國家應(yīng)該投資家庭，使公民在面對風(fēng)險時有應(yīng)對風(fēng)險的能力，幫助高危人群在面對風(fēng)險時自保。在提升社會整體預(yù)防風(fēng)險能力的過程中，我們需要根據(jù)生命的不同階段進行有針對性的投資。首先，投資幼兒教育對于提升人口基本素質(zhì)至關(guān)重要，這有助于為社會的未來發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。其次，加強勞動者保護，通過投資就業(yè)服務(wù)來提高勞動者的就業(yè)能力，這有助于增強社會的經(jīng)濟活力和穩(wěn)定性。此外，整合養(yǎng)老資源，投資老年服務(wù)，不僅能夠改善老年人的生活質(zhì)量，還能激活他們的社會服務(wù)能力，為社會貢獻更多價值。

在社會政策層面，我們同樣需要進行全面的風(fēng)險預(yù)防設(shè)計。這包括建立全民健康教育和體檢機制，通過普及健康知識和定期體檢，提升公眾的健康意識和健康水平。同時，建立全民終身學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)機制，以應(yīng)對不斷變化的職業(yè)需求和社會挑戰(zhàn)。此外，建立勞動者工傷培訓(xùn)和預(yù)防機制，降低工傷事故的發(fā)生率，保障勞動者的權(quán)益和安全。最后，建立靈活的退休制度和養(yǎng)老金領(lǐng)取機制，為老年人提供更為合理的養(yǎng)老保障，促進社會的和諧發(fā)展。

結(jié)語

通過梳理國內(nèi)外相關(guān)理論和研究，我們強調(diào)了以公平為基本理念、優(yōu)先發(fā)展教育以及以社會投資促進發(fā)展等關(guān)鍵觀點。這些觀點為我們構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)代社會需求的社會政策體系提供了有益的啟示和指導(dǎo)。

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