地下綜合管廊投融資困境與對(duì)策建議

地下綜合管廊是地下管線提質(zhì)升級(jí)的有效載體，有利于提高城市空間的利用效益，增強(qiáng)城市規(guī)劃的靈活性，提高城市的綜合承載能力。本文分析當(dāng)前地下綜合管廊政府直接投資、政府專項(xiàng)債券和政府與社會(huì)資本合作（PPP）三種投融資模式的實(shí)施方式及優(yōu)缺點(diǎn)，并結(jié)合寧波市地下綜合管廊投融資工作的實(shí)踐及遇到的難題，提出綜合管廊投融資相關(guān)對(duì)策建議，助力地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。

一、地下綜合管廊投融資模式概況

地下綜合管廊是指建設(shè)在城市地下、用于容納兩種及以上城市市政管線（如電力、通信、給排水、供熱等）的構(gòu)筑物及敷設(shè)設(shè)施組成的地下空間，是一種新型基礎(chǔ)設(shè)施。地下綜合管廊的建設(shè)和投用不僅能夠逐步解決“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”等城市突出問題，從而提高城市空間的利用效益，增強(qiáng)城市規(guī)劃的靈活性，提高城市的綜合承載能力和發(fā)展質(zhì)量，還能夠帶動(dòng)有效投資，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，不斷滿足人民群眾的需求。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)家層面高度重視地下綜合管廊推進(jìn)工作，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，部署地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作。自此之后，綜合管廊的支持力度不斷加大，建設(shè)速度不斷加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大。在綜合管廊建設(shè)提速過程中，因綜合管廊建設(shè)投資高、前期投入大等特性，制約了管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展，很多城市也在積極探索符合當(dāng)?shù)厍闆r和項(xiàng)目實(shí)際的投融資模式。由于綜合管廊具備準(zhǔn)公共物品、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性（能向管線單位收取一定費(fèi)用）和正外部性等屬性，總體來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)綜合管廊投融資模式主要有政府直接投資、政府專項(xiàng)債券和政府與社會(huì)資本合作等。

（一）政府直接投資模式

政府直接投資模式是指政府作為地下綜合管廊的投資建設(shè)主體，項(xiàng)目建設(shè)成本全部由財(cái)政資金承擔(dān)，建設(shè)完成后一般通過政府采購(gòu)等方式選擇運(yùn)營(yíng)單位或者設(shè)立國(guó)有企業(yè)專門從事綜合管廊運(yùn)維工作。該模式的優(yōu)勢(shì)在于綜合管廊資產(chǎn)權(quán)屬清晰，政府對(duì)于綜合管廊使用、管理等工作擁有絕對(duì)的控制權(quán)。劣勢(shì)在于綜合管廊建設(shè)、運(yùn)維全部費(fèi)用由政府承擔(dān)，且綜合管廊投資大，勢(shì)必給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，鑒于當(dāng)前地方財(cái)政“緊平衡”的情況下，該模式不可持續(xù)。

（二）政府專項(xiàng)債券模式

政府專項(xiàng)債券模式是指通過發(fā)行政府專項(xiàng)債券，籌集資金用于地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或者專項(xiàng)收入（綜合管廊一般為有償使用費(fèi)）償還本息。該模式的優(yōu)勢(shì)在于專項(xiàng)債券利率低、周期較長(zhǎng)，能夠有效緩解地方財(cái)政當(dāng)期支出壓力，且相關(guān)流程較為簡(jiǎn)單。劣勢(shì)在于專項(xiàng)債券實(shí)行限額管理，對(duì)項(xiàng)目收入有較高要求，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目自身能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡；同時(shí)，該模式下一般由政府部門或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并未通過引進(jìn)社會(huì)資本的新技術(shù)、新管理模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給降本增效。

（三）政府與社會(huì)資本合作模式

政府與社會(huì)資本合作模式是指政府通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇社會(huì)資本方，與其組建項(xiàng)目公司開展綜合管廊投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，合作期滿后將資產(chǎn)無(wú)償移交政府部門，社會(huì)資本通過管廊收費(fèi)和政府補(bǔ)貼獲得合理收益，具體如圖1所示。該模式的優(yōu)勢(shì)在于通過引入社會(huì)資本緩解當(dāng)前財(cái)政支出壓力，同時(shí)能夠引入新技術(shù)和先進(jìn)管理模式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)降本增效。劣勢(shì)在于社會(huì)資本是逐利的，若政府監(jiān)管不到位，容易出現(xiàn)質(zhì)量不合格、公共服務(wù)質(zhì)量差等問題，且較其他模式流程較為復(fù)雜。另外，政府與社會(huì)資本合作新機(jī)制文件出臺(tái)后，對(duì)于項(xiàng)目使用者付費(fèi)收入要求更高，符合實(shí)施條件的項(xiàng)目更少。

二、地下綜合管廊投融資寧波實(shí)踐與困境

（一）綜合管廊投融資寧波實(shí)踐

近年來(lái)，寧波市委、市政府高度重視地下綜合管廊工作，按照市委、市政府決策部署，各部門加強(qiáng)協(xié)作、多措并舉，大力推動(dòng)綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)，不斷提高城市綜合承載能力，筑牢城市安全生命線。寧波市主要從以下幾方面探索綜合管廊投融資工作：

1.加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌

按照“規(guī)劃先行、統(tǒng)籌建設(shè)、長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)”的原則，根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃以及相關(guān)管控要求，結(jié)合各類管線、綜合交通等專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌地下空間整體開發(fā)利用，構(gòu)建了以干支線綜合管廊為主、小型綜合管廊（纜線管溝）為輔的“一網(wǎng)兩片多點(diǎn)”的市域綜合管廊空間格局。在原有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以“凈空”行動(dòng)作為重點(diǎn)研究范圍，新建一批需求強(qiáng)烈的管廊項(xiàng)目，優(yōu)化一批效益不高的管廊項(xiàng)目，著力統(tǒng)籌高壓電力、輸配水、再生水等重要管線共廊布設(shè)，提高綜合管廊項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入。根據(jù)《寧波市市區(qū)地下綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃（2021—2035）》（2021年修訂，公示稿），寧波市管廊骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)總長(zhǎng)約181公里。

2.明確管線入廊要求

近年來(lái)，寧波市著力推動(dòng)管線強(qiáng)制入廊，發(fā)揮已建綜合管廊實(shí)際效益。通過出臺(tái)《寧波市城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》《寧波市地下空間開發(fā)利用管理辦法》等規(guī)章制度，明確已建設(shè)綜合管廊的區(qū)域，符合要求的所有管線必須按照專項(xiàng)規(guī)劃要求納入綜合管廊。對(duì)應(yīng)當(dāng)入廊的管線，管線單位申請(qǐng)?jiān)诰C合管廊以外新建管線的，建設(shè)部門不予施工許可，規(guī)劃部門不予規(guī)劃許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。

3.構(gòu)建收費(fèi)政策體系

為推動(dòng)綜合管廊有償使用有效落地，2022年寧波市三部門出臺(tái)了《寧波市城市地下管廊有償使用暫行規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），明確管廊實(shí)行有償使用制度，管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付有償使用費(fèi)后享有相應(yīng)管位使用權(quán)。管廊有償使用費(fèi)包括租賃費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，對(duì)于兩項(xiàng)收費(fèi)的基本原則進(jìn)行了明確。其中，租賃費(fèi)主要用于彌補(bǔ)綜合管廊建設(shè)成本，日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)綜合管廊日常運(yùn)營(yíng)和有關(guān)管理費(fèi)用等支出。隨后，在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，正在細(xì)化研究管廊有償使用費(fèi)具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并與相關(guān)管線單位積極磋商，著力推動(dòng)管廊收費(fèi)有序、規(guī)范。據(jù)了解，目前寧波市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)綜合管廊有償使用收費(fèi)“從0到1”的突破。

寧波市先后通過采用財(cái)政直投、專項(xiàng)債券、“共建共享”等模式實(shí)施了一批綜合管廊項(xiàng)目。從2005年開始，寧波市東部新城啟動(dòng)綜合管廊建設(shè)，是全省最早開展管廊建設(shè)的區(qū)域，經(jīng)過多年建設(shè)，目前全市已建成綜合管廊44公里，在建23公里，實(shí)現(xiàn)電力、通信等管線入廊約1242公里。例如，通途路（世紀(jì)大道—東外環(huán)）綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)過程中，充分考慮電力需求，推動(dòng)電力出資“共建共享”，發(fā)揮了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。另外，寧波市世紀(jì)大道綜合管廊項(xiàng)目還成功入選住房城鄉(xiāng)建設(shè)部投融資成效顯著案例。

（二）當(dāng)前遇到的困境

1.建設(shè)運(yùn)維成本高，投資回收期長(zhǎng)

首先，地下綜合管廊項(xiàng)目成本主要包括建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。由于地下綜合管廊建設(shè)時(shí)需要開展大量的地下工程勘測(cè)、土壤處理和地下結(jié)構(gòu)施工等工作，且綜合管廊截面尺寸比較大，如寧波實(shí)施的綜合管廊外徑為6.7米，以上因素導(dǎo)致綜合管廊的建造成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于管線直埋成本，一般來(lái)看綜合管廊單公里綜合造價(jià)是入廊管線傳統(tǒng)敷設(shè)方式綜合造價(jià)的6—10倍。

其次，綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)需要配置通風(fēng)、消防、安防等設(shè)施，也會(huì)增加較大的建設(shè)成本及后期運(yùn)維成本，因此綜合管廊項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。

最后，因當(dāng)前地方財(cái)政“緊平衡”及國(guó)家投融資政策不斷調(diào)整，更難發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，難以引入社會(huì)資本參與綜合管廊投資建設(shè)。

2.管廊有償使用難以全面落地

雖然各級(jí)政府出臺(tái)了綜合管廊收費(fèi)政策，不斷完善綜合管廊收費(fèi)方式，推進(jìn)綜合管廊有償使用制度的落地，但是從目前政策來(lái)看，依然強(qiáng)調(diào)管廊有償使用費(fèi)原則由管廊單位與管線單位通過協(xié)商的方式確定。由于管廊建設(shè)運(yùn)維成本遠(yuǎn)高于管線傳統(tǒng)敷設(shè)方式，管線入廊勢(shì)必會(huì)造成管線單位成本增加，管線單位不愿意繳納管廊使用費(fèi)。同時(shí)，管線單位也并未實(shí)質(zhì)性看到綜合管廊對(duì)于他們的作用，比如說(shuō)維修方便，大大減少因管道破損造成的損失等等。落實(shí)綜合管廊入廊收費(fèi)政策是解決投融資受阻問題的關(guān)鍵和前提，隨著綜合管廊使用年限的增長(zhǎng)，綜合管廊運(yùn)維費(fèi)用將呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，如收費(fèi)政策沒有充分落地，將影響綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。

三、地下綜合管廊投融資的對(duì)策建議

（一）推動(dòng)管廊有償使用實(shí)質(zhì)落地

國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于做好城市地下綜合管廊收費(fèi)有關(guān)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕1731號(hào)），提出“地方政府認(rèn)為確有必要的，可對(duì)管廊使用費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)管理，并按程序納入政府定價(jià)目錄”。各地可積極探索通過將管廊有償使用費(fèi)納入政府定價(jià)目錄、出臺(tái)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式推動(dòng)管廊有償使用實(shí)質(zhì)性落地。同時(shí)，加強(qiáng)與管線單位溝通對(duì)接，積極引導(dǎo)管線單位通過價(jià)格疏導(dǎo)等方式疏導(dǎo)因管廊有償使用而增加的經(jīng)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

（二）因地制宜建設(shè)多類型管廊

加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，在干支線綜合管廊、?。ㄎⅲ┬途C合管廊、管線管溝等綜合管廊類型劃分體系下，按照因地制宜、經(jīng)濟(jì)適用的原則，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及實(shí)際需求，合理選用綜合管廊類型，優(yōu)化綜合管廊尺寸和截面設(shè)計(jì)，盡可能提高綜合管廊空間利用率，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，鼓勵(lì)綜合管廊與城市道路等市政設(shè)施以及軌道交通等進(jìn)行附屬設(shè)施共建共享，實(shí)現(xiàn)集約用地及成本降低。

（三）構(gòu)建分級(jí)分類管理體系

按照“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”的理念，搭建全市域綜合管廊監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)。按照投運(yùn)一體化原則，分級(jí)分類落實(shí)投資運(yùn)維主體責(zé)任。通過統(tǒng)一平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)維、數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)一體監(jiān)管。探索管廊運(yùn)維與其他市政設(shè)施運(yùn)維相結(jié)合，打造城市管理一體化綜合運(yùn)維模式，實(shí)現(xiàn)人力、設(shè)備、監(jiān)管平臺(tái)、用地等的共建共享，降低日常維護(hù)成本。

（四）積極引入社會(huì)資本

針對(duì)當(dāng)前資金來(lái)源相對(duì)比較單一的狀況，加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)作用，采取特許經(jīng)營(yíng)、發(fā)行債券、收費(fèi)補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與地下綜合管廊投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，可積極探索與管線單位共建模式，通過吸收管線單位投資入股的方式，與管線使用單位共同出資組建綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司，形成管線單位與管廊公司“共建、共治、共享”的創(chuàng)新模式。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，地下綜合管廊是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，是城市品質(zhì)提升的“里子”工程，因受投融資政策調(diào)整、建設(shè)成本高及地方財(cái)政“緊平衡”等影響，當(dāng)前地下綜合管廊投、建、運(yùn)存在一定難題，必須創(chuàng)新投融資方式，完善收費(fèi)政策，才能實(shí)現(xiàn)綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：浙江省寧波市財(cái)政局政府與社會(huì)資本合作（PPP）管理中心