土地閑置費征繳管理難點分析及對策

摘要：當前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展正處于由增量向存量、減量轉(zhuǎn)變的時期，新增建設用地計劃逐年減少，積極盤活存量用地、推動低效用地再開發(fā)逐漸成為時代要求。經(jīng)初步測算，湖南省土地閑置費征繳潛力巨大，然而實踐中仍存在土地閑置費征繳難的問題。為有效處置、充分利用閑置土地，國家先后在《城市房地產(chǎn)管理法》《閑置土地處置辦法》等多部法律法規(guī)中就閑置費征繳作出相關(guān)規(guī)定。在此基礎上，湖南省財政廳和原省國土資源廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實加強土地閑置費征收工作的通知》（湘財綜〔2008〕68號），進一步明確加強土地閑置費征繳管理的具體事項，對全省閑置土地處置、盤活發(fā)揮了一定作用，但閑置費征繳落實仍有難度。文章從湖南省閑置土地認定、處置進度，閑置費征收等多角度深入探討了土地閑置費征繳管理難點問題，提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：土地閑置費；閑置土地；認定處置；征繳管理

2020年以來，湖南省啟動閑置土地“三清單三行動”，推進存量閑置土地處置，取得積極進展，但尚未處置的閑置土地處置難度較大、土地閑置費征繳情況亦不理想。隨著土地管理要求越來越高、需求越來越旺，土地資源要素約束日益趨緊。為進一步加強存量閑置土地處置、遏制土地閑置行為、推動閑置費征繳落實落地，本文結(jié)合實地調(diào)研和相關(guān)政策分析，研究發(fā)現(xiàn)征繳土地閑置費作為閑置土地處置的重要政策手段之一，仍存在內(nèi)容不完善、政策措施不配套、落實不到位等問題，亟待從頂層制度設計和實際操作層面予以優(yōu)化完善。

一、閑置費征繳存在主要問題及原因分析

（一）閑置土地認定難

建設項目閑置土地總投資額和已投資額的認定方法過于簡單、機械，難以準確核算?，F(xiàn)行《閑置土地處置辦法》（原國土資源部第53號令）（以下簡稱《辦法》）為2012年修訂后發(fā)布，在原《辦法》認定條款基礎上增加了“已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿1年”認定為閑置土地的情形。實際認定過程中，基層普遍反映如何確定已動工開發(fā)建設用地面積和哪些支出可認定為項目已投資額沒有具體規(guī)定，可操作性不強，實施起來存在一定難度。其中，“投資額25%以上”的規(guī)定，核算時如缺少投資審計報告和會計報告等相關(guān)輔助材料，準確核定投資額的難度較大。

現(xiàn)行《辦法》中對閑置土地的定義是狹義的，認定范圍十分局限?！掇k法》中閑置土地的認定不包括“主體用地項目超過總面積1/3但子項目尚未開工、已經(jīng)動工建設但緩慢施工或是已經(jīng)停工且再開發(fā)時間無限延長”等情形，上述類型低效用地多為大規(guī)模開發(fā)的成片土地，土地資源利用面臨極大浪費。國務院、湖南省人民政府先后出臺《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）《關(guān)于節(jié)約集約用地的若干意見》（湘政發(fā)〔2011〕42號）等多個文件，提出“土地出讓合同和劃撥決定書須嚴格約定開竣工時間”，但效果有限，基層因缺少相關(guān)政策法規(guī)的支撐，這類項目地塊常不作為閑置土地認定，大規(guī)模低效用地閑置的情況層出不窮。

（二）閑置土地處置責任認定難、取證過程難

土地閑置原因復雜交錯，如存在企業(yè)和政府兩方共同原因，影響地方在處置方式上的選擇。湖南省土地閑置的原因大致歸為兩類：一是政府及不可抗力原因，過去采取毛地方式供應，導致延遲交地或交地后仍有瑕疵，建設項目無法推進的；規(guī)劃配套不完善，城市路電氣等相關(guān)建設專項規(guī)劃及項目地塊控規(guī)指標頻繁調(diào)整，導致出讓條件和規(guī)劃要求相矛盾，項目地塊不能使用的；受國家政策調(diào)控、環(huán)保要求限制、文物保護、疫情等不可抗因素影響，企業(yè)不能動工建設的。二是企業(yè)自身原因。有因債權(quán)債務糾紛isITd9yU29ZI/03oZjT6ZnzPACUjHkgo9YpP0t40JF0=，造成土地被法院查封、凍結(jié)無法開工的；有項目建設過程中因企業(yè)自身調(diào)整項目規(guī)劃方案，重新辦理規(guī)劃、施工等手續(xù)，周期漫長的；有開發(fā)資金不足，資金鏈斷裂導致無法繼續(xù)施工的。除此之外，實際工作中，還有許多宗地是政府和企業(yè)原因交錯的情形，也是閑置土地認定的難點、堵點。另外，企業(yè)如為獲取更大利益蓄意囤地造成土地閑置，其構(gòu)成閑置的動機取證難度則更大。土地閑置原因也往往因土地使用權(quán)人補充舉證材料而發(fā)生變更，如，2020年湖南省“三清單三行動”交辦的兩批閑置土地處置任務中，有近1/6的任務經(jīng)過后期補充舉證，市縣申請由企業(yè)原因調(diào)整為政府原因，其中也包括部分原本處置意見為應征繳閑置費的地塊，加大了基層處置難度。

自然資源管理部門內(nèi)部存在分工不明、職責不清，閑置土地處置流程復雜，處置周期長等問題。閑置土地處置過程中，市縣政府及自然資源主管部門往往身兼雙重角色，存在政府責任舉證難，企業(yè)責任與政府責任并存時相互推諉、企業(yè)與村民聯(lián)手推卸責任和刻意隱瞞等情況?！掇k法》中雖比較詳細地規(guī)定了閑置土地處置操作流程和各個環(huán)節(jié)（如圖1所示），但缺乏加強監(jiān)管的有效措施，對誰發(fā)現(xiàn)、如何及時發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成的閑置土地，誰執(zhí)行征費收回等處置方式，誰收費等問題沒有明確職責，對地方提出的普遍性難點也沒有提出指導性意見和建議。實際操作過程中，市縣相關(guān)科股室由于人手嚴重不足，難以實時發(fā)現(xiàn)、及時跟蹤處置新增閑置土地。閑置土地涉及多種閑置原因和閑置類型，且閑置土地處置往往涉及地方政府、發(fā)改、規(guī)劃、財政、建設等多個部門，各部門在處置過程中難以充分發(fā)揮作用、形成聯(lián)動查處合力，亟待進一步優(yōu)化相關(guān)流程。

（三）土地閑置費征繳標準存在爭議

閑置土地的認定處置，其性質(zhì)是一種行政處理或行政處罰有爭議。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第26條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條及原國家土地管理局《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》相關(guān)規(guī)定，確認收回土地使用權(quán)屬于一種行政處罰。新《土地管理法》第38條規(guī)定，收回土地使用權(quán)屬于行政處理。財政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《2010年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄》，以及湖南省2016年發(fā)布的《湖南省行政事業(yè)性收費目錄清單》中，均明確將土地閑置費納入行政事業(yè)性收費目錄，即土地閑置費的性質(zhì)是行政事業(yè)性收費。不同層級法律法規(guī)辦法中相應條款對閑置費定義的偏差，對閑置土地的處置認定，其性質(zhì)是一種行政處理或行政處罰，一直存在較大爭議。征繳土地閑置費的行為作為閑置土地處置程序之一，長久以來同樣也存在是行政處罰或是行政收費的爭議，這些不確定性，直接導致了實際操作過程中土地監(jiān)管部門對拒不繳納土地閑置費的主體，不能采取行政處罰的強制手段直接予以征收，只能采取移交法院的方式處理。

現(xiàn)行的國家相關(guān)政策采用統(tǒng)一征繳標準，對不同土地用途和供地方式的閑置土地處置標準單一。從土地用途來看，截至2020年8月，全省存量閑置土地中，公共管理服務用地面積占總面積29%、住宅用地占32.7%，工礦倉儲、商服、交通運輸及特殊用地面積占比均低于15%，住宅、公共管理服務類用地的閑置土地面積占比遠高于其他幾種用地類型。將上述存量閑置土地各類用地面積占比與2016-2018年全省土地供應情況相比（見圖2），發(fā)現(xiàn)住宅、商服、公共管理服務類用地造成的土地閑置概率明顯更高。不同土地用途，構(gòu)成閑置的原因存在較大差異，如閑置住宅用地，可能是房地產(chǎn)開發(fā)商以較低地價購入，通過囤積方式等待開發(fā)時機，或是待土地升值后在土地二級市場進行轉(zhuǎn)讓以獲取更高的增值利潤。工業(yè)用地閑置，可能是受經(jīng)濟形勢變化影響行業(yè)發(fā)展景氣度，企業(yè)倒閉、工廠廢棄導致的。對不同土地用途的閑置土地采用統(tǒng)一征繳標準，缺乏合理性。

從供地方式來看，全省存量閑置土地中，以出讓和劃撥方式供應的閑置土地劃撥用地占半數(shù)左右，其中又有超98%的土地沒有劃撥價款。這類劃撥土地的閑置費計算難度很大。為合理評估劃撥國有建設用地使用權(quán)地價，自然資源部組織研究印發(fā)《劃撥國有建設用地使用權(quán)地價評估指導意見（試行）》的通知（自然資辦函〔2019〕922號），提出了成本逼近法、市場比較法等五類劃撥地價評估方法，然而實際工作中，劃撥地價評估和評估方法選取都存在很大的靈活性，指導意見沒有從根本上優(yōu)化劃撥土地閑置費算法，價款計算難的問題未得到有效解決，基層在處置閑置土地過程中，一般不將劃撥土地納入閑置費征繳處置范疇。

地方普遍反映土地閑置費征繳比例和征繳基數(shù)偏高，政府強制征收將面臨信訪、維穩(wěn)、訴訟等多方面問題。現(xiàn)行《辦法》規(guī)定土地閑置費按“土地出讓或劃撥價款的20%一次性收取”，該《辦法》中所用的征繳比例是按《城市房地產(chǎn)管理法》第26條“土地出讓金20%以下”的最高比例收取，除此之外，征繳基數(shù)也由“土地出讓金”調(diào)整為“土地出讓或劃撥價款”。土地出讓價款，包括了土地補償費、安置補助費、拆遷補償費等多項費用，土地出讓金占土地出讓價款的25%左右。按20%比例征繳，單宗閑置土地所需繳納閑置費動輒數(shù)百萬元甚至過億元，企業(yè)多難以承受；強制征收，政府也會面臨信訪、維穩(wěn)、訴訟等多方面問題，執(zhí)行存在較大困難。

從政策層面來看，包括湖南省在內(nèi)的全國多個省市縣探索出臺了地方性文件，制定了分類分階段征繳標準。有按年征繳閑置費的，如：廣東省印發(fā)《關(guān)于加強非農(nóng)業(yè)建設閑置土地管理的通知》（粵府〔1998〕72號），按照“房地產(chǎn)開發(fā)用地按不超過15%/年，一般建設用地不超過10%/年，基礎設施建設用地不超過5%/年”，分類制定了閑置土地的閑置費征繳的最高標準。長沙市出臺《長沙市閑置土地處理辦法》（長沙市人民政府令第113號），明確“將閑置12至18個月、18至24個月及24個月以上的，分別按土地出讓金的7%～10%、12%～15%、17%～20%”的標準征繳閑置費。有按月征繳閑置費的，如：東莞市出臺《東莞市閑置土地處理辦法》（東莞市人民政府令第20號），明確“經(jīng)營性房地產(chǎn)用地按5元/月·m2，工業(yè)及非經(jīng)營性用途用地按3元/月·m2”。有按年或按月征繳閑置費的，如：天津市出臺《天津市土地管理條例》（2018年）《關(guān)于加強房地產(chǎn)項目開發(fā)監(jiān)管八項措施的通知》（津政辦發(fā)[2010]93號），明確“非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地后1年以上未動工建設造成閑置的，按照10元/m2的標準；建設項目使用國有土地構(gòu)成閑置的，每月按基準地價的2%繳納”。

從操作層面來看，衡陽、張家界、岳陽等地均存在適當減免部分閑置費的情況。有的是企業(yè)用于融資抵押的土地，處置方式為繳納部分閑置費后由政府依法收回；有的是經(jīng)市政府批示同意按低于20%的比例收繳部分閑置費后，及時動工消除了閑置狀態(tài)。省內(nèi)還有個別市縣出臺了減免的地方性政策，如規(guī)定“縣城規(guī)劃（控制）區(qū)內(nèi)除工業(yè)園區(qū)外的商業(yè)閑置用地，土地使用者已經(jīng)辦理閑置土地登記并說明原因，在規(guī)定時間內(nèi)主動上交的，按基準地價10%的標準收取”。

四是政府投資公司造成土地閑置的規(guī)模較大，且土地開發(fā)利用程度低于一般市場主體公司。截至2020年8月，全省存量閑置土地中，因政府投資公司原因構(gòu)成閑置的面積占比22.89%，接近1/4，湖南省政府投資公司名下閑置土地不僅規(guī)模較大，且名下的閑置土地多未達“凈地”要求、存在征地拆遷遺留問題、不具備直接開工建設的條件，開發(fā)利用程度低于一般市場主體公司。一方面，政府投資公司名下土地處置程序性強，政府投資公司由市縣政府直接管理，管理層級相對較高，地方自然資源部門推動閑置土地和未開發(fā)土地處置有難度。項目建設和土地處置還需政府層面研究同意，確定處置方案后，自然資源部門才能介入，督促開工難。另一方面，政府投資公司名下土地抵押融資風險較大。政府投資公司作為地方債務的主要負債人之一，名下土地多用于抵押融資，且融資到的金額遠大于出讓價款及評估現(xiàn)值，在當前地方政府債務量巨大的背景下，強制征收土地閑置費可能會增加投資公司融資成本，觸發(fā)土地抵押融資風險，導致地方政府投資公司負債率上升，影響當?shù)卣猩汰h(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展，是閑置土地處置的難點。

二、完善對策與建議

（一）完善細化閑置土地認定條款

一是將劃撥類閑置土地納入我省閑置費征繳認定范圍。湖南省出臺的關(guān)于閑置土地處置的政策文件，對以劃撥方式占用土地無論是因政府原因還是因使用權(quán)人自身原因構(gòu)成土地閑置的，處置方式還是限期動工、延期和收回，沒有將以劃撥方式獲得的土地納入征繳土地閑置費征繳范疇。從數(shù)據(jù)上看，2019年前全省應征繳閑置費的劃撥閑置土地接近半數(shù)，可征繳的閑置費十分可觀。將劃撥類閑置土地納入湖南省閑置費征繳認定范圍，不僅能一定程度上抑制此類閑置土地的新增，又能增加財政收入。

二是逐步調(diào)整拓寬閑置土地廣義定義及閑置費征繳范圍。對批而未用的土地，如：大規(guī)模開發(fā)的成片土地，存在已經(jīng)動工建設但緩慢施工或停工無限延長開發(fā)時間的；主體用地項目超過總面積1/3，但子項目尚未開工的；開發(fā)建設面積達到應動工開發(fā)建設總面積的1/3，但剩余2/3的土地長期閑置的；投資超過1/3甚至已經(jīng)竣工，卻因種種原因進行擱置造成爛尾等情形。對批而未供的土地，如：各級儲備中心、政府融資平臺名下的土地等。建議未來將上述廣義的閑置土地類別考慮納入相關(guān)處置認定及閑置費征繳范圍。

三是以竣工時間來認定土地是否閑置。建議將“超過出讓合同約定竣工日期1年未竣工”也納入閑置土地認定范圍，覆蓋過去閑置土地處置空白區(qū)，有效規(guī)避已動工建設但緩慢施工或長久未完成建設的土地。

四是研究制定已動工開發(fā)建設的面積和已投資額認定的具體標準，探索可以認定為開發(fā)建設面積和可以認定為投資額支出的情形。將計征基數(shù)由“土地出讓價或劃撥價”調(diào)整為“土地現(xiàn)值”，即對發(fā)現(xiàn)時間越晚的閑置土地，計征費用越高，最大限度降低大規(guī)模開發(fā)低效用地閑置率。

五是合理確定土地出讓時宗地規(guī)模。研究發(fā)現(xiàn)，從企業(yè)成本、產(chǎn)出效益來看，一般類項目拿地較大的，開工情況反而不好，甚至出現(xiàn)長期閑置的情況，且此類大規(guī)模閑置土地主要集中在園區(qū)工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地類。督促及時開發(fā)利用，形成有效供給，確保節(jié)約集約利用每宗土地。建議采用嚴格控制商品住宅項目用地單宗出讓土地規(guī)模的方式，明確相關(guān)標準，如：小城市（鎮(zhèn)）不得超過7公頃，中等城市不得超過14公頃，大城市不得超過20公頃。

（二）優(yōu)化閑置土地認定流程

積極構(gòu)建“全程監(jiān)管、全面監(jiān)測、省交任務”工作新模式，充分利用信息化技術(shù)手段，對每一塊建設用地“批-供-登記”全流程進行監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)供而未建的閑置土地，形成閑置土地清單，解決市縣自然資源部門監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管周期過長等問題。

由省自然資源督察機構(gòu)通過監(jiān)管系統(tǒng)及利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測手段，及時發(fā)現(xiàn)并提出疑似閑置土地清單。對涉嫌閑置的土地進行初步調(diào)查，確定閑置土地線索，逐宗明確處置意向，形成閑置土地處置任務清單，并向相關(guān)市縣人民政府下達閑置土地處置建議書。由市縣人民政府組織相關(guān)部門對省自然資源督察機構(gòu)移交的涉嫌閑置土地開展現(xiàn)場調(diào)查、認定、舉證，及時上報每宗涉嫌閑置土地的處置意見。由省自然資源督察機構(gòu)對市縣上報的舉證材料、處置意見進行審核，并向相關(guān)市縣反饋核實結(jié)果。構(gòu)成閑置土地的，由市縣自然資源主管部門向國有建設用地使用權(quán)人下達《閑置土地認定書》，嚴格按照《閑置土地處置辦法》處置到位。

（三）合理確定不同用地類型土地閑置費的征繳標準

對存量閑置土地，建議按閑置時間的長短不同，分類計征土地閑置費。其中閑置1～5年的（含1年），計征12個月的土地閑置費；閑置5～10年的（含5年），計征18個月的土地閑置費；閑置10年以上的（含10年），計征24個月的土地閑置費。

對增量閑置土地，建議依據(jù)供地方式，分別按招標、拍賣、掛牌方式、協(xié)議出讓方式、劃撥方式、其他用地等多種類型，分類確定閑置費征繳基數(shù)；依據(jù)土地用途，建立閑置費分類按月征繳最高標準，經(jīng)營性房地產(chǎn)用地按1.2%/月，一般建設用地按0.8%/月，工業(yè)和基礎設施用地按0.4%/月，省內(nèi)各市州可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況適當降低征繳比例。同時，對各種用地類型年征繳和總征繳比例均設置上限，確保閑置費在國家相關(guān)政策規(guī)定的范圍，單宗累計征收總額不超過20%。

（四）穩(wěn)妥處置政府投資公司造成的土地閑置

對政府投資公司抵押融資構(gòu)成的存量閑置土地，采用以時間換空間，一地一策的方式，逐步消化處置到位。對因政府投資公司構(gòu)成的新增閑置土地，嚴格征繳閑置費，相關(guān)責任主體依法依規(guī)依紀給予處理，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責任，從源頭遏制因政府投融資產(chǎn)生的閑置土地。

三、啟示與展望

長遠來看，閑置費征繳管理相關(guān)政策的制定應以提高管理效率為方向，以提高可操作性和實用性為目的。制定完善適宜湖南省的新政策、好政策，尚有些問題需要進一步研究和解決。第一，近年來農(nóng)村閑置土地越來越多，農(nóng)村土地閑置問題逐漸變得不容忽視。隨著城市及農(nóng)村的不斷發(fā)展，為滿足日益緊張的用地需求，未來是否需逐步突破城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設占用耕地、出讓土地的局限，將農(nóng)村土地納入閑置土地處置范圍，需要更深入、更廣泛地開展相關(guān)研究。第二，文中提出的閑置費征繳標準只是初步想法，是否符合湖南省經(jīng)濟發(fā)展的實際，是否能達到促進節(jié)約集約用地的目的，還需進一步對各項征繳標準進行評估論證，以便及時作出調(diào)整。

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（作者單位：湖南省自然資源事務中心）