協(xié)同治理視角下公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)分析

［摘 要］積極探索公共衛(wèi)生應(yīng)急體系現(xiàn)代化建設(shè)，對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。多元、協(xié)同治理理念的提出，為我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)提供了指導(dǎo)和依據(jù)。因此，本文從協(xié)同治理概述角度出發(fā)，深入分析公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)以及協(xié)同治理視角下的建設(shè)框架要求，提出現(xiàn)代化建設(shè)路徑，以期為相關(guān)行業(yè)提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］協(xié)同治理；公共衛(wèi)生；應(yīng)急管理體系；法律法規(guī)

0" " "引 言

近年來(lái)，我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)方面依然面臨一系列的挑戰(zhàn)，對(duì)人民群眾日常生活產(chǎn)生了重要影響，甚至對(duì)群眾的生命安全造成威脅。因此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。但同時(shí)，受到各種因素的影響，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)難度很大。在此背景下，采取協(xié)同治理的方式，不僅符合應(yīng)急管理體系建設(shè)要求，還有助于加強(qiáng)區(qū)域、部門的協(xié)同配合，能夠?yàn)楣残l(wèi)生事業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1" " "協(xié)同治理概述

協(xié)同治理是指一種治理方式，在具體應(yīng)用過(guò)程中需要參與的主體包括一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)和非政府利益方，由上述主體形成共識(shí)導(dǎo)向與協(xié)商的集體決策過(guò)程。協(xié)同治理一般是以解決問(wèn)題為核心，由利益相關(guān)者共同承擔(dān)責(zé)任。協(xié)同治理的條件分為以下三個(gè)方面：其一，權(quán)力與資源的不平衡。一旦利益相關(guān)者權(quán)力與資源出現(xiàn)不平等現(xiàn)象時(shí)，將造成利益相關(guān)者不再向有意義的方向行動(dòng)和發(fā)展，所以，通常情況下，在該階段協(xié)同治理工作應(yīng)注重為利益參與者賦予相應(yīng)的權(quán)力，并向弱勢(shì)參與者提供資源。其二，參與動(dòng)機(jī)。利益相關(guān)者一般能夠以替代的形式追求目標(biāo)，此時(shí)工作的重點(diǎn)在于相關(guān)利益者能夠明確自身重要性，進(jìn)而發(fā)揮協(xié)同治理的積極作用。其三，對(duì)抗合作歷史。如果不同的利益相關(guān)者具有對(duì)抗歷史時(shí)，將導(dǎo)致協(xié)同治理工作無(wú)法順利落實(shí)。因此，為了保證協(xié)同治理工作有效推動(dòng)，應(yīng)建立治理主體的信任感。采用該種方式，有助于減輕治理的不確定性，進(jìn)一步節(jié)約成本。通過(guò)積極建立信息共享機(jī)制，有效解決信息不對(duì)等的問(wèn)題。并做到以該制度為基礎(chǔ)，建立健全相應(yīng)的評(píng)估、監(jiān)督以及反饋問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保信息共享機(jī)制的順利落實(shí)［1］。

2" " "公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

雖然我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件法治化建設(shè)方面的重視程度不斷提升，但依然面臨困境亟待解決。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是法律法規(guī)建設(shè)不全面?，F(xiàn)有的法律法規(guī)以基礎(chǔ)原則為依托，在細(xì)節(jié)表達(dá)和落實(shí)方面清晰度不足，無(wú)法提供有益的指導(dǎo)。二是權(quán)力邊界模糊。政府在橫縱關(guān)系上的權(quán)責(zé)與利益劃分不明確，法律界定不嚴(yán)格。三是落實(shí)執(zhí)行難度大。一旦出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)盡快隔離人群、征集物資，但在具體落實(shí)時(shí)，往往由于機(jī)動(dòng)性、靈活性差，導(dǎo)致各部門之間無(wú)法形成有效的聯(lián)動(dòng)效果。除此之外，在公共衛(wèi)生系統(tǒng)協(xié)調(diào)配合方面也存在較多的問(wèn)題，由于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系更注重現(xiàn)實(shí)性的疾病，而缺乏對(duì)流行性疾病的重視，進(jìn)而導(dǎo)致無(wú)法早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防，影響了疾病預(yù)防工作的順利開展。

3" " "協(xié)同治理視角下公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)框架

現(xiàn)代化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的框架包含了四個(gè)方面：一是應(yīng)急管理的法治化。各級(jí)地方政府的工作職責(zé)與權(quán)責(zé)范圍需要在法律法規(guī)內(nèi)，發(fā)生應(yīng)急事件時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)往往較大，只有實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的法治化，才能保障各級(jí)地方政府在第一時(shí)間投入人力、物力和財(cái)力組織開展救助活動(dòng)，避免因現(xiàn)場(chǎng)組織混亂而衍生次生災(zāi)害問(wèn)題。二是實(shí)現(xiàn)防控的精準(zhǔn)化。任何管理制度的最終落實(shí)都要依靠執(zhí)行防控的精準(zhǔn)程度。為此，各級(jí)地方政府要明確自身權(quán)責(zé)，劃分權(quán)力邊界，充分了解和掌握各部門之間的關(guān)系。三是防控發(fā)展的一體化。解決突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的目的是確保人民群眾的生命發(fā)展權(quán)利，所以在目標(biāo)制定上應(yīng)保障協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。工作人員樹立正確的責(zé)任意識(shí)，不斷提高自身處理突發(fā)事件的能力。四是實(shí)現(xiàn)供給的多元化。需要認(rèn)識(shí)到，公共衛(wèi)生事件并非由政府部門單獨(dú)承擔(dān)，還需要引導(dǎo)社會(huì)公眾以及市場(chǎng)組織的參與，進(jìn)而提升各環(huán)節(jié)的應(yīng)對(duì)能力和水平［2］。

在協(xié)同治理視角下，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)宏觀上可分為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)層面，由不同的主體再次細(xì)分主要職責(zé)；微觀層面則是指具體事務(wù)中的主體分為更多的小個(gè)體。例如，各級(jí)政府部門還能夠細(xì)分為同級(jí)的政府機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位等。結(jié)構(gòu)層面是從靜態(tài)角度全面了解主體之間的協(xié)作與分工，其本質(zhì)是以劃分權(quán)責(zé)的形式引導(dǎo)各部門實(shí)施具體工作內(nèi)容。運(yùn)作環(huán)節(jié)是從動(dòng)態(tài)角度進(jìn)行協(xié)同的分析，采取多重保障的模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)不同主體形成合力，有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)。

4" " "協(xié)同治理視角下加快公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)路徑

4.1" "明確財(cái)政事權(quán)

醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)作為生產(chǎn)性活動(dòng)，會(huì)消耗一定的社會(huì)資源，加上醫(yī)療衛(wèi)生工作的不確定性較強(qiáng)，在實(shí)際的工作中存在多元主體協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題。財(cái)政作為國(guó)家治理的重要組成部分，其主要職責(zé)是財(cái)政政策的有效落實(shí)與協(xié)同治理。為此，對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系來(lái)說(shuō)，明確政府部門的治理范圍，強(qiáng)化財(cái)政事權(quán)尤為重要。事權(quán)通常是指各級(jí)政府部門責(zé)任的具體依據(jù)，通過(guò)劃分事權(quán)的方式有助于各級(jí)政府部門分工合作，在形成合力的基礎(chǔ)上，有效提升財(cái)政資金的使用效率，避免突發(fā)事件反應(yīng)不及時(shí)問(wèn)題的出現(xiàn)。現(xiàn)階段，我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)上，并未形成科學(xué)的財(cái)政事權(quán)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急問(wèn)題上依然缺乏合理的劃分方案。為解決上述問(wèn)題，應(yīng)綜合考慮中央與地方政府的資金承擔(dān)比例，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政資金不足時(shí)，可以申請(qǐng)應(yīng)急管理資金救助。與此同時(shí)，也可以向中央政府申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)不同的衛(wèi)生事件，綜合考慮共同事權(quán)的劃分。

4.2" "優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)在預(yù)算預(yù)備費(fèi)方面的計(jì)提比例相對(duì)較低，為此，要深入分析當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急現(xiàn)狀采取適當(dāng)提升計(jì)提比例等方式，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效解決。針對(duì)當(dāng)年結(jié)余情況對(duì)預(yù)備費(fèi)用予以適度調(diào)節(jié)，將結(jié)轉(zhuǎn)金額轉(zhuǎn)入下一階段的預(yù)算中。綜合考量應(yīng)急救災(zāi)事務(wù)管理工作的落實(shí)，從財(cái)政總收入中劃入相應(yīng)的增量值，引入社會(huì)資本也是較為常見(jiàn)的資金籌措方案。結(jié)合中央與地方基金以市場(chǎng)化運(yùn)作形式達(dá)到保值增值的目的。與此同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政資金的支持結(jié)構(gòu)，做好日常的預(yù)防，使得資金投入比例能夠得到保障。

4.3" "加強(qiáng)績(jī)效管理

充分掌握財(cái)政補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)和救助的具體方案，有利于提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理水平。以詳細(xì)的績(jī)效評(píng)價(jià)方案，落實(shí)財(cái)政支出責(zé)任。如果應(yīng)急資金缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，政府部門的應(yīng)急資金使用也可能出現(xiàn)不規(guī)范的行為，社會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺失。應(yīng)逐步規(guī)范財(cái)政應(yīng)急資金使用標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍以及適用的實(shí)際對(duì)象。在管理流程與信息公開方面提高重視程度。了解和掌握政府的職責(zé)范圍，做好民眾與社會(huì)的監(jiān)督工作。需要積極建立財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，遵循差別化設(shè)計(jì)原則，設(shè)立應(yīng)急管理財(cái)政專家?guī)?，?tīng)取專家意見(jiàn)。根據(jù)區(qū)域的差異性設(shè)立有針對(duì)性的績(jī)效目標(biāo)，確保目標(biāo)的時(shí)效性和公平性。完善政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)制度，保障補(bǔ)助政策的合理性、科學(xué)性。

4.4" "完善法律法規(guī)

在構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系過(guò)程中，涉及重大傳染疾病處置需要投入較多的社會(huì)資源。因此，逐步完善法律法規(guī)有利于助力相關(guān)工作的開展。以德國(guó)為例，德國(guó)所建立的相關(guān)防疫法中規(guī)定了各公共衛(wèi)生主體的責(zé)任，對(duì)機(jī)構(gòu)以及人員參與情況予以詳細(xì)規(guī)劃。做到公共衛(wèi)生事件的及時(shí)干預(yù)和管理，在此過(guò)程中逐步形成各層面的管理與監(jiān)督。在疾病流行學(xué)調(diào)查方面則應(yīng)注重醫(yī)療檢查與醫(yī)療治療，并圍繞傳染疾病的具體預(yù)防、傳染范圍等進(jìn)行公布與控制。再由各級(jí)政府部門展開具體的工作內(nèi)容。需要認(rèn)識(shí)到法律法規(guī)的制定才能為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的順利實(shí)施提供支持和指導(dǎo)。例如，在流行性疾病方面，應(yīng)依據(jù)疾病的傳染程度、具體癥狀等展開監(jiān)測(cè)制定相關(guān)防控措施，為各級(jí)政府和機(jī)構(gòu)展開防控工作發(fā)揮積極作用。完善相關(guān)法律法規(guī)后還應(yīng)注重經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，確保各項(xiàng)法律制度能夠在第一時(shí)間予以調(diào)整和優(yōu)化［3］。

4.5" "保障資金來(lái)源

在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的具體實(shí)施階段。穩(wěn)定的資金來(lái)源是維持管理體系順利運(yùn)行的重要因素。所以，為保證有充足的資金來(lái)源，在協(xié)同治理視角下，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是明確資金籌措來(lái)源，將普通稅收平均值的一定比例作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的資金積累。二是建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的考評(píng)預(yù)算審批制度，科學(xué)、合理調(diào)動(dòng)各項(xiàng)資金。三是加大公共衛(wèi)生資金投入，確保公民檢查與治療權(quán)利，引導(dǎo)社會(huì)資源的參與。進(jìn)一步擴(kuò)寬資金籌措渠道，積極建立穩(wěn)定的資金籌集機(jī)制和體系。與此同時(shí)，既要關(guān)注平時(shí)的工作重點(diǎn)內(nèi)容，還要重視應(yīng)急時(shí)期的公共衛(wèi)生管理工作。其原因在于若平時(shí)資金投入不到位，應(yīng)急時(shí)期的資金投入將進(jìn)一步增加，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。以新冠疫情為例，在疫情暴發(fā)前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作便已出現(xiàn)較多的短板和漏洞，包括反應(yīng)不靈敏、判斷不準(zhǔn)確以及應(yīng)對(duì)不及時(shí)等。所以，應(yīng)不斷提高對(duì)公共衛(wèi)生事件的重視程度，積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，保障資金來(lái)源的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，將公共衛(wèi)生事件納入政府的防災(zāi)工作中，采取考評(píng)機(jī)制落實(shí)相關(guān)工作。

4.6" "加強(qiáng)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)不斷加強(qiáng)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括物資調(diào)配、實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)以及硬件的日常維護(hù)和管理，提高應(yīng)急反應(yīng)速度。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，要從人員組成、綜合素質(zhì)和專業(yè)能力等方面展開培訓(xùn)，提升培訓(xùn)效果，逐步提高應(yīng)急管理人才的綜合技能。應(yīng)急防控人員隊(duì)伍通常由專職醫(yī)療管理人員和相關(guān)研究人員共同組成。除此之外，還應(yīng)積極邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家、高端人才等舉辦專業(yè)講座，不斷提高應(yīng)急管理人才的專業(yè)能力和水平。一方面，可以通過(guò)建立診療系統(tǒng)確保在傳染性疾病未暴發(fā)前，組織開展病毒檢測(cè)工作，并由疫情防控中心提供資金支持和幫助，確保檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)際要求。另一方面，建立基礎(chǔ)防控設(shè)施，實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備資源的統(tǒng)一調(diào)配，建設(shè)防疫公共場(chǎng)所，配備相關(guān)的防疫裝備，提高防疫能力和水平。

4.7" "強(qiáng)化高層次謀劃

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及的內(nèi)容、需要調(diào)配的資源較多，應(yīng)從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，展開高層次的謀劃，在協(xié)同合作的視角下，強(qiáng)化社會(huì)各機(jī)構(gòu)、各部門的協(xié)調(diào)與配合。通常情況下，可以從稅收優(yōu)化、救援貸款等角度予以更多的支持和指導(dǎo)，保證各級(jí)地方政府能夠全力支持公共衛(wèi)生工作，積極建立應(yīng)急物流系統(tǒng)。實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，注重交通、應(yīng)急管理以及市場(chǎng)監(jiān)督等部門的協(xié)調(diào)與合作，以溝通聯(lián)動(dòng)的形式保證疫情防控工作能夠順利實(shí)施?，F(xiàn)階段，雖然在應(yīng)急物資儲(chǔ)備方面已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策措施，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理上依然存在一定的問(wèn)題，例如儲(chǔ)備數(shù)量以及種類上尚未在法律層面予以嚴(yán)格規(guī)定，而是依靠衛(wèi)生部門以及疾控中心部門所制定的相關(guān)辦法，造成物資儲(chǔ)備機(jī)制無(wú)法切實(shí)落實(shí)到位。所以，在建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的角度展開統(tǒng)一的規(guī)劃與安排，一方面確保物資種類齊全、數(shù)量充足；另一方面則應(yīng)確保區(qū)域的可協(xié)調(diào)性，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的效果。需要注意的是，在應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、生產(chǎn)以及研發(fā)方面，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)效率和公平。在基本的物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)上，提高對(duì)應(yīng)急物資生產(chǎn)能力的重視程度，保障重大疫情應(yīng)急物資的充分供給。

5" " "結(jié) 論

總而言之，目前我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中依然存在一系列的問(wèn)題，特別是在管理體系建設(shè)、協(xié)同治理方面。由于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)涉及內(nèi)容較多，且較為復(fù)雜，因此在建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)代化體系過(guò)程中應(yīng)從協(xié)同治理的角度出發(fā)，積極探索公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的新路徑、新方式，促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)，為完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系提供有力支持，促進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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［收稿日期］2023-09-17