寧夏鹽池縣山林權(quán)改革面臨的問題及對(duì)策

摘" "要：通過(guò)多年持續(xù)的生態(tài)建設(shè)，截至2021年年底，鹽池縣森林覆蓋率和綜合植被覆蓋度分別達(dá)到58.5%和27.41%，在生態(tài)環(huán)境得到好轉(zhuǎn)的同時(shí)，依然面臨著地類權(quán)屬不清、林草資源價(jià)值不高、植綠增綠方式單一、農(nóng)戶還未享受到生態(tài)建設(shè)帶來(lái)的紅利等問題。通過(guò)分析山林權(quán)改革中遇到的問題，提出對(duì)策建議，旨在為鹽池縣山林權(quán)改革提供參考。

關(guān)鍵詞：山林權(quán)改革；問題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F316.2" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2024）11-0018-03

2020年6月，習(xí)近平總書記視察寧夏，賦予寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的時(shí)代重任。2021年4月，寧夏召開建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)會(huì)，做出了推進(jìn)用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)和山林權(quán)“四權(quán)”改革的重大決策部署，山林權(quán)改革在寧夏正式拉開序幕。山林權(quán)改革以實(shí)現(xiàn)國(guó)土增綠、林業(yè)增效、農(nóng)民增收的“三贏”為目標(biāo)，關(guān)系著縣域林草生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和廣大群眾的切身利益，鹽池縣曾經(jīng)嘗試過(guò)林權(quán)改革，也積累了一些林權(quán)改革方面的經(jīng)驗(yàn)，作為寧夏山林權(quán)改革的重點(diǎn)縣，鹽池縣改革主攻方向?yàn)椤耙缘剡€林”，即通過(guò)制定支持鼓勵(lì)社會(huì)資本投資林業(yè)建設(shè)的政策舉措，探索林地綜合利用、發(fā)展生態(tài)旅游、異地配套建設(shè)用地等盈利模式。在不影響樹木生長(zhǎng)、不造成環(huán)境破壞的前提下，在山林和“四荒”地開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等綠色環(huán)保經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可配套一定比例的建設(shè)用地，引導(dǎo)企業(yè)植樹造林、植綠增綠。針對(duì)既定改革目標(biāo)，鹽池縣制定出臺(tái)了山林權(quán)改革“異地還林”措施，對(duì)流轉(zhuǎn)面積1 000畝以上10 000畝以下和10 000畝的山林地、四荒地以上分兩種情形給予就地或異地配套3%的建設(shè)用地，用于發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)。

一、改革推進(jìn)情況

第一，針對(duì)鹽池縣山林地資源“一地多屬性”“一地多證”等問題，確定以第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照“分股不分山、分利不分林”的原則，采取自然村聯(lián)戶換發(fā)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》，再結(jié)合集體資產(chǎn)股權(quán)量化的形式，將山林地資源登記到人，在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已完成全縣無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議集體林地確權(quán)發(fā)證任務(wù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)確盡確目標(biāo)，并頒發(fā)林權(quán)類《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》45本和《集體林地林木資源股權(quán)證》3 892本，林地確權(quán)面積3.27萬(wàn)畝。

第二，簽訂流轉(zhuǎn)合同的28 530畝山林地，8月份，在有效降雨的條件下，已搶墑全部種植檸條。同時(shí)，深入探索“以地?fù)Q林”新模式，將油氣井場(chǎng)用地繼續(xù)按劃撥方式供應(yīng)，由油氣企業(yè)按用地面積的五倍進(jìn)行造林，管護(hù)三年且成活率在90%以上的按程序移交所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體所有。

第三，依托全縣豐富的灌木林資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)飼草加工企業(yè)（合作社）大面積流轉(zhuǎn)檸條灌木林，與農(nóng)戶建立多種形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)補(bǔ)植補(bǔ)造、質(zhì)量提升、精細(xì)化管理等綜合措施，進(jìn)一步提高檸條灌木林覆蓋度和林分質(zhì)量。已建成檸條加工廠、飼草配送中心15個(gè)，輻射帶動(dòng)加工點(diǎn)200多個(gè)，年提供牛羊等飼草料10萬(wàn)噸以上。

第四，按照制定出臺(tái)的《鹽池縣全面推行林長(zhǎng)制實(shí)施方案》，成立縣鄉(xiāng)村三級(jí)林長(zhǎng)辦公室，全面啟動(dòng)林長(zhǎng)制改革工作，全縣共設(shè)立縣鄉(xiāng)村三級(jí)林長(zhǎng)900名，初步劃分責(zé)任區(qū)1 180個(gè)，2022年制定出臺(tái)7項(xiàng)林長(zhǎng)制配套制度。同時(shí)已完成縣鄉(xiāng)村三級(jí)111個(gè)林長(zhǎng)公示牌設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了人員、措施、責(zé)任“三到位”。

第五，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（吳忠農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心鹽池縣分中心），已將林權(quán)、農(nóng)村承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)、草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等14項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入交易范圍，9月份，鹽池縣實(shí)現(xiàn)寧夏首筆山林地資源股金分紅，全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按股分紅共300余萬(wàn)元。

二、存在的問題

第一，確權(quán)登記問題依然突出。全縣96.69%土地為集體所有，山林地資源調(diào)查涉及圖層多，“一地多屬性”“一地多證”等問題仍然突出，地類屬性認(rèn)定混亂。同樣的問題，其他市縣區(qū)也存在類似情況，只有權(quán)屬明晰，才能穩(wěn)步推進(jìn)改革[1]。

第二，林地資源價(jià)值影響仍然突出。全縣生態(tài)建設(shè)主要依靠中央和自治區(qū)投資，95%以上林業(yè)資源為生態(tài)灌木林（即檸條），生態(tài)效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益低下[2]，社會(huì)資本投資生態(tài)建設(shè)的吸引力不強(qiáng)，“三權(quán)分置”改革經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在一定困難。

第三，現(xiàn)行造林補(bǔ)助和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。鹽池縣生態(tài)建設(shè)主要依靠中央和自治區(qū)投資，不足部分由縣財(cái)政兜底投入。但隨著林業(yè)項(xiàng)目的不斷實(shí)施，可供選擇的項(xiàng)目區(qū)域立地條件越來(lái)越差，且與農(nóng)戶利益關(guān)聯(lián)更加密切，地塊落實(shí)難度逐年增大，同時(shí)受立地條件、水資源、管護(hù)條件等因素影響和物價(jià)、勞務(wù)費(fèi)的上漲，現(xiàn)行的林業(yè)項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)已無(wú)法滿足實(shí)際需要。

三、對(duì)策建議

結(jié)合縣域山林權(quán)實(shí)際和歷年改革積累經(jīng)驗(yàn)，著力為寧夏全面推進(jìn)“四權(quán)”改革形成可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，就全面推行山林權(quán)改革提出以下對(duì)策建議。

第一，先易后難，分步施策，破解確權(quán)登記基礎(chǔ)性難題。由于歷史原因，自然資源管理部門成立前，耕地、林地、草原確權(quán)分屬原國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)牧部門管轄，在區(qū)域劃定和權(quán)屬確定過(guò)程中存在“一地多屬性”“一地多證”等情況[3]，發(fā)證過(guò)程中無(wú)法明晰產(chǎn)權(quán)及地類權(quán)屬，因此，權(quán)屬重疊和權(quán)屬爭(zhēng)議是山林權(quán)登記確權(quán)的重要瓶頸問題。如登記確權(quán)工作無(wú)法落地落實(shí)，山林權(quán)后期改革工作將全部受到嚴(yán)重制約，同時(shí)，山林權(quán)關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益，“一刀切”確定權(quán)屬唯一性，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成較大沖擊。故應(yīng)采取先易后難、分步實(shí)施策略，對(duì)權(quán)屬清晰的及時(shí)確權(quán)登記到戶，先行推進(jìn)配套改革；對(duì)存在權(quán)屬異議的，堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議、尊重歷史”原則，在國(guó)家及自治區(qū)權(quán)屬唯一性確定指導(dǎo)政策及操作細(xì)則出臺(tái)實(shí)施之前，采用聯(lián)戶確權(quán)或村集體確權(quán)等方式開展登記確權(quán)，再進(jìn)行股權(quán)量化，到組到戶，有效避免確權(quán)到戶矛盾糾紛集中突現(xiàn)[4]。采用此法有兩方面優(yōu)勢(shì)，一是可以有效提高山林權(quán)登記確權(quán)覆蓋率，保護(hù)集體和農(nóng)戶山林權(quán)權(quán)屬權(quán)益，為山林地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押融資奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是聯(lián)戶確權(quán)或村集體確權(quán)可最大程度保持山林地集中連片，股權(quán)量化后可為規(guī)?；彝ソ?jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)提供有利條件。

第二，試點(diǎn)先行，引領(lǐng)帶動(dòng)，破除改革矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)障礙。山林權(quán)歷史情況錯(cuò)綜復(fù)雜，在改革經(jīng)驗(yàn)積累尚不完備的情況下，在全域推開山林權(quán)改革工作，很可能造成農(nóng)戶因權(quán)屬爭(zhēng)議或權(quán)屬重疊等激化矛盾糾紛，對(duì)社會(huì)大局穩(wěn)定造成影響，也將造成改革工作受阻[5]。故此建議在試點(diǎn)縣內(nèi)抽取權(quán)屬清晰、矛盾較小、農(nóng)戶意愿強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組先行改革，同時(shí)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)界、村界、組界矛盾糾紛化解和實(shí)用性村莊規(guī)劃編制進(jìn)程，在村組試點(diǎn)改革中，充分借助界線糾紛化解和村莊規(guī)劃的引領(lǐng)作用，為權(quán)屬確定、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)和依據(jù)[6]。此舉有三方面可取之處，一是小范圍試點(diǎn)改革可以集中各方面力量共同推進(jìn)，對(duì)改革中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行集中攻堅(jiān)，為全面鋪開改革工作發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。二是可以有效控制改革中的權(quán)屬糾紛矛盾發(fā)生范圍，防范社會(huì)不穩(wěn)定因素匯集，避免對(duì)改革工作推進(jìn)造成不可控沖擊。三是實(shí)用性村莊規(guī)劃尚處于編制時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組對(duì)村莊規(guī)劃的管控引領(lǐng)作用認(rèn)識(shí)還不到位，依規(guī)建設(shè)、按規(guī)發(fā)展的主觀意識(shí)還不夠強(qiáng)，以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合第三次國(guó)土調(diào)查成果應(yīng)用推動(dòng)權(quán)屬唯一性確定，引導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可強(qiáng)化村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的剛性引領(lǐng)作用發(fā)揮，提升鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范化、科學(xué)化水平[7]。

第三，創(chuàng)新機(jī)制，增補(bǔ)措施，破解生態(tài)建設(shè)單一模式困境。鹽池縣是寧夏的“東大門”，生態(tài)區(qū)位極其重要，肩負(fù)著守護(hù)寧夏北部地區(qū)甚至全寧夏生態(tài)安全的重要使命。自1978年“三北”防護(hù)林體系建設(shè)起，鹽池縣的定位就是防風(fēng)固沙，40余年的生態(tài)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得出，縣域絕大多數(shù)土地宜灌不宜喬，全縣檸條保有面積達(dá)260萬(wàn)畝，是全國(guó)灌叢草特色區(qū)域，生態(tài)效益極其顯著，但經(jīng)濟(jì)效益明顯低弱，社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)的積極性很小，主要靠國(guó)家、自治區(qū)財(cái)政撥付和地方財(cái)政配套資金實(shí)施。因此，如何更加有效提高社會(huì)資本投資生態(tài)建設(shè)積極性、如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變最大化應(yīng)當(dāng)是鹽池縣等生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)山林權(quán)改革的側(cè)重點(diǎn)[8-10]?；谝陨夏繕?biāo)，可通過(guò)以下措施實(shí)現(xiàn)。一是增補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害較大行業(yè)履行生態(tài)建設(shè)投入義務(wù)。對(duì)礦產(chǎn)資源開采、垃圾填埋、化工等對(duì)生態(tài)環(huán)境損害較大的行業(yè)，在建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)增設(shè)履行生態(tài)建設(shè)投入義務(wù)，要求企業(yè)在取得用地、用礦等權(quán)利的同時(shí)，按照項(xiàng)目建設(shè)占用規(guī)模進(jìn)行一定比例的生態(tài)建設(shè)投入，原則上生態(tài)建設(shè)選址應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)占用位置同屬一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組，企業(yè)履行生態(tài)建設(shè)和管護(hù)義務(wù)，建成后產(chǎn)權(quán)歸屬集體所有[11，12]；亦可由企業(yè)出資，政府職能部門代為履行生態(tài)建設(shè)義務(wù)。二是建立生態(tài)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度。從采礦權(quán)出讓收益、規(guī)上企業(yè)稅費(fèi)等財(cái)政收入中，按比例抽取建立生態(tài)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)積極履行生態(tài)建設(shè)義務(wù)、主動(dòng)投資生態(tài)建設(shè)的企業(yè)、集體或個(gè)人，除在權(quán)益分配方面傾斜外，適度進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，提升全社會(huì)投資生態(tài)建設(shè)積極性[13]。三是建立生態(tài)建設(shè)差

異化獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)區(qū)位重要性，建立生態(tài)建設(shè)差異化獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)生態(tài)建設(shè)投入力度大，且生態(tài)效益遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益的區(qū)域，按照對(duì)全區(qū)森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度貢獻(xiàn)度核定獎(jiǎng)補(bǔ)資金，支持地方加大生態(tài)建設(shè)投入力度。四是搭建生態(tài)建設(shè)指標(biāo)跨縣域交易平臺(tái)。將全區(qū)生態(tài)建設(shè)任務(wù)及林業(yè)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌起來(lái)，參考耕地占補(bǔ)平衡等建立指標(biāo)化體系，并搭建生態(tài)建設(shè)指標(biāo)跨縣域交易平臺(tái)，允許在保障重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設(shè)力度不減弱的前提下，進(jìn)行跨縣域指標(biāo)交易（即A縣區(qū)可從B縣區(qū)購(gòu)買生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，由B縣落實(shí)交易指標(biāo)的生態(tài)建設(shè)任務(wù)），實(shí)現(xiàn)縣域間生態(tài)和資本互換增值[14]。上述4項(xiàng)制度體系改革，可構(gòu)建多元化投資生態(tài)建設(shè)大格局，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投入生態(tài)建設(shè)積極性，以生態(tài)建設(shè)壯大屬地村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興緊密連接。同時(shí)，生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)可解決縣域間生態(tài)林建設(shè)和經(jīng)濟(jì)林建設(shè)不均衡問題，讓生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域通過(guò)生態(tài)林建設(shè)實(shí)現(xiàn)可觀的經(jīng)濟(jì)收入[15]。

第四，獎(jiǎng)懲結(jié)合，責(zé)權(quán)并重，破解改革推進(jìn)力度不一等問題。山林權(quán)改革的中堅(jiān)力量是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，各項(xiàng)改革措施能不能落地、落地能不能見效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的推進(jìn)力度至關(guān)重要，如何將基層的改革動(dòng)力始終保持在強(qiáng)勁狀態(tài)，則需建立合理可行的獎(jiǎng)懲機(jī)制。自然資源資產(chǎn)審計(jì)雖然已經(jīng)作為基層黨政主要負(fù)責(zé)人任免的重要依據(jù)，但獎(jiǎng)懲力度不均衡等問題依然存在[16]。要完善自然資源資產(chǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制，首先需要從自治區(qū)層面完善自然資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)定期開展價(jià)值評(píng)估工作，為縣級(jí)自然資源資產(chǎn)價(jià)值考核提供依據(jù)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及部門放在同一把標(biāo)尺下進(jìn)行考核，對(duì)積極推進(jìn)山林權(quán)等改革工作，自然資源資產(chǎn)價(jià)值增幅或增速較大的，給予所轄屬地或部門政策及資金傾斜獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)多耗少建等導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)價(jià)值下降的，給予下調(diào)所轄屬地自然資源使用配置基數(shù)等懲戒措施[17]；對(duì)只耗不建、只建不管，造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境較大損害的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立完善，可牢牢抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，以激勵(lì)和責(zé)任倒逼改革工作推進(jìn)，提升建、管、用綠色可持續(xù)發(fā)展水平，保持基層改革力度、改革措施不減弱，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全穩(wěn)定[9]。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)推行山林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，實(shí)現(xiàn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資等職權(quán)，匯集涉林生產(chǎn)要素，準(zhǔn)確把握改革方向，賦權(quán)賦能，多渠道打開綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化通道，用改革的舉措破解存在的問題，才能實(shí)現(xiàn)山林生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化增值、生態(tài)效益優(yōu)化提升、生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)的目標(biāo)。

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