高速公路項目資本運作合規(guī)性管理研究與創(chuàng)新

摘要 該文基于國有企業(yè)進一步盤活存量資產(chǎn)，擴大有效投資的背景，對高速公路項目資本運作合規(guī)性管理工作進行分析，論述了高速公路項目資本運作的合規(guī)性管理要求。文章認為在資本運作環(huán)節(jié)中要全方位關(guān)注體系建設(shè)、信息管理以及風險管控的要求，制定完善的制度與流程，對資本運作全過程進行控制，以提高資本運作項目的合規(guī)性。

關(guān)鍵詞 高速公路項目；資本運作；合規(guī)性

中圖分類號 U418 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2024）23-0157-03

0 引言

高速公路項目作為國家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵組成部分，其投資建設(shè)具有周期長、涉及部門廣等特點。這些特征使得高速公路項目在合規(guī)性方面容易積累歷史遺留問題。隨著監(jiān)管環(huán)境的不斷演變，審核標準日益嚴格，合規(guī)性手續(xù)的完善程度對高速公路資本運作的影響愈發(fā)顯著。因此，高速公路運營企業(yè)在開展資產(chǎn)盤活和資本運作時，必須建立健全的合規(guī)性制度管理體系。這不僅是確保高速公路項目資本運作順利推進的基礎(chǔ)，也是有效盤活資產(chǎn)、促進投資持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

在高速公路項目資本運作的實踐中，風險管理扮演著至關(guān)重要的角色，直接影響項目目標的實現(xiàn)。對高速公路企業(yè)而言，全面評估項目全生命周期中的各類風險成為一項必要工作。其中，項目的合規(guī)性是資本運作過程中的重中之重。眾所周知，高速公路項目建設(shè)前期需要政府部門辦理一系列相關(guān)手續(xù)，這些手續(xù)不僅是項目建設(shè)的重要合規(guī)性要件，更直接關(guān)系到項目建設(shè)的合法性問題。同時，這些手續(xù)的完備程度對項目建設(shè)的順利進行起著決定性作用。

然而，高速公路項目審批流程的復(fù)雜性，以及項目報審手續(xù)前后主體可能存在的差異，常常導致手續(xù)辦理出現(xiàn)滯后或不規(guī)范的情況。這些問題為項目后期的資本運作埋下了潛在的風險隱患。因此，深入分析高速公路項目的特點，研究項目資本運作實施過程中的合規(guī)性要求，并提出切實可行的管理創(chuàng)新對策，對于企業(yè)提升項目合規(guī)性管控水平具有重要意義。

該文將從高速公路項目的獨特性質(zhì)出發(fā)，深入探討在資本運作實施階段項目合規(guī)性的具體要求。在此基礎(chǔ)上，提出一系列創(chuàng)新性的管理對策，研究內(nèi)容旨在提高項目合規(guī)性的管控效果。這些對策不僅包括完善內(nèi)部管理制度、強化風險預(yù)警機制，還涉及提升相關(guān)人員的專業(yè)能力、加強與政府部門的溝通協(xié)調(diào)等多個方面。

通過系統(tǒng)性的分析和創(chuàng)新性的建議，該文旨在為高速公路項目資本運作的順利實施提供全面的指導。這些建議的實施將有助于高速公路企業(yè)更好地應(yīng)對合規(guī)性挑戰(zhàn)，降低潛在風險，提高資本運作的效率和成功率。同時，也為推動高速公路行業(yè)的健康發(fā)展、促進國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的提升做出積極貢獻。

1 高速公路項目資本運作合規(guī)性要求與原則

1.1 權(quán)屬清晰

資產(chǎn)權(quán)屬應(yīng)當清晰，資產(chǎn)范圍要明確，并且原則上應(yīng)按照規(guī)定完成相應(yīng)的權(quán)屬登記。原始權(quán)益人應(yīng)直接或間接擁有項目的所有權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營收益權(quán)?！渡虾ＷC券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）規(guī)則適用指引第1號－審核關(guān)注事項（試行）》和《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第1號－審核關(guān)注事項（試行）》（以下合稱《審核關(guān)注事項》）中均要求基礎(chǔ)設(shè)施項目（即底層資產(chǎn)）權(quán)屬清晰，資產(chǎn)范圍明確。

以高速公路項目為例，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)包括高速公路特許經(jīng)營權(quán)以及基于特許經(jīng)營權(quán)所持有的高速公路所占土地的土地使用權(quán)、高速公路沿線附屬建筑物的房屋所有權(quán)、公路資產(chǎn)及其他附屬設(shè)施。這些要求確保了基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的權(quán)屬和范圍的明確性，有助于保障投資者的權(quán)益。

作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，高速公路所占用的土地通常為劃撥地。在某些高速公路建設(shè)用地批復(fù)意見中，主管部門在批準劃撥地的同時，明確服務(wù)設(shè)施用地范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地需通過有償方式提供。然而，實踐中，有些項目公司仍無償使用服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地；還有些批復(fù)意見未專門提及服務(wù)區(qū)經(jīng)營性用地的使用情況。根據(jù)現(xiàn)行的《劃撥用地目錄》，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目的用地可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)，但高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地不屬于可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)的公路交通設(shè)施用地。因此，服務(wù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地可能面臨被政府要求繳納使用費或補繳土地出讓金的風險。此外，依據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，劃撥地上的服務(wù)區(qū)土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)對外出租需符合法定條件，并經(jīng)過土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，否則應(yīng)將租金中所含收益上繳國家。這些規(guī)定導致服務(wù)設(shè)施用地為劃撥地并將其上的房屋出租的情況在高速公路服務(wù)區(qū)中較為普遍，但對基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs項目不會產(chǎn)生實質(zhì)性影響。通常的處理方式是由原始權(quán)益人或相關(guān)方出具承擔風險的承諾函[1]。

項目公司需經(jīng)過項目立項、選址、規(guī)劃、用地審批等階段，方可辦理土地權(quán)屬證書，因此，一般情況下，高速公路項目不會存在土地權(quán)屬證書的證載用途與規(guī)劃用途不一致的情況。盡管高速公路主線用地在實際中不會存在問題，但項目公司可能將高速公路附屬設(shè)施用地用于非公路用途。鑒于滬深交易所在審核過程中關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的土地實際用途是否與規(guī)劃用途及其權(quán)證所載用途相符，對于土地實際用途與證載用途及規(guī)劃用途不一致的情況，需與項目公司溝通盡快整改，并嘗試與相關(guān)主管部門溝通，出具不會受到行政處罰的證明文件，同時由原始權(quán)益人或相關(guān)方出具承擔風險的承諾函。這些措施旨在確保基礎(chǔ)設(shè)施項目嚴格遵循法律法規(guī)，切實維護投資者利益，推動項目高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

1.2 固定資產(chǎn)投資程序合規(guī)

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)已經(jīng)通過竣工驗收，其工程建設(shè)質(zhì)量和安全標準符合相關(guān)要求，原則上已按照投資建設(shè)時的規(guī)定，履行了規(guī)劃、用地、環(huán)評等審批、核準、備案、登記以及其他應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)辦理的手續(xù)。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號）的要求，基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)依法依規(guī)取得固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)手續(xù)。滬深交易所的《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第1號—審核關(guān)注事項（試行）》同樣明確指出，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)必須通過竣工驗收，工程建設(shè)質(zhì)量和安全標準要符合相關(guān)要求，并且需要按規(guī)定履行規(guī)劃、用地、環(huán)評等審批、核準、備案、登記等手續(xù)。因此，高速公路的投資建設(shè)審批手續(xù)是必須重點關(guān)注的問題。如發(fā)現(xiàn)審批手續(xù)存在缺失，需要及時肅清原因，并與相關(guān)主管部門溝通，獲取相應(yīng)的聲明或確認文件。

1.3 用途相符

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的土地實際用途應(yīng)當與其規(guī)劃用途和權(quán)證所載用途相符。若存在差異，應(yīng)確認是否符合法律法規(guī)和相關(guān)政策，充分揭示潛在風險，并設(shè)置相應(yīng)的風險緩釋措施，以確保資產(chǎn)用途的合法性和合規(guī)性。

1.4 無權(quán)利負擔

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)不存在抵押、質(zhì)押等他項權(quán)利設(shè)定。若存在他項權(quán)利，應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施基金成立后能夠解除。除了對項目的運營和現(xiàn)金流進行審查外，項目是否存在收益權(quán)質(zhì)押情形也是關(guān)注的重點。為了滿足《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》和《審核關(guān)注事項》的要求，應(yīng)審查項目收費收益權(quán)是否存在權(quán)利負擔或權(quán)利限制。如存在權(quán)利負擔，應(yīng)核查相關(guān)合同、協(xié)議約定及實際登記情況，并在基金成立前解除所有權(quán)利限制或負擔。這些措施旨在確保項目資產(chǎn)的完整性和合法性，保障投資者的權(quán)益。

1.5 無轉(zhuǎn)讓限制

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)不存在法律或協(xié)議規(guī)定的轉(zhuǎn)讓限制，并且轉(zhuǎn)讓已獲得有效的審批手續(xù)。根據(jù)“958號文”的要求，基礎(chǔ)設(shè)施項目必須具備可轉(zhuǎn)讓性。滬深交易所的《審核關(guān)注事項》也規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項目不應(yīng)存在法定或約定的轉(zhuǎn)讓限制或限制抵押、質(zhì)押的情形，且轉(zhuǎn)讓已獲得有效的審批手續(xù)（如適用）。

1.5.1 法律法規(guī)對項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定

根據(jù)《關(guān)于公路經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的通知》，公路經(jīng)營企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓導致控股方（包括相對控股方）變更的，應(yīng)先按照企業(yè)章程和國家有關(guān)規(guī)定履行審核審批程序；其次，辦理收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的審核審批手續(xù)；然后再辦理商務(wù)部門和工商部門的相關(guān)審核審批手續(xù)。但該規(guī)定已于2017年5月17日廢止。廢止后，目前國家層面沒有現(xiàn)行有效的法律法規(guī)對收費公路項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序進行限制。盡管如此，為避免未來可能存在的風險，廣河高速項目仍取得了廣州市交通運輸管理部門的復(fù)函，同意股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

在某些地方性管理規(guī)定中，仍存在對項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。例如，《浙江省收費公路管理辦法》第十七條規(guī)定，收費公路經(jīng)營企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓導致控股股東發(fā)生變化的，應(yīng)當報省人民政府批準。因此，在有類似管理規(guī)定的省份發(fā)行高速公路REITs項目時，應(yīng)注意當?shù)毓芾矸ㄒ?guī)對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定。

1.5.2 法律法規(guī)對收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定

根據(jù)《交通運輸部、國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于做好公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓備案工作的通知》（交財審函〔2018〕782號），公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓由審批制改為備案制，各級交通運輸主管部門不得以任何理由繼續(xù)保留該審批事項或為備案設(shè)置前置條件。因此，收費公路項目收費權(quán)轉(zhuǎn)讓無需履行交通運輸管理部門的審批程序。

1.5.3 特許經(jīng)營協(xié)議對股權(quán)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定

根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，股權(quán)轉(zhuǎn)讓需報請政府批準，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)招標人書面同意。盡管廣州市交通運輸局沒有單獨對資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進行批復(fù)，但其出具的同意股權(quán)轉(zhuǎn)讓的復(fù)函可以視為同意資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。

在實際操作中，特許經(jīng)營協(xié)議一般會限制股權(quán)和資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。因此，在轉(zhuǎn)讓之前，應(yīng)取得相關(guān)政府主管部門的批復(fù)同意。

1.5.4 國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為應(yīng)履行企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)程序。在廣河高速公路REITs項目中，根據(jù)廣州國資委的復(fù)函，基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目在股權(quán)轉(zhuǎn)讓時無需履行國有資產(chǎn)進場交易程序。

實際操作中，由于高速公路多由國有企業(yè)投資持有，轉(zhuǎn)讓時應(yīng)遵守《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（32號令）的規(guī)定，涉及批準、資產(chǎn)評估、進場交易等程序。特別是在進場交易環(huán)節(jié)，若項目公司的股權(quán)被第三方摘牌或公募REITs產(chǎn)品募集資金低于國有資產(chǎn)的掛牌價，將導致公募REITs產(chǎn)品設(shè)立失敗。未經(jīng)批準直接以非公開協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，相關(guān)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的法律效力在司法實踐中存在不確定性。因此，如何豁免進場交易成為高速公路REITs發(fā)行過程中的重點問題之一。

目前已有部分省市率先開展先例，例如北京市人民政府已召開會議，研究推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金相關(guān)工作，允許基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目豁免國有資產(chǎn)進場交易程序。其他地區(qū)發(fā)行高速公路REITs項目時，需與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門溝通，取得同意非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的批復(fù)和函件后才能順利實施操作。

1.6 已取得經(jīng)營資質(zhì)

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)涉及經(jīng)營資質(zhì)的，相關(guān)經(jīng)營許可或其他經(jīng)營資質(zhì)應(yīng)當合法有效，并按要求辦理展期手續(xù)，同時披露展期安排，以確保經(jīng)營活動的連續(xù)性和合法性。

1.7 PPP模式基礎(chǔ)設(shè)施項目專項要求

2015年后實施的項目應(yīng)符合國家關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的規(guī)定。2015年6月后批復(fù)實施的特許經(jīng)營項目應(yīng)符合特許經(jīng)營項目的相關(guān)規(guī)定；之前采用BOT、TOT、股權(quán)投資等模式實施的特許經(jīng)營項目，應(yīng)符合當時國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資建設(shè)和特許經(jīng)營管理的相關(guān)規(guī)定[2]。

2 高速公路項目資本運作合規(guī)性在項目中的管理創(chuàng)新

2.1 建立健全合規(guī)管理體系

設(shè)計和制定組織結(jié)構(gòu)和職責。明確企業(yè)在資本運作過程中不同部門和崗位的具體工作職責和工作范圍，明確各部門在資本運作流程中的工作要求及任務(wù)重點，實現(xiàn)任務(wù)的有效分配和協(xié)調(diào)。此項工作由公司本部相關(guān)部門明確管理要求、規(guī)范管理流程，進行動態(tài)跟蹤、業(yè)務(wù)指導等；在項目公司層面實行“首長負責制”，由所屬高速公路項目公司主要領(lǐng)導負首要責任，項目公司綜合管理部負責人具體管理實施。實施情況作為年度考核參考依據(jù)，并最終納入企業(yè)“大監(jiān)督”管理事項，形成上下聯(lián)動、各方協(xié)同、運轉(zhuǎn)高效的資本運作合規(guī)管理體系[3]。

2.2 建設(shè)合規(guī)性信息管理系統(tǒng)

為確保高速公路運營企業(yè)的內(nèi)部控制體系能夠?qū)ν顿Y項目的全環(huán)節(jié)進行控制，要搭建完善的信息化管理系統(tǒng)。建設(shè)覆蓋各高速公路企業(yè)的資本運作合規(guī)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)“多點聯(lián)控”和“中心管控”的有機結(jié)合。將資本運作合規(guī)要求通過信息化手段融入電子檔案管理系統(tǒng)，嵌入業(yè)務(wù)流程和重點環(huán)節(jié)，明確條件和責任主體。通過大數(shù)據(jù)、智能化等手段對重點節(jié)點開展實施動態(tài)監(jiān)測，對資本運作合規(guī)性進行實時提醒。

2.3 研究制定合規(guī)性管理清單

打造完善的合規(guī)性管理清單。首先，企業(yè)開展資本運作前須結(jié)合資本運作管理實際情況，明確高速公路項目從投資立項至竣工驗收運營各階段全部合規(guī)性手續(xù)文件，分析、梳理形成清單。清單內(nèi)容包含項目階段、文件名稱、適用資產(chǎn)范圍、齊備情況、已取得文件情況、缺失文件完善計劃等要素。

2.4 深入開展排查

高速公路運營企業(yè)應(yīng)組織開展全方位的資本運作合規(guī)性大排查，充分利用綜合治理專項行動、專項巡視巡查等工作成果，并在此基礎(chǔ)上進一步開展深入排查、自查自糾，全面摸清項目合規(guī)性問題，深入查找問題根源，查改并舉，完善合規(guī)性手續(xù)和自我糾錯機制。

3 結(jié)語

該文結(jié)合高速公路項目資本運作合規(guī)性管理工作進行分析，結(jié)合當前監(jiān)管部門在資本運作過程中的合規(guī)管理要求，論述項目資本運作合規(guī)管理過程中所需要具備的要求和原則，該研究認為企業(yè)要全面關(guān)注資本運作的合規(guī)性控制要求，同時也提出了若干提升項目合規(guī)性管控的實施對策，借助管理創(chuàng)新充分改進合規(guī)管理體系，確保企業(yè)的投資機制更加規(guī)范。

參考文獻

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