政策范式理論下的宅基地改革試點(diǎn)：行為邏輯和模式再造

摘 要 霍爾認(rèn)為政策范式是用以制定和理解創(chuàng)建公共政策的指導(dǎo)原則或理念，是政策背后的大致目標(biāo)，該理論的核心是將政策范式解構(gòu)為“目標(biāo)?工具選擇?工具設(shè)置”。當(dāng)前中國所進(jìn)行的宅基地制度改革正處于政策范式的“第三階”，是對(duì)政策目標(biāo)和理念的重大轉(zhuǎn)換?；诨魻柪碚撛谡卣哳I(lǐng)域的適用性改造，構(gòu)建了一個(gè)宅基地改革的“背景?目標(biāo)函數(shù)?預(yù)算約束?政策設(shè)計(jì)”理論框架，然后對(duì)各地改革試點(diǎn)所遵循的工具維度和所采取的探索措施進(jìn)行歸類分析，認(rèn)為在資源約束下，設(shè)定政策目標(biāo)，通過創(chuàng)新政策工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)的最優(yōu)化，是目前宅基地改革試點(diǎn)的內(nèi)在邏輯。

關(guān)鍵詞 政策范式；宅基地改革；政策目標(biāo)；權(quán)利結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008‐3456（2024）06‐0213‐11

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.06.018

宅基地制度作為土地制度的一個(gè)重要組成部分，是最為獨(dú)特的一項(xiàng)制度安排[1]，宅基地制度和承包地制度一樣，都是改革中“難啃的硬骨頭”。但是，與承包地制度、征地制度、集體建設(shè)用地入市制度等改革取得較大突破不同的是，現(xiàn)有宅基地制度的滯后性更加明顯，已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。在2015 年首輪改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2020 年中央決定在全國選取107 個(gè)地區(qū)開展第二輪宅基地制度改革試點(diǎn)，這意味著政策變遷已經(jīng)全面啟動(dòng)。從各地試點(diǎn)來看，改革的成效是顯著的。

文獻(xiàn)顯示，學(xué)術(shù)界對(duì)于宅基地制度理論研究熱潮開始于2014 年，之后大量聚焦于“三權(quán)分置”的研究。宅基地研究吸引了地理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的興趣。此外，還有不少研究者關(guān)注到宅基地政策變遷的必要性、試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)方面。在退出或流轉(zhuǎn)意愿及其效應(yīng)、功能和評(píng)估方面的研究最為集中[2‐7]。法學(xué)界主要關(guān)注權(quán)利性質(zhì)的界定和法權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置，例如有關(guān)資格權(quán)的詮釋，這些研究試圖為改革提供可選方案[8‐14]。在宅基地政策范式方面，劉雙良等運(yùn)用霍爾的政策范式方法討論了宅基地政策的演變規(guī)律，這是目前為數(shù)不多的從政策范式視角進(jìn)行的宅基地研究[15]。呂曉等基于宅基地制度演進(jìn)與“人-地-房-業(yè)”共生關(guān)系兩個(gè)層面闡釋了有限市場(chǎng)化宅基地改革的結(jié)構(gòu)體系[16]。

總體來看，已有研究要么偏重制度變遷的背景、必要性分析，要么直接指向技術(shù)性分析和政策工具的構(gòu)建，往往忽略了制度（政策）改革或變遷的方向性與目標(biāo)性問題。但必須認(rèn)識(shí)到，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的方案，其目的在于解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益；凡一政策，必有目標(biāo)（理想）、手段（方法），土地政策亦如此[17‐18]。同時(shí)，政策目標(biāo)和價(jià)值觀又經(jīng)常聯(lián)系在一起，“價(jià)值觀”是公共政策的最終目的——公共政策更加強(qiáng)調(diào)促進(jìn)的目標(biāo)和義務(wù)本身是可取的，而不是強(qiáng)調(diào)達(dá)到某些具體目標(biāo)的明確手段[19]。因此，一定程度上，政策變遷或制度改革是目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的。

本研究運(yùn)用公共管理學(xué)理論，試圖從政策范式視角，構(gòu)建一個(gè)宅基地政策變遷的理論框架，對(duì)各地改革試點(diǎn)所遵循的路徑和采取的措施進(jìn)行歸類分析，從中找到內(nèi)在的行為邏輯。

一、理論分析：霍爾的政策范式

1993 年，霍爾發(fā)表了經(jīng)典論文《政策范式：社會(huì)學(xué)習(xí)和國家——以英國經(jīng)濟(jì)政策的制定為例》，掀起了最近30 年的范式研究熱潮。政策范式理論借鑒自庫恩，最初用來解釋英國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變遷模式，可定義為一種分析框架，用于明晰制定公共政策的指導(dǎo)原則或理念，以及參與公共政策制定過程的各種行為者為什么參與其中、他們?yōu)槭裁磳?shí)行這些策略[20]。該理論提出了一個(gè)三階框架，認(rèn)為政策制定通常是一個(gè)包含了三個(gè)主要變量的過程：指導(dǎo)特定領(lǐng)域政策的總體性目標(biāo)、為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所采用的手段或政策工具、這些工具的精確設(shè)置；其中一階和二階改變具有日常政策制定的特征，第三階變化超越了解決困境和相關(guān)的工具調(diào)整層面，指向了政策困境本身的變化，或者指向霍爾所謂的抽象目標(biāo)、指導(dǎo)性政策變化層面。對(duì)抽象目標(biāo)的重新定位則是政策革命的必要特征。因此，如果將中國目前的宅基地改革視為新的歷史時(shí)期做出的革命性、重大性變遷的話，其基本上符合霍爾第三階范式性變化的范疇，而非對(duì)應(yīng)宅基地政策的日常制定或技術(shù)性、管理性工具調(diào)整層面。

政策范式常與共享理念、社會(huì)共識(shí)、意識(shí)形態(tài)、主流觀念、知識(shí)框架、思維框架概念等相聯(lián)系。在政策制定過程中，相關(guān)的決策者普遍都受到某種范式的引導(dǎo)，逐步形成一種認(rèn)識(shí)論上的共同愿景，該愿景逐步被政策制定者所共享，而知識(shí)扮演著重要角色，它不僅是將政策制定者聯(lián)結(jié)在一起的紐帶，還塑造著政策制定者的行為。此外，政策范式還是一種認(rèn)知模型，由特定的行動(dòng)者群體共享，并有助于解決問題?！爱?dāng)理念被整個(gè)政策社區(qū)廣泛分享時(shí)，它們可以被稱為范式”[21]。概言之，政策范式就是政策主體在進(jìn)行問題識(shí)別、政策目標(biāo)設(shè)定、政策工具選擇等過程中所使用的分析方法和思維框架。結(jié)合中國語言特點(diǎn)，范式可對(duì)應(yīng)中國詞匯中的“主流理論”或“占優(yōu)思維”，亦或是“價(jià)值觀”或“方法論”等概念，這些理論和概念均在不同層面體現(xiàn)了政策范式的核心內(nèi)涵與理論價(jià)值。

從不同學(xué)者的定義中可發(fā)現(xiàn)，政策范式具有理念的主要特征，是存在于人們大腦和社會(huì)公眾中的一種固有的、廣泛接受性的框架性共識(shí)或理念。從變化機(jī)制看，范式一旦得以確立，即具有路徑依賴，不容易改變。Cairney 認(rèn)為政策失敗引發(fā)的政治危機(jī)、對(duì)政策背后的理念質(zhì)疑，會(huì)削弱政策倡導(dǎo)者的權(quán)威性地位。范式性政策變化的發(fā)生表明政策制定者進(jìn)行了徹底反思，并導(dǎo)致了政策方向的徹底轉(zhuǎn)變。這也可能預(yù)示著一個(gè)“大爆炸”或具有標(biāo)志性意義的轉(zhuǎn)折事件的發(fā)生[22]。從一種范式到另一種范式的運(yùn)動(dòng)，通常伴隨著異常情況的積累，政策新形式的試驗(yàn)，以及政策失敗所引發(fā)的政策權(quán)威核心發(fā)生轉(zhuǎn)移，并引發(fā)對(duì)立范式之間更廣泛的競(jìng)爭(zhēng)?；魻杽t認(rèn)為理念的斗爭(zhēng)是政策變遷的關(guān)鍵動(dòng)力。

綜上所述，政策范式可簡(jiǎn)化定義為一套指導(dǎo)政策制定（目標(biāo)手段體系）背后的理念、理論框架、原則、方法及模型，涵蓋了問題識(shí)別、政策目標(biāo)設(shè)定、政策工具選擇等過程，還涉及政策變遷動(dòng)力機(jī)制，是政策變遷發(fā)生的背景、目標(biāo)和工具的綜合體現(xiàn)。當(dāng)社會(huì)發(fā)展需要現(xiàn)行政策的理念、目標(biāo)、價(jià)值觀等核心議題發(fā)生變化時(shí)，就需要進(jìn)行范式性政策變化，這是一種根本性的變革，而非僅限于政策工具或技術(shù)設(shè)置的常規(guī)性調(diào)整。但也必須看到，現(xiàn)有研究尚未深入探究目標(biāo)轉(zhuǎn)換的決定因素，在實(shí)踐中，一些政策工具的變換可能被改革者誤判為是范式性變革。當(dāng)決策者的能力、學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)不足，或激勵(lì)不足，無法清晰地辨認(rèn)目標(biāo)時(shí)，范式轉(zhuǎn)換的過程和效果都會(huì)受到不利影響。

二、宅基地制度改革的行為邏輯假設(shè)

依據(jù)政策范式理論，重大的政策變遷發(fā)生往往伴隨著政策困境、國家政策目標(biāo)的重大調(diào)整，伴隨著政策理念、理論指導(dǎo)的重大變化和相關(guān)政策工具的調(diào)整，其中政策目標(biāo)和政策理念的變化是變遷的核心。由此可將背景、目標(biāo)和工具合稱為一個(gè)政策變遷的組合。然而，由于有限理性、信息不完備等原因，目標(biāo)的轉(zhuǎn)換并非易事，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的探索過程。這種對(duì)新目標(biāo)的尋找，往往伴隨著國家治理方式的轉(zhuǎn)型、政策學(xué)習(xí)和社會(huì)學(xué)習(xí)不斷進(jìn)行以及政策倡議者的引導(dǎo)和不同利益群體間的博弈。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，預(yù)算約束下消費(fèi)者的選擇不僅取決于消費(fèi)者偏好，還受到其支付能力和市場(chǎng)價(jià)格的限制。在面臨最優(yōu)化決策時(shí)，模型設(shè)定是先設(shè)定一個(gè)具體的目標(biāo)函數(shù)以及相適應(yīng)的預(yù)算約束，隨后通過求解函數(shù)達(dá)成決策目標(biāo)。目標(biāo)函數(shù)往往假定某個(gè)目標(biāo)如效用的最大化，其中xi是商品數(shù)量，pi是商品價(jià)格，m 是預(yù)算。

在追求公共利益最大化的公共政策領(lǐng)域，是否適用同樣的邏輯則需要進(jìn)一步思考。依據(jù)薩巴蒂爾等倡議者（支持者）聯(lián)盟（ACF）理論，這是一個(gè)政策過程框架，用于處理“邪惡”問題——那些涉及實(shí)質(zhì)性目標(biāo)沖突、重要技術(shù)爭(zhēng)議以及來自各級(jí)政府的多個(gè)行動(dòng)者參與的問題。同時(shí)，某一特定政策領(lǐng)域的行動(dòng)主體可以被稱為政策子系統(tǒng)，該子系統(tǒng)主要包括行政機(jī)關(guān)、立法部門、利益集團(tuán)、新聞?dòng)浾?、研究者以及政策分析者和不同層?jí)的政府行動(dòng)者[23]。該理論與霍爾的范式理論有共通之處。在ACF 理論框架中，存在兩組外部變量，其中一個(gè)穩(wěn)定，包括憲政結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化價(jià)值觀、自然資源等；另一個(gè)活躍，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷、支配性聯(lián)盟系統(tǒng)的變化等。在政策子系統(tǒng)內(nèi)部存在多個(gè)具有差異性的聯(lián)盟，這些聯(lián)盟各持有一定的政策信仰和資源，他們通過運(yùn)用一定的策略，動(dòng)用指導(dǎo)性手段，最終影響決策層的決策。此外，值得注意的是，在外部變量和政策子系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟之間，還存在著對(duì)重大政策變化的共識(shí)程度的差異、子系統(tǒng)行動(dòng)者所面臨的約束條件和資源因素的制約，這些制約也會(huì)影響子系統(tǒng)聯(lián)盟間的互動(dòng)行為。在ACF 理論框架下，政策目標(biāo)被融合到政策子系統(tǒng)的政策信仰中。ACF 理論明確指出了政策變遷過程中參與者所面臨的外部環(huán)境、事件沖擊、公眾理念變化、自然資源分布等約束條件。在這些約束條件的限制下，持有不同信仰的政策子系統(tǒng)聯(lián)盟，開展策略選擇與決策，最終產(chǎn)生政策方案及其實(shí)施效果。

以宅基地政策目標(biāo)為例，從更深層次角度分析，可假定政治家目標(biāo)函數(shù)是追求公共利益的最大化，如效益和公平等。這些政治家普遍關(guān)注穩(wěn)定的社會(huì)秩序、農(nóng)民的居住權(quán)益、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)等目標(biāo)。然而，參與政策子系統(tǒng)的行動(dòng)者并非僅限于政治家，還有一些多元的利益群體，尤其是行政機(jī)關(guān)體系。由于專業(yè)水平的局限、信息約束、職位輪換等原因，行動(dòng)者往往面臨著政策目標(biāo)不清晰甚至內(nèi)在目標(biāo)沖突等問題。在逐步尋找政策目標(biāo)過程中，他們可能依賴于上級(jí)的指導(dǎo)，也可能借助地方經(jīng)驗(yàn)①。

此外，推進(jìn)宅基地改革，還會(huì)受到諸多外部約束：例如官員的能力、學(xué)習(xí)的深度、地方文化等；最后，改革的最優(yōu)解將表現(xiàn)為確立清晰的政策基本目標(biāo)、設(shè)計(jì)一系列具體的政策工具等。值得進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，構(gòu)建政治家的目標(biāo)函數(shù)并不容易。就變遷動(dòng)力（原因）來看，政策目標(biāo)的調(diào)整往往意味著政策范式的重大轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換可能源自新的目標(biāo)能產(chǎn)生更廣泛的公共利益，包括為政治家?guī)韨€(gè)人利益；也可能源自社會(huì)壓力、制度摩擦力或政策危機(jī)；也可能源自社會(huì)公眾的理念發(fā)生了重大變化?；魻栐岢觯骸叭绻哌^程不是對(duì)社會(huì)壓力做出的回應(yīng)，那么，又應(yīng)該怎樣理解政策過程呢？國家理論的最新論點(diǎn)是：國家本身（廣義上理解為一國的行政、立法和司法機(jī)構(gòu)）對(duì)公共政策的性質(zhì)有重要影響。如果說政策制定者是在對(duì)‘國家利益’進(jìn)行回應(yīng)，那么，需要思考的就是如何定義這種國家利益”[20]。這并非代表了全部的政策變遷的動(dòng)力來源，即使過去的政策不被認(rèn)定為失?、?，也不意味著無需改革。一旦國家明確了需要追求更高層次與更大的效用，那么也有極大可能觸發(fā)政策范式的轉(zhuǎn)換。

就宅基地政策范式的轉(zhuǎn)換的原因來看，即使不定義為舊政策的失敗，也可以被認(rèn)為是在一定程度上遇到了政策困境。變遷的原因主要源于與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的不匹配，從而影響了其實(shí)現(xiàn)更大公共利益的要求。不難發(fā)現(xiàn)：每當(dāng)一種舊的范式、理念、共享模型、認(rèn)知模型等政策背后的因素被發(fā)現(xiàn)不能滿足社會(huì)發(fā)展要求且通過政策工具和技術(shù)設(shè)置的微調(diào)難以顯著地改善政策效果時(shí)，就意味著一種新的理念或政策范式呼之欲出。

近十年來的宅基地改革嘗試在某種意義上是一種政策實(shí)踐、政策學(xué)習(xí)和社會(huì)理念相互作用的過程。要說明的是，對(duì)于宅基地改革試點(diǎn)而言，受科層制官僚體系及行動(dòng)者本身特質(zhì)等多種偶然性因素的影響，地方改革邏輯雖大體遵循該邏輯，但在最優(yōu)解或合理解達(dá)成方面，存在一定偶然性和隨機(jī)性，這主要是有限理性和有限信息所導(dǎo)致。宅基地政策變遷基本理論邏輯如圖1。地方“解”并非最優(yōu)的概率較高，但全國層面經(jīng)過不斷政策學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將趨向于達(dá)成全局最優(yōu)或合理解。

下面對(duì)此模型進(jìn)行總體描述。

第一，開啟政策改革（試點(diǎn)）需要觸發(fā)條件或社會(huì)背景。張振勇提出的“制度環(huán)境發(fā)生變化（宅基地要素相對(duì)價(jià)格提高）-制度主體策略調(diào)整-制度非均衡-利益博弈-制度新均衡”過程的解釋框架，指出了制度環(huán)境的重要性[25]。這里的制度環(huán)境還包括相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。21 世紀(jì)10 年代以來，宅基地開始了范式性變遷，其標(biāo)志性事件——可追溯至2013 年黨的十八屆三中全會(huì)決定提出推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，或2015 年的第一輪改革試點(diǎn)啟動(dòng)。這一變遷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景至少涵蓋以下幾個(gè)方面：一是法律層面的突破和政治支持構(gòu)成了改革的基石。為了改革完善農(nóng)村土地制度，為推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議決定：授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。全國人大的表述也提到了宅基地政策的基本目標(biāo)：完善農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及新型城鎮(zhèn)化（社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）。二是改革符合意識(shí)形態(tài)。在確保“三個(gè)底線”：土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，就能穩(wěn)步推進(jìn)改革[26‐27]。三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為改革提供機(jī)會(huì)窗口。主要的、典型的表現(xiàn)就是：宅基地低效利用和閑置現(xiàn)象較為普遍、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亟需內(nèi)需拉動(dòng)、城鄉(xiāng)人口進(jìn)入雙向流動(dòng)的新階段、城鄉(xiāng)收入和財(cái)富差距需要縮小、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入持續(xù)推進(jìn)需要資源下鄉(xiāng)等[28‐30]。就宅基地改革所關(guān)系的農(nóng)民而言，其就業(yè)方式、年齡、流動(dòng)方式和居住地選擇意愿構(gòu)成了改革的重要的社會(huì)背景性因素乃至決定性因素。受代際差異、婚姻市場(chǎng)、子孫教育需求、就業(yè)地點(diǎn)等多重因素影響，年輕一代尤其是1990 以后出生的年輕人，對(duì)土地和宅基地的“粘性”或“留戀”已經(jīng)顯著減弱，這為改革提供了有利條件。在對(duì)湖北、陜西、河南、浙江等地農(nóng)戶的入戶訪談中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代的年輕人傾向于在縣城（市區(qū)）買房，以使自己在婚戀市場(chǎng)或子女教育方面能獲得優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，隨著人口出生率的持續(xù)下滑，疊加農(nóng)村居民對(duì)教育、文化需求的日益增加，農(nóng)村地區(qū)很多學(xué)校的位置和教育質(zhì)量很難滿足農(nóng)民的需求。一定程度而言，原有農(nóng)村住房對(duì)農(nóng)民的居住價(jià)值呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。

第二，建立目標(biāo)函數(shù)。若一旦認(rèn)為宅基地改革是霍爾意義上的范式變換，則其改革的目標(biāo)必然發(fā)生重大變化（本文并不著力區(qū)分宅基地制度變遷目標(biāo)和改革試點(diǎn)政策目標(biāo)之間的差異）。中央通過一系列文件宣示政策目標(biāo)，但這個(gè)目標(biāo)可能并非最終的、最深層次的目標(biāo)，也可能是階段性、探索性目標(biāo)。此外，由于我國地域遼闊，各地情況千差萬別，官員對(duì)政策目標(biāo)的理解也存在差異，這些因素?zé)o疑加劇了地方性目標(biāo)和中央目標(biāo)的差異性，尤其是在工具性目標(biāo)方面。一些地方往往會(huì)自行去“詮釋”甚至“揣度”上級(jí)的目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)定地方改革的目標(biāo)。

第三，資源約束條件。這一概念可以理解為多種資源支持或機(jī)會(huì)窗口。消費(fèi)者在購買商品來滿足自己需求時(shí)，必然面臨著預(yù)算或收入約束。同樣，地方政府開展宅基地制度改革，進(jìn)行“五探索兩完善兩健全”皆需要各種資源支持。值得注意的是，財(cái)政資源往往并非主要來源，更多的資源產(chǎn)生于改革過程之中。一般有三個(gè)主要來源（GNE）：一是地方組織性資源（G），包括黨政治理能力、村級(jí)組織能力等。不難發(fā)現(xiàn)，一些宅基地改革成功的村莊，通常擁有強(qiáng)大的村黨支部或村委會(huì)，地方黨政組織堅(jiān)強(qiáng)有力；另外，在試點(diǎn)方案制訂時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性、重視程度、黨政領(lǐng)導(dǎo)換屆、任職剩余時(shí)間等也很重要。二是自然資源（N），主要包含自然資源稀缺性、區(qū)位、戶均宅基地面積、閑置情況等，一般而言，位于城郊地區(qū)、交通便捷、風(fēng)景優(yōu)美的宅基地更受人歡迎。三是經(jīng)濟(jì)資源（E），包括地方的財(cái)政資源、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的對(duì)土地的引致需求強(qiáng)弱。經(jīng)濟(jì)資源和自然條件有著密切聯(lián)系，僅有稀缺的資源，但若遠(yuǎn)離人口客源地和經(jīng)濟(jì)中心依然難以獲得經(jīng)濟(jì)租金。土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為地租本質(zhì)上是一種稀缺租，且主要取決于需求，例如，位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且風(fēng)景優(yōu)美的海邊的宅基地，意味著既稀缺又具有很強(qiáng)的消費(fèi)者支付能力，其開發(fā)的民宿通常能賣出很高的價(jià)格；反之，位于人口稀少、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的個(gè)別西部地區(qū)，即使風(fēng)景優(yōu)美，也很難賣出高價(jià)。經(jīng)濟(jì)資源的豐富程度，決定了改革的經(jīng)濟(jì)支持空間，進(jìn)而影響改革推進(jìn)的難易程度?？傊瑹o論經(jīng)濟(jì)資源表現(xiàn)為房租、共建共享、合同租金、流轉(zhuǎn)價(jià)格、集體建設(shè)用地出讓收入還是其他方式，最終大多來源于地租。自然資源最終將進(jìn)入市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)資源，上述資源可歸納為組織資源和經(jīng)濟(jì)資源，分別對(duì)應(yīng)著政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體。資源約束是宅基地改革試點(diǎn)工具選擇中非常重要的制約因素。

第四，進(jìn)行政策工具選擇。對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的最優(yōu)化求解，主要表現(xiàn)為試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際和對(duì)改革文件的理解，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，制定地方性試點(diǎn)方案和實(shí)施細(xì)則，制定“政策包”，包含了目標(biāo)設(shè)定和工具選擇，選定重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域甚至具有創(chuàng)新性的工作目標(biāo)、任務(wù)、工具。最終結(jié)果綜合體現(xiàn)為地方性試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和特色。

第五，政策變遷的后續(xù)環(huán)節(jié)是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、政策評(píng)估乃至政策循環(huán)等過程。這一過程主要是進(jìn)行全國層面的政策確定、政策實(shí)施、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)交流、政策調(diào)整等，試圖為中央決策和人大立法提供經(jīng)驗(yàn)：總結(jié)一批可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法的制度創(chuàng)新成果。

在這個(gè)理論模型中，背景-目標(biāo)函數(shù)-資源約束-政策選擇和求解構(gòu)成四個(gè)相互影響的動(dòng)態(tài)優(yōu)化體。本模型拓展了霍爾的政策范式理論，認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景等條件達(dá)到一定程度，是觸發(fā)政策變遷的先決條件，在此基礎(chǔ)上尋找和設(shè)定目標(biāo)函數(shù)。同時(shí)，目標(biāo)函數(shù)的設(shè)定受資源條件約束的重大影響，例如一些經(jīng)濟(jì)資源一般的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即便組織資源強(qiáng)大，也很難敢于采用創(chuàng)新性、市場(chǎng)性政策工具，其目標(biāo)設(shè)定也會(huì)表現(xiàn)出相對(duì)保守和有限性，不會(huì)對(duì)創(chuàng)新“邊際”做出過多嘗試，主要原因不僅僅是確保風(fēng)險(xiǎn)降低，而且是因?yàn)榈胤饺狈ψ銐虻慕?jīng)濟(jì)資源來進(jìn)行“試錯(cuò)”，資源不足以激勵(lì)他們加大改革力度來拓展收益絕對(duì)值，或進(jìn)行“投入產(chǎn)出比”計(jì)算；另外一個(gè)原因還可能源自地方領(lǐng)導(dǎo)的政策學(xué)習(xí)能力不足或任職周期短。

三、宅基地制度改革試點(diǎn)中的模式塑造

2020 年6 月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)“要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”①，這為未來政策和改革試點(diǎn)設(shè)定了大致目標(biāo)。2022 年7 月、12 月和2023 年7 月、11 月，筆者分四次實(shí)地調(diào)研了浙江省象山縣、紹興市；四川瀘縣、重慶大足縣、湖北沙洋縣和宜城市、河南孟津區(qū)、陜西高陵區(qū)、甘肅康縣、廣東南海區(qū)、德慶縣和斗門區(qū)等納入國家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的部分試點(diǎn)村，對(duì)各地的做法、經(jīng)驗(yàn)等做了深入調(diào)查，調(diào)研地區(qū)分布在全國8 個(gè)省份11 個(gè)試點(diǎn)縣市，50 個(gè)村，涵蓋了東中西部地區(qū)，具有一定的代表性。本文的大部分村的資料源于一手的村民和村干部訪談?dòng)涗?，同時(shí)，通過網(wǎng)絡(luò)收集了其他典型試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)材料，試圖用各地的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來驗(yàn)證上述的行為邏輯，即各地的確是按照這樣的邏輯來進(jìn)行試點(diǎn)工作，并創(chuàng)造了很多有價(jià)值的模式。

顯而易見，“三權(quán)分置”是改革主線，所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三項(xiàng)權(quán)利是探索重點(diǎn)。但對(duì)于這三項(xiàng)權(quán)利的具體內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)或塑造的方式，構(gòu)成了一個(gè)全新的理論問題，不僅基層領(lǐng)導(dǎo)和干部難以理解，即便是長(zhǎng)期專注于此領(lǐng)域的研究者也對(duì)此存在諸多質(zhì)疑或爭(zhēng)議，尤其是對(duì)資格權(quán)的定位和使用權(quán)的設(shè)置，甚至對(duì)改革的目標(biāo)和方向都難以定論，因此，首先應(yīng)明確改革目標(biāo)。

1. 目標(biāo)共識(shí)和爭(zhēng)議

從歷史角度看，改革目標(biāo)的選擇是建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的。2015 年11 月中共中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》已經(jīng)提出：“宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”。這個(gè)方案雖尚未正式提出“三權(quán)分置”，但充滿了“權(quán)利”的表述，明顯看出改革的一個(gè)重要目標(biāo)是嘗試宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)化，至少和住房保障（后來的資格權(quán)）一樣重要。2022 年重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳對(duì)市人大建議案的答復(fù)認(rèn)為，改革就是賦予宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)更加充分的權(quán)能，為建立依法取得、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范的農(nóng)村宅基地制度。

起始于2015 年的“三塊地”改革，將宅基地納入改革范圍，顯示了土地政策領(lǐng)域改革目標(biāo)選擇的精準(zhǔn)性。2020 年中央發(fā)布改革試點(diǎn)方案，標(biāo)志著圍繞宅基地權(quán)利做改革已初步達(dá)成共識(shí)。2020 年之后連續(xù)三年的中央一號(hào)文件中有關(guān)宅基地的表述分別提到：加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式（2021 年）；穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記（2022 年）；穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，切實(shí)摸清底數(shù)，加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，加強(qiáng)規(guī)范管理，妥善化解歷史遺留問題，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式（2023 年）。

不難發(fā)現(xiàn)，本輪改革的兩個(gè)關(guān)鍵：穩(wěn)慎推進(jìn)、探索“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。因此，可將本輪改革的主要目標(biāo)設(shè)定為在穩(wěn)慎的前提下，探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。這個(gè)目標(biāo)，可視為改革試點(diǎn)的階段性、操作性、實(shí)踐性目標(biāo)，而非終極目標(biāo)。至于如何實(shí)現(xiàn)，采用何種政策工具，則需要交給地方政府根據(jù)實(shí)際情況去摸索和探索。

不可回避的是，在客觀層面仍存在分歧，主要在于以下幾個(gè)：一是是否以及如何有償使用？盡管有償使用的理論很充分、優(yōu)點(diǎn)很多，但反對(duì)有償使用的聲音不少；同時(shí)，對(duì)有償擇位的異議相對(duì)較少；二是宅基地完整使用權(quán)受讓人擴(kuò)大范圍的邊界如何確定？是僅限于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是本縣（市、區(qū)），還是可以擴(kuò)大至本省？三是非集體經(jīng)濟(jì)成員獲得的“受限”使用權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？四是流轉(zhuǎn)的權(quán)利登記年限能否超過20 年；五是有償退出采用什么標(biāo)準(zhǔn)安置或補(bǔ)償？六是增值收益如何規(guī)制或分配？當(dāng)然，還可能存在其他分歧，如無償還是有償退出能否強(qiáng)制？這一系列可能存在的分歧從側(cè)面顯示了宅基地改革的高難度和復(fù)雜性，因而也是改革的難點(diǎn)和核心所在，因此，必須對(duì)其中部分難點(diǎn)和核心進(jìn)行探索。換言之，改革如果無法觸及上述關(guān)鍵分歧，僅限于外圍工作，如摸清宅基地底數(shù)、修編規(guī)劃、做好資格權(quán)登記、建設(shè)信息系統(tǒng)、完善審批管理制度、招商引資等，都是傳統(tǒng)型、常規(guī)性工作，則談不上重大創(chuàng)新。

2. 模式劃分的維度

中國地域廣闊，試點(diǎn)做法千差萬別，若將每個(gè)做得有特色的地方實(shí)踐都賦予一個(gè)模式，則缺乏說服力，因此，稱之為“某某方案或經(jīng)驗(yàn)”更為合適。地方性實(shí)踐成果要符合中央提出的“可復(fù)制、能推廣、惠民生、利修法”的關(guān)鍵在于，試點(diǎn)改革地區(qū)需要不斷進(jìn)行邊際探索乃至“試錯(cuò)”，甚至在不違反或被授權(quán)暫時(shí)突破現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下對(duì)模糊地帶進(jìn)行“試探”，進(jìn)而能夠發(fā)現(xiàn)社會(huì)各界廣泛接受的“共識(shí)”，為在后續(xù)關(guān)鍵問題上做出最終決定提供實(shí)踐和理論基礎(chǔ)。

基于上述理論框架，可以從部分試點(diǎn)實(shí)踐中提煉以下幾個(gè)核心要素作為模式劃分的關(guān)鍵維度：政府組織能力；經(jīng)濟(jì)資源、系列政策工具，尤其是市場(chǎng)化工具。

權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整或探索是創(chuàng)新的核心，也是政策目標(biāo)，而非模式劃分的維度，學(xué)術(shù)界對(duì)此已經(jīng)做了大量討論[12，14，28‐29]。權(quán)利結(jié)構(gòu)主要關(guān)注的是以下幾個(gè)方面：①所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，例如村集體如何收回土地和有償使用；②資格權(quán)如何落實(shí)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)利還是成員權(quán)利？③使用權(quán)分離出的權(quán)利定義為派生使用權(quán)、租賃權(quán)還是共有使用權(quán)；④使用權(quán)期限能否突破20 年？是否頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證？⑤使用權(quán)或資格權(quán)受讓者擴(kuò)圍大??；⑥盤活使用的方式；⑦產(chǎn)權(quán)變性，如宅基地使用權(quán)和工商業(yè)用途集體建設(shè)用地使用權(quán)之間如何便捷地轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)登記，或共存于一物；⑧權(quán)利間關(guān)系；⑨管理和限制，即權(quán)利一定是受到適度管制或負(fù)有義務(wù)，邊界在哪里？稅費(fèi)如何繳納等。

權(quán)利結(jié)構(gòu)探索無疑是本輪試點(diǎn)的重中之重，也體現(xiàn)了國家層面的意志。權(quán)利結(jié)構(gòu)不僅體現(xiàn)了“三權(quán)分置”的目標(biāo)導(dǎo)向，還融合了政策執(zhí)行中的工具設(shè)計(jì)。在此情境下，無法假設(shè)決策層、理論界或者公眾對(duì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)已經(jīng)有成熟的目標(biāo)或方案，因?yàn)檫@不僅需要數(shù)年的社會(huì)學(xué)習(xí)或政策學(xué)習(xí)，更需要多年的政策試點(diǎn)來驗(yàn)證或評(píng)估效果。各地成功的實(shí)踐，必然能實(shí)現(xiàn)改革的主要初步目標(biāo)：探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式，并為未來的政治決定、修改法律提供智慧，例如為下一次修改《中華人民共和國土地管理法》提供服務(wù)。

依據(jù)上述的行為邏輯理論，圍繞權(quán)利結(jié)構(gòu)探索，可將各地改革措施的主要維度歸納為如下三個(gè)方面：

第一，經(jīng)濟(jì)資源。經(jīng)濟(jì)資源的多寡和改革推進(jìn)深入呈正相關(guān)關(guān)系，屬于外部約束。具體包括：財(cái)政資金投入；占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入；宅基地地租（需要強(qiáng)調(diào)的是，除受本身的自然稀缺性影響外，地租大部分源自產(chǎn)品價(jià)格，而后者又源自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和需求者多寡①）；集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓變現(xiàn)收入，直接和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度相關(guān)。其中，宅基地地租是關(guān)鍵資源，對(duì)改革模式起著決定性影響。

第二，組織能力。宅基地改革難度大，社會(huì)關(guān)注程度高，區(qū)別于征地制度、集體建設(shè)用地制度，宅基地制度缺乏巨大社會(huì)壓力倒逼，所以需要更多的改革智慧和組織資源的投入。通常包括：黨政官僚科層組織；人大政協(xié)等機(jī)構(gòu)；村集體組織，如村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社等②。在這里，黨政主官的能力和重視程度十分關(guān)鍵。將上述組織能力和組織體簡(jiǎn)稱為“政府”。第一和第二維度一起構(gòu)成“市場(chǎng)-政府”角色的組合體，強(qiáng)度分別用“強(qiáng)-中”來做粗略的劃分。

第三，政策工具的市場(chǎng)化。這屬于政策的技術(shù)工具層面。一旦設(shè)定某個(gè)權(quán)利并試圖“活化”，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)工具便可成為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的強(qiáng)大武器。例如各地采用的“房票”“集地券”（義烏）、“地票”（重慶）、“權(quán)票”（紹興）、宅基地抵押等，這些票券的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)具有一致性。

結(jié)合本文的理論模型，權(quán)利結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)著目標(biāo)函數(shù)，如圖2 所示。三個(gè)維度中，經(jīng)濟(jì)資源對(duì)應(yīng)著預(yù)算和資源投入中的約束，主要和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)位相關(guān)；政府和組織能力代表了整個(gè)政治支持和官僚機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村組織的資源投入及其能力，是達(dá)成目標(biāo)的人力資源投入約束和驅(qū)動(dòng)力量；市場(chǎng)化政策工具代表了改革的工具創(chuàng)新性、效率性、激勵(lì)相容層面的具體措施。實(shí)際上，這三個(gè)維度存在高度的相關(guān)性。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通?？拷蟪鞘校@些地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源豐富、政府能力較高、市場(chǎng)化工具使用較多[32‐33]。政府能力強(qiáng)，市場(chǎng)化工具相對(duì)豐富和有效。

3. 模式劃分

有研究將交易成本作為理論框架，來解釋政府采用不同的宅基地政策模式的內(nèi)在動(dòng)力（政府驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和混合）[34]，可見政府和市場(chǎng)的角色配合是政策模式的主要維度。本文將權(quán)利結(jié)構(gòu)視為內(nèi)部性目標(biāo)，將前文提及的三個(gè)維度視為外部性約束和工具，主要將這三個(gè)維度進(jìn)行組合，作為區(qū)分模式的依據(jù)。第一，組織“高-中”兩類。以是否進(jìn)行了較大規(guī)模的集中居住、有償或無償退出工作力度以及有無復(fù)墾行動(dòng)為參照；第二，市場(chǎng)“高-中”兩類。以有無采用“票、券”等經(jīng)濟(jì)工具為參照；第三，經(jīng)濟(jì)資源的多寡，分為“高-中”兩類。這是宅基地改革的最重要的動(dòng)力來源，只有資金足以覆蓋改革成本，方能為各個(gè)參與主體提供激勵(lì)和資金保障，順利推進(jìn)這項(xiàng)艱巨的工作。在少數(shù)地區(qū)，宅基地改革的做法甚至和城市里舊村改造相同或相似?！案?中”經(jīng)濟(jì)劃分以區(qū)位優(yōu)劣和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度為參照。依據(jù)實(shí)地調(diào)研和資料采集得到的信息，本文對(duì)各地的主要改革特征進(jìn)行歸類分成以下8 種。

（1）高經(jīng)濟(jì)-高組織-高市場(chǎng)。典型做法包括上海的宅基地平移、紹興市XS 村有償競(jìng)價(jià)擇位和一些村建設(shè)農(nóng)民公寓、頒發(fā)保障權(quán)票、探索共享村落等，表現(xiàn)出很強(qiáng)的政府組織能力、地方經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、市場(chǎng)手段采用多等組合特征。

（2）高經(jīng)濟(jì)-中組織-高市場(chǎng)。以寧波、南海 的做法為代表。這些地方多位于海濱、海島資源豐富，即使不直接臨海，環(huán)境也很優(yōu)美，所涉及的村落本就屬于或靠近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為民宿發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的條件，且住宿價(jià)格高，為投資人和宅基地權(quán)屬人之間達(dá)成契約創(chuàng)造了有利條件。在此情境下，地方政府、村集體無需采取強(qiáng)制措施，也不需要投入大量資源進(jìn)行集中居住、復(fù)墾等組織、協(xié)調(diào)工作。在推進(jìn)過程中，常充分采用市場(chǎng)工具，如地票等。

（3）高經(jīng)濟(jì)-高組織-中市場(chǎng)。暫缺。

（4）高經(jīng)濟(jì)-中組織-中市場(chǎng)。暫缺。

（5）中經(jīng)濟(jì)-高組織-高市場(chǎng)。以重慶市、瀘縣的做法為代表。調(diào)研發(fā)現(xiàn)這里的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源條件一般，但地方政府組織能力強(qiáng)，運(yùn)用市場(chǎng)工具多。

（6）中經(jīng)濟(jì)-高組織-中市場(chǎng)。以河南孟津、江西余江的經(jīng)驗(yàn)做法為代表。此類在中西部地區(qū)比較常見，經(jīng)濟(jì)資源條件一般，但地方政府和村集體組織有力，且采用的市場(chǎng)化工具不多。

（7）中經(jīng)濟(jì)-中組織-高市場(chǎng)。以湄潭的做法為代表。經(jīng)濟(jì)資源有限的湄潭在全國首次成功分割宅基地，并登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，政策明確規(guī)定非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可依法使用集體建設(shè)用地并予以登記，這實(shí)際上擴(kuò)大了需求者的范圍，具有較強(qiáng)的工具創(chuàng)新性。

（8）中經(jīng)濟(jì)-中組織-中市場(chǎng)。以宜城市、康縣的做法為代表。特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)資源有限，組織能力一般，市場(chǎng)化工具采用較少。

4. 對(duì)權(quán)利結(jié)構(gòu)的邊際探索

在結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)核心層面，列出了關(guān)于權(quán)利結(jié)構(gòu)的10 個(gè)方面，它們亦是對(duì)改革容許邊界的探索，見圖3。

（1）有償使用。目前試點(diǎn)地區(qū)做法分為幾類：對(duì)原不具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份者納入有償；對(duì)超占面積超占套數(shù)的納入有償；跨村擇位實(shí)行有償；村內(nèi)擇位實(shí)行有償；實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)時(shí)權(quán)利人不具備本村成員身份的納入有償?shù)取?/p>

（2）權(quán)利登記。包括資格權(quán)是否登記發(fā)證（江西永豐、江蘇溧陽、山東平度頒發(fā)了資格權(quán)證書）、分離使用權(quán)如何登記經(jīng)營權(quán)如何登記（如偏巖塘組“戶曉民宿”投資者ZX 獲得湄潭縣頒發(fā)的首本湄潭縣宅基地經(jīng)營權(quán)證、深圳市民WMS 領(lǐng)到縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局頒發(fā)的《宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)使用權(quán)證》）、LQF 申請(qǐng)對(duì)同一塊土地以住宅和門面用途進(jìn)行了分割登記（宅基地+集體建設(shè)用地）后，部分過戶給CQF 并獲得了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。

（3）權(quán)利性質(zhì)。在進(jìn)行宅基地權(quán)利登記時(shí)，到底登記為經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)還是租賃權(quán)。

（4）權(quán)利關(guān)系。主要指所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的性質(zhì)、定位及其分離之間的關(guān)系。

（5）權(quán)利期限。按現(xiàn)有法律規(guī)定，土地租賃權(quán)最長(zhǎng)期限為20 年，但部分外來土地使用者需要更長(zhǎng)的權(quán)利時(shí)限來保障自身權(quán)益。土地使用者使用土地能否超過20 年以及20 年后的變通方法，不同地區(qū)作了不同嘗試。德清縣規(guī)定社會(huì)主體取得宅基使用權(quán)的最高年限為30 年（2018 年已開始實(shí)施），象山縣實(shí)行最高20 年登記但變換主體繼續(xù)簽約可續(xù)10 年。西安市高陵區(qū)的宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證登記權(quán)利性質(zhì)為租賃，期限為30 年。

（6）所有權(quán)體現(xiàn)。主要體現(xiàn)為村集體能否收回宅基地使用權(quán)，能否對(duì)轉(zhuǎn)讓和持有使用環(huán)節(jié)的宅基地收費(fèi)，能否有償出讓使用權(quán)等。

（7）資格權(quán)保障。主要是資格權(quán)、居住保障實(shí)現(xiàn)的方式，及是否運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段在內(nèi)的多種保障方式而不僅僅是批準(zhǔn)土地；建設(shè)農(nóng)民公寓（非產(chǎn)權(quán)）、發(fā)證留權(quán)、資格權(quán)交易、閑置房屋收歸集體后租給（賣給）村民等都是對(duì)農(nóng)民資格權(quán)利益的保障形式。

（8）受讓人邊界。宅基地使用權(quán)權(quán)利獲得者能否擴(kuò)圍到外村人，乃至城市戶籍人口和法人等，存在很大的爭(zhēng)議，這一問題能否妥善解決，是宅基地抵押得以順利實(shí)施的前提。

（9）管理和限制。包括政府如何進(jìn)行規(guī)劃管理和審批管理，如何設(shè)計(jì)稅收或收益金分割制度，村集體如何參與宅基地管理等都值得深入探索。

（10）盤活使用。主要是關(guān)于如何創(chuàng)新性使用土地，包括在產(chǎn)業(yè)形態(tài)選擇、土地歸并方法、資本引入、土地變性等方面的一些措施。

四、結(jié)論與討論

本文在霍爾政策范式理論的基礎(chǔ)上，遵循公共政策過程的基本理論框架，對(duì)傳統(tǒng)的“目標(biāo)—手段”進(jìn)行了擴(kuò)展，構(gòu)建了一個(gè)新的“背景-目標(biāo)函數(shù)-資源約束-政策設(shè)計(jì)”理論框架。此框架揭示了社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策變遷遵循的基本邏輯。從國家層面看，當(dāng)前中國的宅基地制度改革正處于政策范式的“第三階”，即對(duì)政策目標(biāo)和理念的重大轉(zhuǎn)換。從地方政府改革試點(diǎn)的層面看，在中央設(shè)定的總原則和總目標(biāo)之下，選定有限目標(biāo)，綜合考慮其所置身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和資源約束，探索合適的政策工具，乃至進(jìn)行政策創(chuàng)新，最終形成具有各地特色的改革模式。這些模式主要是“目標(biāo)-資源約束-政策設(shè)計(jì)”的組合結(jié)果。本文按照“市場(chǎng)—組織—經(jīng)濟(jì)”三個(gè)維度，構(gòu)建了八個(gè)基本模式。多元化的改革試點(diǎn)展開，不僅彰顯了地方改革智慧，也將為國家層面的制度變遷提供重要參考。從理論框架看，各地政策設(shè)計(jì)的差異性不僅受制于資源約束，還與其對(duì)目標(biāo)的認(rèn)知學(xué)習(xí)、行動(dòng)者的有限理性有密切關(guān)系。換言之，“背景-目標(biāo)-約束-政策”四者之間存在著相互影響的關(guān)系，而非簡(jiǎn)單的單向關(guān)系。

根據(jù)改革模式劃分，改革應(yīng)圍繞中央提出的“三權(quán)分置”這個(gè)核心目標(biāo)，要在重構(gòu)、理順權(quán)利結(jié)構(gòu)甚至提出中國式的權(quán)利理論等方面，跳出理論條條框框的約束進(jìn)行大膽創(chuàng)新和嘗試，但不急于提出具體的政策設(shè)計(jì)，讓政策效果成為檢驗(yàn)政策的標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮地方創(chuàng)造性，通過政策試驗(yàn)和實(shí)施的過程來教育社會(huì)大眾和精英，為決策者提供智慧源泉。在權(quán)利結(jié)構(gòu)探索方面，建議深入探索有償使用、權(quán)利登記、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利關(guān)系、權(quán)利期限、所有權(quán)體現(xiàn)、資格權(quán)保障、受讓人邊界、管理和限制、盤活使用等方面，為最終的政策制度設(shè)計(jì)和決策提供依據(jù)。

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（責(zé)任編輯：陳萬紅）