元治理視角下我國社區(qū)教育協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

［摘要］我國社區(qū)教育協(xié)同治理存在跨部門協(xié)調(diào)困難和多元主體協(xié)作不足的問題。元治理理論對于分析和指導(dǎo)我國社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制改革實(shí)踐具有一定的適用性?；谠卫硪暯牵瑯淞⒍嘣黧w協(xié)同治理意識是優(yōu)化現(xiàn)有協(xié)同治理模式的前提。選取政府作為元治理者，通過加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務(wù)指導(dǎo)功能，構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)型協(xié)同治理機(jī)制是解決各部門和多元主體之間協(xié)作困境的有效路徑。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)教育；元治理；協(xié)同治理

［作者簡介］吳杰（1981- ），男，江蘇泰州人，江蘇開放大學(xué)教育學(xué)院，副教授，博士。（江蘇" 南京" 210013）

［基金項(xiàng)目］本文系江蘇省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2023年重點(diǎn)資助項(xiàng)目“高質(zhì)量發(fā)展視域下江蘇社區(qū)教育資源整合機(jī)制研究”的研究成果之一。（項(xiàng)目編號：B/2023/01/57）

［中圖分類號］G720" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A" " ［文章編號］1004-3985（2024）17-0067-08

社區(qū)教育既是學(xué)習(xí)型社會(huì)和學(xué)習(xí)型大國建設(shè)的重要途徑，也是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的重要內(nèi)容，還是滿足社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)需求的重要方式。提升社區(qū)治理能力、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，對推進(jìn)社區(qū)教育協(xié)同治理提出了更高要求。我國社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制雖然已經(jīng)初步建立起來，但在實(shí)踐層面還面臨很多障礙和問題。政府作為社區(qū)教育的供給主體，存在職責(zé)定位不清、部門條塊分割、內(nèi)部溝通不暢、整合統(tǒng)籌不力等問題［1］。社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等社會(huì)力量作為社區(qū)教育的重要參與主體，參與社區(qū)教育的方式和程度還比較有限［2］。社區(qū)居民作為社區(qū)教育的受眾主體，參與社區(qū)教育活動(dòng)的主動(dòng)性未能充分激發(fā)［3］。社區(qū)教育協(xié)同治理的運(yùn)行狀態(tài)和理想狀態(tài)之間還存在較大差距，社區(qū)教育多元協(xié)同聯(lián)動(dòng)管理模式在政策法規(guī)、制度建設(shè)、主體意愿、主體能力等方面還需要不斷完善［4］。

目前學(xué)界從利益相關(guān)者［5］、協(xié)同治理［6］、公共危機(jī)治理［7］等視角對社區(qū)教育治理的內(nèi)容、方式、路徑開展了較為豐富的研究，但對協(xié)同治理機(jī)理的研究還不深入。有學(xué)者指出，多元主體協(xié)同不可能自然發(fā)生，需要在社會(huì)治理實(shí)踐中積極培育［8］，以改變社區(qū)教育單向主導(dǎo)、自上而下的現(xiàn)狀，使社區(qū)教育發(fā)展朝著多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變［9］。政府是推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的最重要主體，需要積極落實(shí)各項(xiàng)政策，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、服務(wù)指導(dǎo)功能，激發(fā)有關(guān)部門的積極性，強(qiáng)化社區(qū)教育協(xié)同治理的效能。社會(huì)組織是參與的重要主體，通過提供個(gè)性化、多樣性、專業(yè)化的服務(wù)，有效彌補(bǔ)政府供給不足和精細(xì)化程度低的問題，對滿足居民高品質(zhì)需求發(fā)揮重要作用。社區(qū)和社區(qū)居民希望政府和社會(huì)各界提供多樣化、便捷優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，以豐富居民精神文化生活，促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展。因此，如何兼顧多元主體的利益沖突和需求，積極調(diào)動(dòng)各主體參與的動(dòng)能，不斷完善多元主體社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制，成為社區(qū)教育協(xié)同治理實(shí)踐中必須考慮的問題。元治理理論認(rèn)為，政府應(yīng)該扮演統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他主體的角色，充分整合各方的資源和力量，對治理制度和機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以形成一種新的治理機(jī)制。在元治理視角下，立足于當(dāng)前社區(qū)教育協(xié)同治理的實(shí)踐現(xiàn)狀，梳理多元主體參與的利益需要，構(gòu)建社區(qū)教育多元主體元治理模式，可打破多元主體協(xié)作困境，為社區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展提供理論依據(jù)和實(shí)踐參照。

一、元治理視角下社區(qū)教育協(xié)同治理的適用性分析

（一）基于多元主體的元治理模式

元治理理論既可用來指導(dǎo)不同主體如政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織之間構(gòu)建高效的協(xié)同作用體系，也可用于指導(dǎo)同一主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間建立良好的合作關(guān)系。元治理理論認(rèn)為，不同主體之間構(gòu)建高效協(xié)同作用體系的關(guān)鍵在于激發(fā)各主體的內(nèi)在動(dòng)力，動(dòng)員各主體積極參與；選擇居于主導(dǎo)地位、發(fā)揮核心作用的主體作為元治理者，擔(dān)負(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織引導(dǎo)的職責(zé)。元治理理論將元治理者和其他參與者之間的關(guān)系理解為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織指導(dǎo)的關(guān)系，在確保各主體地位相同的基礎(chǔ)上，對參與者進(jìn)行組織引導(dǎo)［10］。政府在出臺(tái)政策、制定規(guī)則、動(dòng)員各方、促進(jìn)公平、強(qiáng)化評估等方面具有權(quán)威性和公信力，因此政府是理所當(dāng)然的元治理者。在以元治理理論分析我國社區(qū)教育協(xié)同治理的適用性基礎(chǔ)上，選取元治理者構(gòu)建基于多元主體的社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制，有助于激發(fā)各主體的主動(dòng)性和積極性，最大程度地提高協(xié)同治理能力。

政府作為社區(qū)教育的主導(dǎo)者，通過制定一系列政策推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展。政府不僅擁有政策、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、場所、人力、平臺(tái)等豐富的資源，還以購買服務(wù)、設(shè)立項(xiàng)目、稅費(fèi)減免、場所出租等方式，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與社區(qū)教育。這些因素都決定了政府是社區(qū)教育協(xié)同治理的元治理者。社區(qū)作為社區(qū)教育的主陣地，盡管擁有場地、設(shè)施、人員等優(yōu)勢，但其作為社會(huì)最基層組織無力承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，因此無法作為協(xié)同治理的核心主體。由于社區(qū)教育具有公益性，社會(huì)組織的逐利本質(zhì)決定了其在社區(qū)教育中不可能承擔(dān)主要責(zé)任，而只能作為有益補(bǔ)充。由政府扮演元治理者的角色，并不是單純強(qiáng)調(diào)政府的核心主體地位和作用，而是要加強(qiáng)政府的服務(wù)意識和指導(dǎo)功能。政府不僅是規(guī)則制定者，更是組織協(xié)調(diào)者，要扮演好統(tǒng)籌指導(dǎo)的角色，積極引導(dǎo)多元主體在遵循規(guī)則的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。政府作為元治理者，應(yīng)厘清各級政府、各部門之間的權(quán)責(zé)，積極統(tǒng)籌好各部門之間的利益，為引導(dǎo)多元主體積極參與做好組織保障。政府要強(qiáng)化科學(xué)決策的前瞻性和可操作性，在不同部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)和平衡，以做到不同機(jī)構(gòu)之間的利益均等和最大化。在社區(qū)教育協(xié)同治理的實(shí)踐中，政府要承擔(dān)跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，建立跨部門的協(xié)調(diào)委員會(huì)或者聯(lián)席會(huì)議制度，提高不同部門協(xié)同治理的履職能力。教育行政部門作為元治理者的主管部門，要承擔(dān)社區(qū)教育的主管職責(zé)，積極構(gòu)建跨部門協(xié)同治理機(jī)制。由此，在實(shí)踐層面，元治理理論可為社區(qū)教育協(xié)同治理提供有效指導(dǎo)。

（二）以元治理理論指導(dǎo)社區(qū)教育協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.協(xié)同治理機(jī)制：為元治理奠定基礎(chǔ)。2004年，教育部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，提出形成“黨政統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、教育部門主管、有關(guān)部門配合、社會(huì)積極支持、社區(qū)自主活動(dòng)、群眾廣泛參與的管理體制和運(yùn)行機(jī)制”［11］。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，社區(qū)教育多元主體參與的運(yùn)行機(jī)制得到進(jìn)一步明確和發(fā)展。2016年，教育部等九部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，提出“推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關(guān)部門配合、社會(huì)積極支持、社區(qū)自主活動(dòng)、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區(qū)教育協(xié)同治理的體制和運(yùn)行機(jī)制”［12］。此后，各地積極頒布推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的社區(qū)教育實(shí)施辦法或者意見，不斷加強(qiáng)社區(qū)教育多元主體協(xié)同治理。例如，上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市學(xué)習(xí)型組織建設(shè)工作的通知》，提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確部門分工，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、部門協(xié)作、社會(huì)參與、分工落實(shí)的工作格局”［13］；江蘇省發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)教育的實(shí)施意見》，提出“建立由政府主導(dǎo)、多部門共同參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對社區(qū)教育工作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、檢查和指導(dǎo)”［14］；浙江省發(fā)布《關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)未來社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作的意見》，提出“建立政府引導(dǎo)、部門聯(lián)合、教育協(xié)調(diào)、社區(qū)主管的社區(qū)學(xué)習(xí)場景運(yùn)行機(jī)制”［15］。目前，各地已初步建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)各方積極參與的社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制，為元治理理論指導(dǎo)社區(qū)教育協(xié)同治理奠定了基礎(chǔ)。

2.多元參與模式：為元治理提供現(xiàn)實(shí)可能。政府、社區(qū)、居民、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等多元主體共同構(gòu)建起社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制。在政府機(jī)構(gòu)方面，教育部門作為社區(qū)教育的主管部門，負(fù)責(zé)研究并協(xié)調(diào)解決社區(qū)教育發(fā)展重大事項(xiàng)，負(fù)責(zé)解決社區(qū)教育工作中的困難與問題，以項(xiàng)目建設(shè)、品牌打造、課程開發(fā)、平臺(tái)搭建、培訓(xùn)活動(dòng)等方式，有效開發(fā)社區(qū)內(nèi)的物力、人力、組織資源，積極整合區(qū)域?qū)W校資源。相關(guān)職能部門積極發(fā)揮協(xié)同作用，加強(qiáng)各部門的資源開發(fā)和支持力度，為社區(qū)提供公共服務(wù)項(xiàng)目。例如，財(cái)政部門按照常住人口比例撥付社區(qū)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)；文化、民政、科技、體育、婦聯(lián)、工會(huì)等有關(guān)部門，以開放公共文化設(shè)施、發(fā)布公共服務(wù)項(xiàng)目、開展相關(guān)活動(dòng)等方式，加強(qiáng)對社區(qū)教育資源開發(fā)的投入力度，拓寬社區(qū)教育資源經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，豐富社區(qū)教育資源的供給內(nèi)容。在教育機(jī)構(gòu)方面，普通高校、職業(yè)院校、中小學(xué)校基于安全問題、運(yùn)行成本、設(shè)施維護(hù)等方面的考慮，主要以教師送教、項(xiàng)目開發(fā)、課程建設(shè)、學(xué)生志愿服務(wù)、技能培訓(xùn)等形式向社區(qū)輸送資源。在社區(qū)層面，社區(qū)學(xué)院、社區(qū)文化中心、社區(qū)培訓(xùn)中心、社區(qū)活動(dòng)中心、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，積極提供場地設(shè)施，開展各類教育活動(dòng)。在社會(huì)力量方面，社會(huì)組織通過參與投標(biāo)政府項(xiàng)目、租賃場地、開展培訓(xùn)活動(dòng)等方式，發(fā)揮其策劃、組織、實(shí)施各類活動(dòng)的專業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)，有效利用社區(qū)閑置的場地和設(shè)施，為社區(qū)居民提供教育服務(wù)活動(dòng)。因此，由政府主導(dǎo)、多元主體發(fā)揮各自特長的社區(qū)教育協(xié)同機(jī)制，為元治理理論應(yīng)用到社區(qū)教育協(xié)同治理中提供現(xiàn)實(shí)可能。

（三）探索基于元治理理論的社區(qū)教育協(xié)同治理路徑

元治理理論強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有治理模式進(jìn)行修正和完善，通過協(xié)調(diào)政府、市場和市民之間的沖突，有效整合多元主體的資源，以構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同作用的高效治理模式。政府具有權(quán)威性和主導(dǎo)性，可作為社區(qū)教育的元治理者，協(xié)調(diào)政府各部門資源，整合社會(huì)各界資源，以實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化和資源配置的合理化。已建立的多元主體參與的社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制，為元治理理論指導(dǎo)下的社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制的優(yōu)化和創(chuàng)新提供良好的基礎(chǔ)。針對當(dāng)前社區(qū)教育協(xié)同治理不足的現(xiàn)狀，構(gòu)建基于多元主體的元治理模式，有助于重新認(rèn)識各級政府之間、政府各部門之間、多元主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，切實(shí)有效推進(jìn)社區(qū)教育協(xié)同治理的創(chuàng)新發(fā)展。

二、社區(qū)教育協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境：多元主體的協(xié)作斷裂

我國社區(qū)教育協(xié)同治理格局還處于初步發(fā)展階段。由于地方政府重視程度不夠、有關(guān)部門參與方式和投入程度不一、社會(huì)各方認(rèn)知度和社區(qū)居民參與度不高等因素的影響，社區(qū)教育協(xié)同治理整體運(yùn)行不暢、效果不佳。

（一）政府內(nèi)部協(xié)作不暢

1.頂層設(shè)計(jì)不完善。當(dāng)前我國社區(qū)教育協(xié)同治理在頂層設(shè)計(jì)層面存在缺失，這是影響多元主體協(xié)同治理實(shí)踐效能提升的關(guān)鍵原因。教育部職業(yè)教育與成人教育司的城鄉(xiāng)社會(huì)教育處作為國家層面的社區(qū)教育主要職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)全國社區(qū)教育工作，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，但其作為處級單位無法完成對其他部門的橫向統(tǒng)籌，難以聯(lián)同有關(guān)部委建立國家層面的社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制。在社區(qū)教育協(xié)同治理實(shí)踐過程中，國家層面缺乏具有統(tǒng)籌功能的主體單位，無法協(xié)同有關(guān)部門推進(jìn)社區(qū)教育治理，意味著要回到部門單獨(dú)負(fù)責(zé)的狀態(tài)。部門負(fù)責(zé)制雖能發(fā)揮職能部門的專長，但需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)、外部資源的能力。各地負(fù)責(zé)社區(qū)教育的職業(yè)教育與成人教育處難以調(diào)動(dòng)教育部門中有關(guān)基礎(chǔ)教育和高等教育的資源，無權(quán)協(xié)調(diào)其他部門的公共服務(wù)資源，也缺少社會(huì)各界資源的支持。由于社區(qū)教育主管部門的重視程度不同，未能充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，社區(qū)教育協(xié)同治理在現(xiàn)實(shí)中遇到種種阻礙，嚴(yán)重影響社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制的完善和創(chuàng)新。

2.權(quán)責(zé)失衡制約合作。社區(qū)教育協(xié)同治理中的府際合作面臨種種困境，主要表現(xiàn)為各級政府合作不暢、相關(guān)部門合作乏力、社區(qū)與街道間缺少溝通。究其原因，無論是縱向上各級政府的主導(dǎo)還是橫向上不同部門的協(xié)作，社區(qū)教育協(xié)同治理都缺乏明晰的權(quán)責(zé)配置。由于缺乏協(xié)作制度，并受到多頭管理、各自為政的影響，各級政府對社區(qū)教育的重視程度不夠，嚴(yán)重影響各主體合作的意愿和能力。一方面，各級政府在社區(qū)教育中擔(dān)負(fù)的權(quán)責(zé)不明確。上級政府制定規(guī)則，掌握豐富的社區(qū)教育資源，具有發(fā)布政策、調(diào)動(dòng)資源的權(quán)威；下級政府處于執(zhí)行層，被動(dòng)應(yīng)對上級的命令，調(diào)動(dòng)資源的權(quán)限和權(quán)威不足。在實(shí)際運(yùn)行中，上級政府往往將任務(wù)傳導(dǎo)給下級政府，而下級政府卻處于有責(zé)無權(quán)的狀態(tài)，這種權(quán)責(zé)配置不明導(dǎo)致社區(qū)教育協(xié)同治理效率低下。在分級負(fù)責(zé)的原則下，各級政府、有關(guān)部門都有協(xié)同治理的任務(wù)，能夠積極推動(dòng)治理進(jìn)程，但也存在多頭管理、協(xié)同乏力的情況。在基層社區(qū)教育實(shí)踐中，出現(xiàn)民政、科技、婦聯(lián)、綜治委、農(nóng)業(yè)等多部門要求面向社區(qū)居民群體，開展有針對性的教育培訓(xùn)活動(dòng)，這給原本缺人、少人的社區(qū)帶來巨大的工作壓力。另一方面，在社區(qū)教育協(xié)同治理實(shí)踐中，制度不健全導(dǎo)致各部門橫向協(xié)作、各級政府縱向協(xié)調(diào)受到阻礙。各主體各自為政，無法實(shí)現(xiàn)信息共享、資源互通，阻礙協(xié)作共享機(jī)制健康運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致社區(qū)教育協(xié)同治理難以在基層落地。

3.部門之間缺乏有效融合。政府多以行政手段推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展，要求有關(guān)部門積極參與社區(qū)教育協(xié)同治理。例如，民政部作為社區(qū)和社會(huì)組織的直接管理部門，主要是為社區(qū)建設(shè)和社會(huì)組織參與社區(qū)教育提供服務(wù)指導(dǎo)，包括政策支持、信息咨詢、資源開放、成果展示、溝通協(xié)調(diào)等，以強(qiáng)化社區(qū)發(fā)展和社會(huì)組織的服務(wù)功能和服務(wù)品質(zhì)；老齡委積極開展智慧助老服務(wù)活動(dòng)，組織老年協(xié)會(huì)、老年社團(tuán)等到社區(qū)開展老年教育活動(dòng)；人社部加強(qiáng)民生檔案建設(shè)，組織開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)活動(dòng)；科協(xié)打造科技志愿服務(wù)隊(duì)伍，建設(shè)科普惠民服務(wù)站，負(fù)責(zé)開展科學(xué)普及活動(dòng)；文旅部負(fù)責(zé)開放公共文化設(shè)施、發(fā)布文旅項(xiàng)目，為居民營造休閑娛樂場景。不同部門按照各自的職責(zé)開展社區(qū)教育服務(wù)工作，但社區(qū)教育工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度尚未健全，無法協(xié)調(diào)各部門利益沖突，難以協(xié)同推進(jìn)社區(qū)教育工作。社區(qū)教育治理還處于有關(guān)職能部門機(jī)械合作的階段，協(xié)同治理的主要內(nèi)容、承擔(dān)職責(zé)、運(yùn)作流程、成效評估等仍不明晰，統(tǒng)籌整合型社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。

（二）多元主體參與無序化

1.參與主體存在感不強(qiáng)。多元主體參與是社區(qū)教育發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)和重要發(fā)展方向。但多元主體自身存在的不足妨礙了社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展。一方面，多元主體參與社區(qū)教育的意識和能力不足。政府有關(guān)部門參與社區(qū)教育主要通過開放公共服務(wù)設(shè)施、購買服務(wù)項(xiàng)目等方式進(jìn)行，但更注重行政管理而疏于服務(wù)引導(dǎo)，供給內(nèi)容和形式比較單一。社會(huì)組織以參與項(xiàng)目建設(shè)、開展教育活動(dòng)等方式發(fā)揮專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，但參與社區(qū)教育的類型比較單一，科普、法律、公共衛(wèi)生等社區(qū)急需的社會(huì)組織并沒有深入?yún)⑴c社區(qū)教育。社區(qū)需求和社會(huì)供給之間匹配度不高，導(dǎo)致多元主體參與難以真正起到作用，無法滿足居民多樣化的學(xué)習(xí)需求。另一方面，參與主體層次不一影響社區(qū)教育協(xié)同治理的成效。在參與社區(qū)教育的活動(dòng)策劃、項(xiàng)目開發(fā)、課程建設(shè)時(shí)，不同主體的總體數(shù)量、基本類型、參與程度和活動(dòng)效果都存在明顯差異。總體而言，普通高校、職業(yè)院校、中小學(xué)、社會(huì)組織參與社區(qū)教育狀況較好，但企事業(yè)單位的參與程度還不夠［16］。這進(jìn)一步表明政府在推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展中的元治理者角色不突出，引導(dǎo)社會(huì)參與的作用發(fā)揮不充分，多元主體的參與意志難以體現(xiàn)。

2.常態(tài)化協(xié)作機(jī)制缺失。教育部等九部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中提出，推動(dòng)形成社區(qū)教育協(xié)同治理的體制和運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)建立社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)、理事會(huì)或社區(qū)教育協(xié)作會(huì)等制度。但是，該政策對各參與主體的參與內(nèi)容缺乏明確表述，諸如各主體的具體職責(zé)、協(xié)同治理的內(nèi)容和范圍、治理過程的監(jiān)督、可操作性的程序、治理成效的評估等都需要進(jìn)一步闡釋清楚。目前，已有一些地區(qū)構(gòu)建了多元主體協(xié)同治理常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。例如，上海市組建由教育、宣傳、人社、文化、民政、財(cái)政等十多個(gè)部門構(gòu)成的學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，建立跨部門的綜合管理體制和業(yè)務(wù)指導(dǎo)體系；江蘇省常州市建立起由分管副市長擔(dān)任組長、24個(gè)部門組成的終身教育聯(lián)席會(huì)議制度。但是，很多地區(qū)尚未建立起基本的社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)議制度，多元主體參與社區(qū)教育的常態(tài)化機(jī)制缺失，導(dǎo)致各主體的積極性得不到有效激發(fā)。同時(shí)，各地還存在重部署輕督導(dǎo)、重形式輕成效等問題，導(dǎo)致社會(huì)各方共同參與社區(qū)教育的改革進(jìn)展比較緩慢，體制和機(jī)制突破比較困難，難以激發(fā)社會(huì)活力，造成資源類型單一、供給不足等問題，嚴(yán)重影響社區(qū)教育辦學(xué)質(zhì)量［17］。

三、社區(qū)教育協(xié)同治理創(chuàng)新發(fā)展：基于元治理理論

各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、社區(qū)建設(shè)情況、社區(qū)居民需求等方面都不同，導(dǎo)致社區(qū)教育多元主體的需求不同。如何協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求，成為社區(qū)教育協(xié)同治理實(shí)踐的難點(diǎn)。針對目前社區(qū)教育協(xié)同治理中存在的問題，可以借助元治理理論，推動(dòng)多元主體的角色歸位，促進(jìn)各主體真正發(fā)揮作用。

（一）樹立多元主體協(xié)同治理意識

根據(jù)元治理理論的主要觀點(diǎn)，社區(qū)教育協(xié)同治理必須由核心主體——政府來承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任，通過塑造價(jià)值理念、健全政策體系、加強(qiáng)監(jiān)督評估，積極引導(dǎo)其他主體共同參與社區(qū)教育治理。在推進(jìn)社區(qū)教育協(xié)同治理的實(shí)踐進(jìn)程中，首先要積極倡導(dǎo)協(xié)同治理文化，推動(dòng)各主體共同建立協(xié)同治理共同體，樹立協(xié)同治理共同體意識，從而凝聚各方共同參與的合力，達(dá)成協(xié)同治理的共識。

1.要充分關(guān)注社區(qū)教育協(xié)同治理過程。構(gòu)建各方參與的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，明確有關(guān)部門、社區(qū)、社會(huì)組織在治理體系中的具體職責(zé)和任務(wù)，引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及各界人士增強(qiáng)協(xié)同治理共同體意識，在制度設(shè)計(jì)上明確各主體的職責(zé)，建立主體平等、要素流通、資源共享、數(shù)據(jù)互通、合理分配的社區(qū)教育協(xié)同治理制度，提升多元主體參與的意愿，形成社會(huì)各界深度參與協(xié)同治理的最優(yōu)格局。同時(shí)，要建立監(jiān)督委員會(huì)和第三方評估機(jī)制，加強(qiáng)對協(xié)同治理過程的監(jiān)督和治理成效的評估，推動(dòng)協(xié)同治理機(jī)制更加完善。

2.要積極達(dá)成多元主體協(xié)同治理目標(biāo)。在滿足多元主體利益訴求的同時(shí)，必須實(shí)現(xiàn)各主體利益最大化，充分激活社會(huì)各界參與的積極性，充分激發(fā)社區(qū)教育發(fā)展活力，構(gòu)建社區(qū)教育高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同治理體系［18］。為此，應(yīng)基于主體平等、相互信任、共建共享的原則，為協(xié)同治理制定基本規(guī)則和規(guī)章制度，塑造多元主體向往的共同愿景。規(guī)則和制度是推動(dòng)多元主體積極參與的重要保障，也是保證協(xié)同治理實(shí)踐發(fā)揮實(shí)效的主要依據(jù)。在制定規(guī)則和制度的過程中，既要明確各主體的職責(zé)和任務(wù)，有效解決不同主體協(xié)同意識不強(qiáng)的問題，也要積極滿足不同主體的利益訴求，真正調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與的積極性。要在明確協(xié)同治理規(guī)則的基礎(chǔ)上，對其他主體的能力和專長有清晰的認(rèn)知和明確的判斷，并深入分析不同主體的資源稟賦，將多元主體嵌入?yún)f(xié)同治理的合適位置。

（二）明確多元主體協(xié)同治理的權(quán)責(zé)配置

1.明確元治理者的職責(zé)。在元治理理論指導(dǎo)下，政府作為社區(qū)教育發(fā)展的元治理者，要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，具體包括：第一，設(shè)計(jì)制度，確定社區(qū)教育協(xié)同治理的范圍、特征及運(yùn)作程序；第二，確立框架，引導(dǎo)有關(guān)部門、社區(qū)、社會(huì)各界等多元參與主體明晰協(xié)同治理目標(biāo)、財(cái)政支持、法律保障以及話語權(quán)，確定協(xié)同治理共同體的現(xiàn)有制度安排，以形塑協(xié)同治理的制度框架；第三，管理過程，協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求，減少協(xié)同治理的成本，強(qiáng)化協(xié)同治理的監(jiān)督和評估，以取得協(xié)同治理的積極成效；第四，主導(dǎo)決策，在特定情形下調(diào)整目標(biāo)和任務(wù)，確定變更的實(shí)施方案和任務(wù)清單，構(gòu)建協(xié)同治理信任體系。其中，設(shè)計(jì)制度和確立框架有助于塑造協(xié)同治理共同體；管理過程和主導(dǎo)決策是在協(xié)同治理架構(gòu)下推動(dòng)參與主體協(xié)同運(yùn)作。由元治理者組織引導(dǎo)，協(xié)調(diào)不同主體的需求，構(gòu)建相互支持、信息共享的社區(qū)教育協(xié)同治理模式，是協(xié)調(diào)相關(guān)主體不同利益的關(guān)鍵所在。處理好不同部門利益訴求的前提，在于元治理者合理安排相關(guān)部門的權(quán)力和職責(zé)，合理配置有關(guān)部門的資源，有效發(fā)揮有關(guān)部門的作用。同時(shí)，元治理者要重視“縱向到底”的推進(jìn)原則，加強(qiáng)基層政府和有關(guān)部門的服務(wù)指導(dǎo)能力。在元治理者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，積極調(diào)動(dòng)各級政府和各個(gè)部門，將資源下沉到基層社區(qū)，推動(dòng)資源充分整合和合理配送。

基于社會(huì)各方參與社區(qū)教育意愿不高和程度不深的現(xiàn)實(shí)，政府要充分發(fā)揮元治理者的統(tǒng)籌指導(dǎo)功能，積極引導(dǎo)其他主體提高參與的意識和能力。一方面，要改變過去的管理思路，將服務(wù)指導(dǎo)理念貫穿到實(shí)踐中，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督和健全考核機(jī)制，通過發(fā)布政策、購買服務(wù)、減少稅收等利好措施，給予多元主體更多參與和發(fā)展的空間。在多元主體協(xié)同治理的過程中，政府要著重把握戰(zhàn)略方向，通過元戰(zhàn)略的確立對社區(qū)教育治理過程進(jìn)行引導(dǎo)，將具體事務(wù)的管理權(quán)交給其他主體，由其他主體根據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)揮職能［19］。另一方面，要有意識地培育社區(qū)教育參與主體的專業(yè)能力，通過出臺(tái)政策法規(guī)，對社會(huì)組織參與社區(qū)教育的形式、范圍、程序、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行明確規(guī)定，對社會(huì)組織從事社區(qū)教育進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，并且監(jiān)督和評估社會(huì)組織參與社區(qū)教育的情況，以星級評定的方式確定社會(huì)組織的等級和品質(zhì)。要遴選資質(zhì)好、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、社會(huì)影響力大的社會(huì)組織，開發(fā)滿足居民需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目，如幫扶弱勢群體、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、居民矛盾紓解等，并對社會(huì)組織的工作成效進(jìn)行評估和考核。在促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和滿足居民教育需求方面，政府要強(qiáng)化公共服務(wù)的均衡性和可及性，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，形塑公共議題，引導(dǎo)居民提高參與能力與合作意識，激發(fā)其參與社區(qū)公共事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。要引導(dǎo)社區(qū)充分挖掘社區(qū)能人和意見領(lǐng)袖，培育社區(qū)自組織，促使居民從內(nèi)心塑造社區(qū)共同體意識，在社區(qū)治理和建設(shè)中從“被動(dòng)參與”向“主動(dòng)參與”轉(zhuǎn)變［20］。

2.明確多元主體的角色定位。政府作為元治理者，要明確各級政府、各個(gè)部門在社區(qū)教育協(xié)同治理中的職責(zé)和分工，明晰不同層級政府、各個(gè)部門的任務(wù)清單。通過發(fā)揮積極引導(dǎo)的作用，元治理者明確各級政府向下的指導(dǎo)方式和推進(jìn)程度，打破各自為政的困境，形成上下聯(lián)動(dòng)的新發(fā)展格局。教育行政主管部門作為社區(qū)教育主管部門，在社區(qū)教育協(xié)同治理中要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)的作用，通過召開社區(qū)教育協(xié)同治理聯(lián)合會(huì)議，明確社區(qū)教育的發(fā)展任務(wù)和要求，積極協(xié)調(diào)不同部門的資源，強(qiáng)化不同部門的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)，推動(dòng)社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)。社區(qū)潛藏豐富的人力、物力和精神資源，應(yīng)充分挖掘社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，積極利用黨群服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心、基層文化服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、科普活動(dòng)室、農(nóng)家書屋等就近場所，組建包括社區(qū)能人、退休人員、機(jī)關(guān)單位人士、專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)的志愿服務(wù)隊(duì)伍，積極塑造社區(qū)居民的主體性意識，為社區(qū)居民提供便利的教育服務(wù)。社區(qū)所在轄區(qū)的學(xué)校、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)，可通過教師送教、項(xiàng)目開發(fā)、志愿服務(wù)、技能培訓(xùn)等各種形式為社區(qū)居民提供個(gè)性化服務(wù)。社會(huì)上各類教育機(jī)構(gòu)或非教育機(jī)構(gòu)在師資專業(yè)、課程制作、場地條件、場館、技術(shù)服務(wù)等方面具有服務(wù)社區(qū)教育的天然優(yōu)勢，能夠有效彌補(bǔ)社區(qū)教育辦學(xué)資源不足的問題，要推動(dòng)社會(huì)各方主動(dòng)參與社區(qū)教育活動(dòng)，為深化多元主體參與社區(qū)教育辦學(xué)奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)，促使多元主體協(xié)同治理機(jī)制在實(shí)踐中不斷完善［21］。

（三）構(gòu)建多元主體協(xié)同治理模式

以元治理理論分析社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制，意味著要在積極整合政府不同部門利益訴求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各級政府、不同部門之間的協(xié)作，建立起一套能夠形成合力的社區(qū)教育協(xié)同治理模式。國家層面應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)教育協(xié)同治理的頂層設(shè)計(jì)，建立社區(qū)教育協(xié)同治理委員會(huì)，打破“多頭管理”“各自為政”的困境，推動(dòng)有關(guān)部門真正協(xié)同參與。政府要扮演好元治理者角色，構(gòu)建基于元治理理論的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，橫向聯(lián)系不同部門，縱向會(huì)同各級政府，對外引導(dǎo)社會(huì)各界力量，建立一套多層面、多層級、一體化的協(xié)同推進(jìn)運(yùn)作程序，促進(jìn)不同主體在社區(qū)教育協(xié)同治理中實(shí)現(xiàn)有效融合。由元治理者建立多元主體合作模式，通過制定發(fā)展規(guī)劃、編制實(shí)施方案、建立信息系統(tǒng)、發(fā)布協(xié)同治理任務(wù)清單、形成考核監(jiān)督機(jī)制等方式，強(qiáng)化有關(guān)部門之間的協(xié)作，建立具有協(xié)同作用的制度性和常態(tài)性合作機(jī)制，保障社區(qū)教育協(xié)同治理真正發(fā)揮實(shí)效。教育行政部門負(fù)責(zé)建立社區(qū)教育協(xié)同治理聯(lián)席會(huì)議制度或者委員會(huì)，公布各部門任務(wù)清單和資源清單，切實(shí)推動(dòng)社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)。例如，成都市公布學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)議成員單位社區(qū)教育資源清單，成員單位包括教育局、科技局、民政局、司法局、文旅局、圖書館、婦聯(lián)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等眾多部門。其中，教育局開設(shè)“市民課堂”1000門以上，建設(shè)“社區(qū)雛鷹”公益活動(dòng)項(xiàng)目100個(gè)、“游學(xué)項(xiàng)目”20個(gè)以上；科技局開放150家科普基地，開展科普體驗(yàn)活動(dòng)；民政局印發(fā)《社區(qū)營造指導(dǎo)手冊》1000冊，培育社區(qū)領(lǐng)袖和志愿者；司法局開放法制教育基地163個(gè)，開展安全教育宣傳；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局開展科技下鄉(xiāng)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)；生態(tài)局開放環(huán)境教育社會(huì)實(shí)踐基地，宣講環(huán)保知識；文旅局開放農(nóng)家書屋、社區(qū)書屋，舉辦全民藝術(shù)普及講座100場、圖書館公益講座160場；體育局開放公共體育場館，培訓(xùn)社會(huì)體育指導(dǎo)員；城管局發(fā)放《生活垃圾分類宣傳冊》1000冊，提供執(zhí)法體驗(yàn)服務(wù)項(xiàng)目；總工會(huì)發(fā)放《新市民手冊》2萬多冊，開展新市民素質(zhì)教育培訓(xùn)；紅十字會(huì)發(fā)放《應(yīng)急救護(hù)知識普及讀本》1萬多冊；婦聯(lián)開放婦女之家和兒童之家，開展家庭教育講座；市場監(jiān)管局開展食品安全講座［22］。成都市公布的社區(qū)教育資源清單明確列出各部門服務(wù)社區(qū)教育的具體內(nèi)容，在推動(dòng)社區(qū)教育協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮重要作用?？梢猿浞滞茝V這一做法，不斷通過更加完善的社區(qū)教育協(xié)同治理制度性安排，明確有關(guān)部門的職責(zé)和任務(wù)，發(fā)揮社區(qū)教育協(xié)同治理的整體效應(yīng)，以建立統(tǒng)一指導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的社區(qū)教育協(xié)同治理新格局。

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