機(jī)關(guān)黨建驅(qū)動治理有效的作用機(jī)制與實現(xiàn)路徑

摘 要：在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實背景下，探討黨建引領(lǐng)各項事業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機(jī)制具有重要的理論意義與現(xiàn)實意義。作為黨的建設(shè)的重要組成部分，機(jī)關(guān)黨建以公共權(quán)力機(jī)關(guān)為場域，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)的“政治性”，是中國特色科層體制的重要制度特征之一。除了政治統(tǒng)治功能，機(jī)關(guān)黨建同樣具有治理功能，尤其是在破解科層體制橫向結(jié)構(gòu)治理困境、驅(qū)動科層體制橫向結(jié)構(gòu)治理有效方面發(fā)揮著重要作用。從行政學(xué)視角考察，科層體制橫向結(jié)構(gòu)具有管理專業(yè)性、責(zé)任局部性和執(zhí)行性三大特征，同時帶來專業(yè)主義、部門本位與執(zhí)行力困境三大治理難題。新時代機(jī)關(guān)黨建強(qiáng)化黨建領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以制度建設(shè)貫穿各項實踐工作，蘊(yùn)含著破解橫向結(jié)構(gòu)治理困境的作用機(jī)制，即以價值引領(lǐng)機(jī)制破解專業(yè)主義、以激勵約束機(jī)制破解部門本位和以組織力塑造機(jī)制破解執(zhí)行力困境。以三大作用機(jī)制為理論基礎(chǔ)，應(yīng)充分認(rèn)識到機(jī)關(guān)黨建驅(qū)動治理有效的作用，從強(qiáng)化價值引領(lǐng)機(jī)制、完善激勵機(jī)制、加強(qiáng)組織力建設(shè)等方面提升機(jī)關(guān)黨建質(zhì)量，切實發(fā)揮黨建的治理效能。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)；黨建；橫向結(jié)構(gòu)；治理；作用機(jī)制

以黨建引領(lǐng)各項事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，是當(dāng)前各個領(lǐng)域極為重要的實踐探索問題，同時也是充分認(rèn)識中國特色社會主義制度優(yōu)越性、反映中國自主知識體系建設(shè)成果的重要理論問題。目前學(xué)者們在黨建引領(lǐng)基層治理①、社會治理②、城市小區(qū)治理③、鄉(xiāng)村治理④的研究中取得了豐碩成果；但是，還沒有充分關(guān)注到機(jī)關(guān)黨建這一重要內(nèi)容。機(jī)關(guān)黨的建設(shè)是新時代黨的建設(shè)新的偉大工程的重要組成部分⑤。習(xí)近平總書記指出：“在黨的建設(shè)實踐中，各方面工作都從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)抓起，從領(lǐng)導(dǎo)干部抓起，先機(jī)關(guān)后基層，然后再到全社會。”中共中央國家機(jī)關(guān)工作委員會：《學(xué)習(xí)習(xí)近平同志關(guān)于機(jī)關(guān)黨建重要論述（修訂本）》，黨建讀物出版社2016年版，第29頁。針對機(jī)關(guān)黨建展開研究有著極為重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、機(jī)關(guān)黨建的治理功能

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，確保中國共產(chǎn)黨永葆旺盛生命力和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力，是黨的建設(shè)的目標(biāo)所在。2019年習(xí)近平總書記“7·9”重要講話即2019年7月9日習(xí)近平總書記在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話。參見習(xí)近平：《在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話》，《求是》2019年第21期。，標(biāo)志著機(jī)關(guān)黨的建設(shè)在維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障黨的治理目標(biāo)實現(xiàn)方面承擔(dān)起更為重要的使命。

機(jī)關(guān)黨建在建設(shè)內(nèi)容上遵循“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭”習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第62頁。的“六位一體”格局，但在工作體制、責(zé)任機(jī)制、工作目標(biāo)和評價方式上體現(xiàn)出自身特點(diǎn)。一是在機(jī)關(guān)的組織屬性認(rèn)識上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治機(jī)關(guān)”的定位，突出機(jī)關(guān)黨建政治建設(shè)的重要性；二是在機(jī)關(guān)黨建的工作機(jī)制上，確立了機(jī)關(guān)工委和黨委（黨組）的雙重責(zé)任主體制度，強(qiáng)化機(jī)關(guān)黨建的領(lǐng)導(dǎo)體制與責(zé)任制度；三是在機(jī)關(guān)黨建工作方式與目標(biāo)上，要求推動機(jī)關(guān)黨建和業(yè)務(wù)工作深度融合，著力破解“兩張皮”，提升機(jī)關(guān)黨建質(zhì)量。四是在評價機(jī)關(guān)黨建成效的標(biāo)準(zhǔn)方面，明確提出“黨中央決策部署是否落實、部門中心工作是否完成、黨組織功能是否增強(qiáng)、黨員干部素質(zhì)是否提高、干事創(chuàng)業(yè)精氣神是否提振、人民群眾是否滿意”旗幟網(wǎng)：《中央和國家機(jī)關(guān)工委印發(fā)〈關(guān)于破解“兩張皮”問題推動中央和國家機(jī)關(guān)黨建和業(yè)務(wù)工作深度融合的意見〉》，http：//www.qizhiwang.org.cn/n1/2021/1109/c422369-32277772.html。的六方面標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，以中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)為表率，機(jī)關(guān)黨建形成以上率下、以機(jī)關(guān)帶系統(tǒng)，一級抓一級，一級帶一級，逐級創(chuàng)建的發(fā)展局面。

在國家治理體系中，各級黨和國家機(jī)關(guān)是重要的治理主體，是黨的路線方針的踐行者，承擔(dān)著制定公共政策、治理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的核心職能。機(jī)關(guān)黨建工作雖不涉及機(jī)關(guān)具體職能的發(fā)揮，但關(guān)乎治理能力，與國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)密切相關(guān)。這意味著，機(jī)關(guān)黨建除了承擔(dān)政治統(tǒng)治功能之外，還蘊(yùn)含著重要的治理功能。已有黨建引領(lǐng)的研究表明，黨建引領(lǐng)的整體制度蘊(yùn)含了跨組織協(xié)調(diào)、搭建治理網(wǎng)絡(luò)、推動治理共同體成長等制度要素，有效應(yīng)對了社會治理轉(zhuǎn)型中的挑戰(zhàn)黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》2021年第6期。，發(fā)揮著重要的賦能作用姜曉萍、田昭：《授權(quán)賦能：黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2019年第5期。。機(jī)關(guān)黨建的場域是黨領(lǐng)導(dǎo)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，以黨委政府的組成機(jī)關(guān)與廣大公務(wù)員為作用對象，其治理效能與前述社會領(lǐng)域黨建引領(lǐng)或有不同，但同樣有著治理功能，對內(nèi)主要表現(xiàn)為對機(jī)關(guān)這一組織的治理能力的提升，對外表現(xiàn)為基于部門職能的治理效能的提升。因此，可以從科層治理有效有關(guān)治理有效的討論，參見何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，《管理世界》2012年第12期。的角度展開對機(jī)關(guān)黨建的研究。

現(xiàn)代國家的基本組織形式是科層制。中國的科層制有一定的特殊性，核心表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)。其特征包含兩個方面的內(nèi)容，一是黨和政都有較為嚴(yán)密、條塊結(jié)合的科層組織體系。黨的組織體系縱向上包括黨中央、黨的地方組織和黨的基層組織，一級黨委內(nèi)部又按照分工形成黨委部門；政府體系同樣包含國務(wù)院、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，各級政府由具體履行職能的部門組成，兩套條塊分割的科層體系并存。二是這兩套科層組織體系以黨的體系為中心緊密融合。一方面，中國共產(chǎn)黨作為國家整體利益和民族長遠(yuǎn)利益的代表，黨在政治上高于政，黨具有全面的領(lǐng)導(dǎo)地位；另一方面，黨通過在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組這一特殊的組織形態(tài)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“角色同構(gòu)”與黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)“職能交叉”，將政府、司法、監(jiān)督監(jiān)察等體系納入到以黨委為中心的政治體系且結(jié)合在一起秦前紅、胡南：《論中國共產(chǎn)黨黨組制度的邏輯展開》，《吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第3期。。通過這樣的方式，黨的科層體系處于中心位置，表現(xiàn)為各類非黨組織中的權(quán)力向黨組靠攏、各級政權(quán)的權(quán)力向黨委集中、全黨向黨中央集中，這一體制特征，政治學(xué)家們歸納為“黨政體制”景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國政府與政治（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社2024年版，第4頁。。

中國的黨政體制下的科層制雖有一定的特殊性，卻也沒有脫離科層制的基本架構(gòu)——專業(yè)化的橫向部門分工與等級制的縱向?qū)蛹墑澐窒嘟Y(jié)合。作為單一制國家，中央與地方關(guān)系歷來位于中國國家治理議題的中心，以往對國家治理體系及治理有效性的探究大多將注意力放在縱向治理上周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。。如對“中國奇跡”的解釋中，特定制度結(jié)構(gòu)下的地方政府競爭被認(rèn)為是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎張軍：《分權(quán)與增長：中國的故事》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2008年第1期。，是因為中央政府以“晉升錦標(biāo)賽”為手段，通過集權(quán)與分權(quán)的復(fù)雜組合，“把政府的激勵搞對”，造就了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有效治理周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社2008年版，第13-18頁。。在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，研究者發(fā)現(xiàn)，“達(dá)標(biāo)錦標(biāo)賽”成為提升地方政府非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理效能的重要機(jī)制袁方成、王悅：《以賽促治：“達(dá)標(biāo)錦標(biāo)賽”如何驅(qū)動治理有效》，《公共行政評論》2023年第6期。。以上研究均聚焦于科層制的縱向維度，即中央如何驅(qū)動地方這一層面上。然而，就科層制有效運(yùn)作以實現(xiàn)國家治理目標(biāo)而言，橫向治理結(jié)構(gòu)同樣不容忽視。如何驅(qū)動基于專業(yè)分工的橫向部門有效完成治理任務(wù)？在黨領(lǐng)導(dǎo)的科層體制中，這一問題又可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為：如何驅(qū)動同一級政府內(nèi)部的各部門有效完成黨委的要求與任務(wù)？如何進(jìn)一步黏合黨政兩套科層體系服務(wù)于治理目標(biāo)的實現(xiàn)？考慮到機(jī)關(guān)黨建工作主要針對的是本級黨政機(jī)關(guān)，本文擬從橫向結(jié)構(gòu)治理的角度切入展開對機(jī)關(guān)黨建的研究，重點(diǎn)剖析機(jī)關(guān)黨建在理論上何以推動橫向治理有效這一問題。

二、科層制橫向結(jié)構(gòu)的特征及其治理困境

要回答機(jī)關(guān)黨建對科層橫向結(jié)構(gòu)治理的功能，需要首先對科層橫向結(jié)構(gòu)的特征及其治理困境展開剖析。作為科層治理的重要方面，橫向結(jié)構(gòu)具有以下三個方面的特征：

一是管理的專業(yè)性要求?；跇I(yè)務(wù)專業(yè)性進(jìn)行分工是科層體制橫向結(jié)構(gòu)的設(shè)置原則，城市規(guī)劃、衛(wèi)生事務(wù)管理、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)計分析等工作內(nèi)容的屬性差異構(gòu)成了橫向業(yè)務(wù)部門設(shè)立的基礎(chǔ)；相應(yīng)地，實現(xiàn)這些事務(wù)的有效管理需要精通相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)人才?！白寣I(yè)的人干專業(yè)的事”是組織管理的基本準(zhǔn)則，也是各業(yè)務(wù)部門招募公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)。因此，今天的黨政機(jī)關(guān)不同條線上有著各種類型的專業(yè)化人才。然而，這一原則也帶來了橫向治理的第一個困境：專業(yè)主義（Professionalism）。專業(yè)主義是現(xiàn)代社會的重要特征，是知識體系深化與細(xì)化、專業(yè)教育發(fā)展與職業(yè)分化的必然結(jié)果。然而，專業(yè)訓(xùn)練雖然賦予了業(yè)務(wù)部門公務(wù)員從事業(yè)務(wù)工作需要的知識、方法與技能，并形成了特定的專業(yè)倫理，但專業(yè)主義也有其局限性。已有研究表明，專業(yè)壟斷、專業(yè)自主性以及帶來的與公共利益之間的沖突、專業(yè)實踐中的倫理困境等是專業(yè)主義內(nèi)在的局限參見Magali Sarfatti Larson， The Rise of Professionalism： Monopolies of Competence and Sheltered Markets， Taylor amp; Francis Group， 2012， pp.191-194。；在中國的語境下，專業(yè)主義還有可能帶來政治行政協(xié)調(diào)的困難，“紅”與“?！钡年P(guān)系處理一度處于政治討論的重要位置。

二是責(zé)任的局部性。因管轄事務(wù)的局部性，橫向結(jié)構(gòu)部門的責(zé)任同樣具有局部性。分工能夠顯著提高效率，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要發(fā)現(xiàn)；通過設(shè)置不同部門，分工處理不同類型的公共事務(wù)，符合行政效率的內(nèi)在要求。依據(jù)事務(wù)領(lǐng)域分工或者按照流程分工是機(jī)構(gòu)設(shè)置的兩大基本邏輯。這也帶來了橫向組織設(shè)計的雙重任務(wù)，一是進(jìn)行科學(xué)合理的分工，二是促成部門間的協(xié)作。其中，分工是顯性的，以官方正式的職能界定為標(biāo)準(zhǔn)；協(xié)作是相對隱性的，往往需要各類臨時性協(xié)調(diào)組織或具體的行政實踐來實現(xiàn)。伴隨著政府職責(zé)的擴(kuò)張，協(xié)作問題日益成為公共管理的重要問題參見B. Guy Peters， Pursuing Horizontal Management： The Politics of Public Sector Coordination， University Press of Kansas， 2015， p.2.。權(quán)責(zé)的局部性意味著部門無須為整體事務(wù)負(fù)責(zé)，相對于協(xié)作，完成部門分內(nèi)事務(wù)來得更為重要，這為部門本位主義留下了隱患。作為一種組織現(xiàn)象，部門本位主義一般指的是各個部門或單位在組織決策和資源分配過程中，傾向于優(yōu)先考慮自身利益而非整個組織的整體利益或長遠(yuǎn)目標(biāo)。部門本位主義帶來了組織功能的碎片化曾凡軍：《政府組織功能碎片化與整體性治理》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第2期。、部門間的競爭翟磊：《C位策略：地方政府部門間競爭的政策發(fā)布邏輯》，《中國行政管理》2023年第4期。、協(xié)調(diào)困難周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機(jī)制探析——一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期。、職責(zé)交叉中互相推諉等，不僅阻礙政策貫徹落實，影響改革成效，“在精神層面還會對社會主義核心價值觀產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而消解人民群眾對社會主義的信仰，弱化黨和政府在人民心中的權(quán)威形象?！敝窳⒓遥骸队霉簿裣块T本位主義現(xiàn)象》，《人民論壇》2018年第2期。

三是執(zhí)行性特征明顯。部門是黨委政府在具體事務(wù)中的重要執(zhí)行主體，部門政策創(chuàng)制需要同級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)與支持。又因橫向結(jié)構(gòu)中的組成部門在財政預(yù)算、干部人事等方面權(quán)力遠(yuǎn)不及縱向結(jié)構(gòu)中的一級政府，針對橫向部門的激勵手段不如縱向結(jié)構(gòu)治理來得豐富，這就容易導(dǎo)致橫向結(jié)構(gòu)的執(zhí)行困境。與此同時，科層體制內(nèi)公務(wù)員晉升激勵機(jī)會少、薪酬激勵受制約等問題又進(jìn)一步加劇了執(zhí)行力不足問題。在中央層面，機(jī)關(guān)執(zhí)行力的強(qiáng)弱程度直接制約著黨和國家意志的實現(xiàn)程度；在地方層面，機(jī)關(guān)執(zhí)行力問題也制約著地方黨委政府貫徹落實黨中央決策部署的水平與成效。然而，黨政機(jī)關(guān)中的執(zhí)行力問題普遍存在，表現(xiàn)為“表態(tài)多調(diào)門高、行動少落實差，單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，做表面文章，缺乏實際行動和具體措施，或搞口號式、表態(tài)式、包裝式落實和機(jī)械執(zhí)行、‘一刀切’執(zhí)行等問題”中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站：《從政治上審視貫徹黨中央決策部署不力問題》，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202209/t20220921_219130.html。。

綜上，不能簡單地認(rèn)為只要組織結(jié)構(gòu)搭建起來，工作制度建立起來，有效治理的目標(biāo)就能夠達(dá)成。事實上，在橫向結(jié)構(gòu)的運(yùn)行中，專業(yè)主義、部門本位、執(zhí)行力困境等普遍存在，成為橫向治理重點(diǎn)要解決的問題。公共管理理論中的目標(biāo)責(zé)任制、績效管理、整體性治理等等都可以視為對這一問題的重要探索；如何驅(qū)動橫向結(jié)構(gòu)也成為中國黨政體制要解決的重要問題。如果仔細(xì)觀察中國黨政體系的運(yùn)作，可以發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)黨建是具有中國特色的橫向結(jié)構(gòu)治理的重要方式之一。

三、機(jī)關(guān)黨建驅(qū)動橫向治理有效的作用機(jī)制

機(jī)關(guān)黨建以一級政權(quán)內(nèi)機(jī)關(guān)及公務(wù)員為作用對象，按照圍繞中心、建設(shè)隊伍、服務(wù)群眾的職責(zé)定位，不斷豐富完善機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，將制度建設(shè)貫穿其中。從行政學(xué)的角度，機(jī)關(guān)黨建對破解科層橫向治理中的困境有著重要價值，本文試分析其中的作用機(jī)制（見圖1）。

（一）價值引領(lǐng)機(jī)制破解專業(yè)主義

習(xí)近平總書記在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上指出，“各部門各單位職責(zé)分工不同，但都不是單純的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)”習(xí)近平：《在中央和國家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會議上的講話》，《求是》2019年第21期。。對黨政機(jī)關(guān)政治機(jī)關(guān)的定位可以視為對科層制中專業(yè)主義的解毒劑。在西方公共行政學(xué)的理論探討中，美國公共行政學(xué)專家喬治·弗雷德里克森就曾指出，基于個人主義和實用主義哲學(xué)的職業(yè)主義在公共行政領(lǐng)域具有潛在的破壞性。他批評說：“所有組織行為似乎都只是為了個人職業(yè)發(fā)展而服務(wù)。效率、生產(chǎn)力和忠誠度的追求并非出于它們自身的價值，而是出于對個人職業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)?！保躘美＼]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福、劉霞、張璋等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第188頁。在對職業(yè)主義提出批評的同時，弗雷德里克森通過對二戰(zhàn)時期德國和丹麥官僚體系的觀察，提出了公務(wù)員應(yīng)成為道德的思考者和實踐者的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)，公務(wù)員的基本職責(zé)不僅是政體價值的守護(hù)者和維護(hù)者，而且公共行政的精神應(yīng)當(dāng)建立在對所有公民的普遍關(guān)懷和愛國主義道德的基礎(chǔ)之上。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員在維護(hù)公共利益和推動社會進(jìn)步中的關(guān)鍵角色，呼吁他們在專業(yè)技能之外，更應(yīng)具備高尚的道德情操和責(zé)任感。

就中國的政治實踐而言，中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨與其所致力于建構(gòu)的使命型政治唐亞林：《中國式民主的內(nèi)涵重構(gòu)、話語敘事與發(fā)展方略——兼與高民政、蔣德海教授商榷》，《探索與爭鳴》2014年第6期。，對黨政機(jī)關(guān)及黨員干部提出了更高的道德準(zhǔn)則和政治要求。這一道德準(zhǔn)則和政治要求在黨的自身建設(shè)中體現(xiàn)得最為明顯。在機(jī)關(guān)黨建的政治建設(shè)和思想建設(shè)中，可以找尋到中國共產(chǎn)黨對公務(wù)員在價值層面上的要求與引領(lǐng)。一是通過政治機(jī)關(guān)的定位和高要求，將黨員干部的工作統(tǒng)一到中華民族偉大復(fù)興的歷史偉業(yè)中，賦予個體有限的工作職責(zé)以道德理想的光輝，打破對個人利益的狹隘追求。二是強(qiáng)化公務(wù)員的忠誠義務(wù)，塑造心理契約。公務(wù)員的忠誠義務(wù)是公務(wù)員與國家之間的心理契約，體現(xiàn)黨和國家對公務(wù)員的期望及雙方應(yīng)然義務(wù)的認(rèn)知金偉峰、姜裕富：《公務(wù)員忠誠義務(wù)的若干問題研究——對〈公務(wù)員法〉第12條的解讀》，《行政法學(xué)研究》2008年第1期。。持續(xù)的理論學(xué)習(xí)，如深入開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育；頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》，明確黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度；組織面向機(jī)關(guān)年輕干部的青年理論學(xué)習(xí)小組等多種形式，機(jī)關(guān)黨建將黨的理想信念、宗旨意識和價值追求內(nèi)化為機(jī)關(guān)黨員干部的核心價值觀，實現(xiàn)公務(wù)員忠誠于黨、忠誠于國家和忠誠于人民的統(tǒng)一，真正做到以公共利益為本，以人民為中心。三是以黨建與業(yè)務(wù)相融合，強(qiáng)化以“紅”領(lǐng)“?！?。機(jī)關(guān)黨建要求在落實重大任務(wù)和推動業(yè)務(wù)工作中堅持正確政治方向，“既要防止重業(yè)務(wù)輕政治現(xiàn)象，又要防止游離于業(yè)務(wù)工作之外搞空頭政治等問題”旗幟網(wǎng)：《中央和國家機(jī)關(guān)工委印發(fā)〈關(guān)于破解“兩張皮”問題推動中央和國家機(jī)關(guān)黨建和業(yè)務(wù)工作深度融合的意見〉》，http：//www.qizhiwang.org.cn/n1/2021/1109/c422369-32277772.html。。要求推動機(jī)關(guān)專職黨務(wù)干部與行政、業(yè)務(wù)骨干雙向交流，培養(yǎng)精通黨務(wù)、熟悉業(yè)務(wù)的黨務(wù)干部隊伍，這些都在不同程度上強(qiáng)化了黨對專業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。四是在機(jī)關(guān)黨建的“服務(wù)群眾”職責(zé)定位中，踐行群眾路線，打破專業(yè)主義帶來的官僚主義、特權(quán)思想。

（二）激勵約束機(jī)制破解部門本位

部門本位在不同領(lǐng)域有不同表現(xiàn)，在行政立法中，部門本位主義表現(xiàn)為以部門意志和部門利益來支配立法，視立法為強(qiáng)化部門權(quán)力的有效工具，甚至將部門利益置于全局利益和公眾利益之上封麗霞：《解析行政立法中的部門本位主義》，《中國黨政干部論壇》2005年第8期。。一旦領(lǐng)導(dǎo)干部受部門本位觀的影響，以部門利益代替社會普遍利益和公眾利益，利用公共權(quán)力實現(xiàn)利益的“部門化”，就會出現(xiàn)部門保護(hù)主義、政策選擇性執(zhí)行和信息傳達(dá)操控等現(xiàn)象申建林：《警惕部門本位觀——領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向的表現(xiàn)與危害》，《人民論壇》2019年第21期。，還會帶來部門協(xié)作困難?？梢哉f，部門本位產(chǎn)生的根本原因是利益處理不當(dāng)。

與已有學(xué)術(shù)研究較多討論部門如何基于利益調(diào)節(jié)克服本位主義從而走向合作不同，機(jī)關(guān)黨建以強(qiáng)有力的作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，正風(fēng)肅紀(jì)，引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)干部正確處理個人利益、部門利益與公共利益的關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式，實現(xiàn)了對部門本位的超越。一是對濫用職權(quán)謀取個人或部門利益的行為進(jìn)行有效約束。為了防止機(jī)關(guān)黨員干部出現(xiàn)背離公眾利益的行為，機(jī)關(guān)黨建通過建立健全紀(jì)律規(guī)范、完善監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化責(zé)任追究等方式，構(gòu)建了一個全方位的行為約束體系，設(shè)置了明確的行為邊界和違規(guī)成本。這種約束機(jī)制不僅包括法律法規(guī)的明確要求，還包括黨規(guī)黨紀(jì)所體現(xiàn)的更高行為標(biāo)準(zhǔn)，有效減少了機(jī)會主義行為的發(fā)生，從而確保政策制定和執(zhí)行過程的公正性和有效性。二是開展“模范機(jī)關(guān)”“五星級黨支部”評選，在橫向部門中引入競爭機(jī)制和“典型治理”。模范機(jī)關(guān)創(chuàng)建是機(jī)關(guān)黨建工作的重要抓手，以“政治過硬、組織過硬、作風(fēng)過硬、紀(jì)律過硬、能力過硬”為創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，找到橫向部門之間的“可比之處”，實現(xiàn)以創(chuàng)促建、以創(chuàng)促改、以創(chuàng)促管?！澳７稒C(jī)關(guān)”“五星級黨支部”評選同時也是“典型治理”手段的運(yùn)用，通過評選在部門間建構(gòu)出“好”與“次好”，“優(yōu)秀”與“普通”的差距，以差異化手段提升正面激勵效果許中波：《典型治理：一種政府治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)與邏輯》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。。這一激勵機(jī)制創(chuàng)造了一個“努力-績效-獎勵”的清晰路徑，為機(jī)關(guān)黨員干部樹立了標(biāo)桿、提供了明確的努力方向和可預(yù)期的回報，從而激發(fā)其在工作中的積極性和創(chuàng)造性，豐富機(jī)關(guān)黨建的實踐樣態(tài)。此外，依托黨建組織網(wǎng)絡(luò)和工作機(jī)制，機(jī)關(guān)黨建在推動“條塊協(xié)同”“部門協(xié)同”方面也發(fā)揮著重要功能，為橫向結(jié)構(gòu)治理中的合作提供了載體。

（三）組織力塑造機(jī)制破解執(zhí)行力困境

執(zhí)行力困境是組織面臨的共性問題，也是管理學(xué)研究的核心問題。習(xí)近平總書記高度重視執(zhí)行力問題，在不同場合強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，“要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”習(xí)近平：《論堅持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第278頁。。理論上，科層制作為現(xiàn)代社會的基本組織機(jī)制，以其理性化、非人格化、確定性而在效率上優(yōu)于其他任何組織形式?，F(xiàn)實中，科層體制中的激勵不足、人格化與非確定性，或形式主義與官僚主義等都會帶來執(zhí)行效率問題。已有研究將政府執(zhí)行力劃分為個人執(zhí)行力和組織執(zhí)行力，強(qiáng)調(diào)在個體層面針對組織成員開展責(zé)任意識培養(yǎng)和能力建設(shè)，在組織層面強(qiáng)化目標(biāo)管理、流程管理、組織文化建設(shè)麻寶斌、丁晨：《政府執(zhí)行力的多維分析》，《學(xué)習(xí)論壇》2011年第4期。。在機(jī)關(guān)黨建中，中國共產(chǎn)黨探索了一條在科層體系中疊加黨的基層組織，突出黨員主體地位，經(jīng)由黨的組織生活與黨員教育提升黨的向心力與凝聚力，從而提升執(zhí)行力的獨(dú)特路徑。組織力是一個組織所具有的高效協(xié)作以順利實現(xiàn)目標(biāo)的一種力量王久高：《組織力、政黨組織力與中國共產(chǎn)黨組織力內(nèi)涵考辨》，《中國特色社會主義研究》2020年第2期。。學(xué)界對組織力的具體構(gòu)成認(rèn)識不一，但領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力、個體能動性無疑是組織力的重要來源。強(qiáng)大的組織力為執(zhí)行力提供了堅實基礎(chǔ)。

具體的現(xiàn)實樣態(tài)表現(xiàn)為：一是構(gòu)建復(fù)合組織形態(tài)，嚴(yán)密組織體系。機(jī)關(guān)基層黨組織不是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，一般在科層組織劃分基礎(chǔ)上組建，體現(xiàn)了與科層組織的嵌合，其功能是“協(xié)助本單位負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對包括本單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督”《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》，人民出版社2020年版，第5頁。。這一復(fù)合組織形態(tài)使得組織體系更為嚴(yán)密化，為實現(xiàn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)力贠杰：《組織領(lǐng)導(dǎo)力：中國共產(chǎn)黨治理成就的制度邏輯》，《管理世界》2021年第8期。奠定基礎(chǔ)。二是以黨的組織生活強(qiáng)化組織向心性與凝聚力。黨內(nèi)組織生活的本質(zhì)是改造黨員王同昌：《基層黨組織組織功能：內(nèi)涵、生成邏輯與路徑之思》，《新視野》2024年第1期。，增強(qiáng)黨員對黨組織的認(rèn)同，實現(xiàn)將黨的基層組織打造為“戰(zhàn)斗堡壘”的目標(biāo)。三是完善基層黨組織，凸顯黨員主體地位。馬克思主義政黨理論認(rèn)為，黨員在黨內(nèi)處于主體地位，廣大黨員是黨的事業(yè)的最終決定力量。通過完善機(jī)關(guān)黨的基層組織建設(shè)，賦予組織成員在等級化的科層身份之外平等的黨員身份，消解了科層體制中非人格化對個體主動性與創(chuàng)新性抑制，有助于發(fā)揮黨員個體主觀能動性。

四、機(jī)關(guān)黨建驅(qū)動橫向治理有效的實現(xiàn)路徑

機(jī)關(guān)黨建在破解橫向結(jié)構(gòu)三重治理困境中具有巨大潛力，是實現(xiàn)其治理效能的重要路徑。縱觀當(dāng)前機(jī)關(guān)黨建與治理實踐，仍然存在著黨建工作走過場、形式主義、“兩張皮”等現(xiàn)象，折射出黨建工作者對機(jī)關(guān)黨建工作重要性認(rèn)識不到位、對有效方法的掌握不足以及創(chuàng)新手段存在短板等問題，制約了機(jī)關(guān)黨建推動治理有效的作用發(fā)揮黃瑋：《黨建工作與中心工作“兩張皮”現(xiàn)象的對策與思考》，《人民論壇》2019年第30期。。加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建，提升機(jī)關(guān)黨建水平，可以著重從發(fā)揮機(jī)關(guān)黨建破除專業(yè)主義、部門本位主義和組織執(zhí)行力困境三個方面的作用展開，充分釋放紅色引擎效能，切實把機(jī)關(guān)黨的建設(shè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動機(jī)關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力。

（一）從治理效能角度把握機(jī)關(guān)黨建工作的方向

要破除機(jī)關(guān)黨建工作就是黨務(wù)工作的狹隘思維定式，切實將機(jī)關(guān)黨建工作的方向轉(zhuǎn)移到治理效能提升上來。這就要求機(jī)關(guān)黨建工作者必須樹立系統(tǒng)思維和整體觀念，準(zhǔn)確把握黨建工作與業(yè)務(wù)工作的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，深刻認(rèn)識到機(jī)關(guān)黨建工作不僅是政治任務(wù)，更是提升治理效能的關(guān)鍵抓手。

具體而言，機(jī)關(guān)黨建工作者應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“黨建+治理”雙向互動的工作框架。一方面，深入研究本機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和治理難題，在制訂黨建工作計劃、開展黨建工作時，始終圍繞如何促進(jìn)治理效能提升這一核心問題展開，突破簡單的形式疊加，要在工作理念、組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行全方位的創(chuàng)新與整合。另一方面，建立協(xié)同評估體系，將黨建工作成效與機(jī)關(guān)治理效能建立明確的關(guān)聯(lián)，引入“黨建賦能指數(shù)”，通過定量與定性相結(jié)合的方法，評估黨建工作對機(jī)關(guān)治理各環(huán)節(jié)的影響程度，并根據(jù)評估結(jié)果不斷調(diào)整和優(yōu)化黨建工作的方向和方法。此外，機(jī)關(guān)黨建工作者還應(yīng)當(dāng)積極探索將黨建工作與現(xiàn)代管理科學(xué)相結(jié)合的途徑，例如引入項目管理鄭智成：《基層黨建“項目嵌入”的優(yōu)化及啟示》，《求實》2017年第4期。、系統(tǒng)治理熊耀林、禹旭才：《系統(tǒng)觀念下高校學(xué)生黨建與思想政治教育互構(gòu)性治理研究》，《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報》2024年第2期。、敏捷治理等先進(jìn)理念和方法，成為既精通黨建工作，又深諳治理之道的“黨建治理復(fù)合型人才”，提升黨建工作的科學(xué)化、精細(xì)化水平，從而更好地服務(wù)于機(jī)關(guān)整體治理效能的提升。更進(jìn)一步，可以探索建立“黨建治理研究中心”，整合黨建和治理兩個領(lǐng)域的智力資源，開展理論創(chuàng)新和實踐探索，為機(jī)關(guān)黨建驅(qū)動治理效能提升提供智力支持。

（二）創(chuàng)新思想政治建設(shè)手段，實現(xiàn)有效的價值引領(lǐng)

新時代背景下，機(jī)關(guān)黨建工作面臨思想政治建設(shè)與專業(yè)化治理需求對接不暢、理論學(xué)習(xí)與實踐應(yīng)用脫節(jié)等挑戰(zhàn)，難以適應(yīng)復(fù)雜治理的現(xiàn)實需求最高人民法院機(jī)關(guān)黨委課題組：《機(jī)關(guān)黨建“燈下黑”問題的主要表現(xiàn)、成因及治理策略》，《機(jī)關(guān)黨建研究》2021年第8期。。因此，機(jī)關(guān)黨建必須與時俱進(jìn)，構(gòu)建全方位、多層次、互動式的思想政治建設(shè)新模式，破解專業(yè)主義帶來的價值認(rèn)同困境，切實增強(qiáng)價值引領(lǐng)的實效性。

一方面，創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)，構(gòu)建“多維互動+深度融合”的學(xué)習(xí)新模式。一是建立“理論學(xué)習(xí)共同體”，注重聯(lián)合高校、科研院所和行業(yè)組織，推動“校所機(jī)關(guān)”協(xié)同育人，促進(jìn)不同專業(yè)背景的黨員干部之間的交流與碰撞。二是開發(fā)“情境化理論學(xué)習(xí)場景”，將抽象的理論概念與具體的工作實踐相結(jié)合，通過案例分析、角色扮演、掛職鍛煉等方式，深化黨員干部對公共事務(wù)、黨務(wù)工作者對機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的“沉浸式體驗”，從中探索提升工作效能的方法技巧董晶：《關(guān)于全面加強(qiáng)新時代機(jī)關(guān)黨建的思考》，《黨建》2019年第5期。。

另一方面，堅持問題導(dǎo)向，建立“實踐-理論-實踐”的閉環(huán)機(jī)制。首先，通過問卷調(diào)查、深度訪談等方式，定期梳理機(jī)關(guān)治理過程中的難點(diǎn)問題；其次，組織專家學(xué)者和機(jī)關(guān)黨員干部共同研究問題背后的理論根源，將黨的創(chuàng)新理論轉(zhuǎn)化為解決實際問題的可行策略和具體方案；最后，在發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)施策、優(yōu)化改進(jìn)的過程中，將黨的理想信念內(nèi)化為自身的價值追求，深化對治理問題的規(guī)律性認(rèn)識，形成可推廣的工作模式和理論成果，并通過培訓(xùn)、交流等方式在更大范圍內(nèi)凝聚共識、指導(dǎo)實踐。

（三）切實發(fā)揮模范機(jī)關(guān)評選的激勵作用，形成良性競爭，引導(dǎo)部門履職盡責(zé)

模范機(jī)關(guān)評選是破解部門本位主義、激發(fā)機(jī)關(guān)活力的重要舉措，但在實踐中常常面臨評選標(biāo)準(zhǔn)單一、過程形式化、結(jié)果應(yīng)用不足等挑戰(zhàn)，難以充分發(fā)揮其激勵作用。為此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新模范機(jī)關(guān)評選機(jī)制，構(gòu)建多維度、全過程、重應(yīng)用的評選體系，有效激發(fā)各部門摒棄本位思維、主動履職盡責(zé)的內(nèi)生動力。

首先，建立“多元參與、動態(tài)調(diào)整”的評選標(biāo)準(zhǔn)體系。邀請黨建專家、業(yè)務(wù)骨干、基層群眾代表等多方主體參與標(biāo)準(zhǔn)制定，確保評選標(biāo)準(zhǔn)既體現(xiàn)黨建工作要求，又契合業(yè)務(wù)實際需要。同時，根據(jù)形勢變化和實踐反饋，定期調(diào)整優(yōu)化評選指標(biāo)，使之始終保持先進(jìn)性和引領(lǐng)性。其次，推行“過程導(dǎo)向、持續(xù)改進(jìn)”的評選模式。將評選周期由單一的年度評選延長為跨年度的連續(xù)觀察，并設(shè)立季度、半年度的階段性評估節(jié)點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，將各部門在評選過程中的進(jìn)步幅度納入考核，避免優(yōu)勢部門故步自封，激勵后進(jìn)部門奮起直追。再次，探索建立“跨部門協(xié)作加分機(jī)制”。鼓勵不同部門之間圍繞重點(diǎn)工作、難點(diǎn)問題開展聯(lián)合攻關(guān)，將協(xié)作成效納入模范機(jī)關(guān)評選考核，最大程度上破除部門壁壘，將碎片化、差異化的治理資源優(yōu)化組合，“彌補(bǔ)條塊分割所造成的治理縫隙”何得桂、王怡涵：《締造型積極治理：黨建引領(lǐng)基層社會治理共同體構(gòu)建的實踐邏輯——以書記民情“三本賬”制度為例》，《學(xué)習(xí)與實踐》2024年第5期。。最后，將評選結(jié)果與部門績效考核、干部選拔任用、政策支持力度等適度掛鉤，通過模范機(jī)關(guān)評選將公共利益、部門利益、干部個人利益統(tǒng)一起來，進(jìn)一步放大模范機(jī)關(guān)評選的激勵作用。

（四）激發(fā)基層黨員主體性，提升基層組織力

在機(jī)關(guān)黨建工作中，傳統(tǒng)的自上而下的管理模式難以充分發(fā)揮基層黨員的主觀能動性，單一的組織生活方式在滿足新時代黨員的多元需求方面捉襟見肘。因此，機(jī)關(guān)黨建工作需著力構(gòu)建賦能增效、激勵創(chuàng)新、全程參與的黨員主體性培育機(jī)制，提升基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而有效破解執(zhí)行力困境。

首先，推行“賦能式”黨建工作法。黨組織負(fù)責(zé)人要成為基層黨員的引導(dǎo)者和支持者，同時，機(jī)關(guān)黨組織通過“黨員輪值”賦予基層黨員機(jī)關(guān)事務(wù)管理權(quán)，使普通黨員在輪流擔(dān)任臨時性、階段性的管理職責(zé)中增強(qiáng)主體意識，幫助基層黨員提升問題解決能力、培育創(chuàng)新思維。其次，完善“全過程”黨內(nèi)民主機(jī)制。在機(jī)關(guān)重大決策、重要項目、關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，暢通基層黨員參與渠道，鼓勵基層黨員針對本職工作和機(jī)關(guān)運(yùn)行提出創(chuàng)新建議、參與改革項目、解決疑難問題，充分保障基層黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并將創(chuàng)新表現(xiàn)納入黨員評價體系。再次，進(jìn)一步完善黨員考核評價和容錯糾錯機(jī)制，適度寬容基層黨員在探索創(chuàng)新中的失誤，把對黨員干部的約束、保護(hù)和激勵有機(jī)結(jié)合，最大限度調(diào)動基層黨員的積極性和主動性張玉寶：《加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建要處理好五對關(guān)系》，《前線》2019年第1期。。最后，打造“多元智能”的組織生活新模式。利用人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析，全面評估黨員的專業(yè)能力、政治素養(yǎng)、興趣愛好、創(chuàng)新潛力等多維度指標(biāo)，為不同特征的黨員群體量身定制個性化的組織生活方案，實現(xiàn)組織生活的精準(zhǔn)化和有效性。

加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)不僅是對機(jī)關(guān)自身建設(shè)的一次深刻革新，也是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力推動。當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期。機(jī)關(guān)作為黨執(zhí)政興國的主陣地，提升治理效能不僅是應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境變化的迫切需求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。為了更好地應(yīng)對新時代的挑戰(zhàn)，必須充分發(fā)揮機(jī)關(guān)黨建的引領(lǐng)作用和治理功能，破解影響機(jī)關(guān)功能發(fā)揮的專業(yè)主義、部門主義誤區(qū)，提升執(zhí)行力，使其能夠在快速變化的環(huán)境中保持穩(wěn)定、高效和創(chuàng)新，為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供堅實的支撐。