中國農(nóng)村改革試點(diǎn)的運(yùn)行過程與邏輯理路

關(guān)鍵詞 農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)；頂層設(shè)計(jì)；鄉(xiāng)村治理；系統(tǒng)治理

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008‐3456（2024）04‐0109‐11

DOI 編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2024.04.010

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞全面深化改革做出了一系列重要論述和重大部署，指出“抓好試點(diǎn)對改革全局意義重大”，為更好地掌握和運(yùn)用新時(shí)代改革試點(diǎn)方法論，提供了重要的戰(zhàn)略支撐和方向指引。隨著全面深化改革向縱深邁進(jìn)，黨的二十大報(bào)告指出，“最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”，2023 年7 月中央全面深化改革委員會會議審議通過《深化農(nóng)村改革實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)“要加快推動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅(jiān)突破”，更需要通過試點(diǎn)來探索改革實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，為面上改革提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，以此發(fā)揮試點(diǎn)對全局性改革的示范、突破、帶動作用。

已有研究發(fā)現(xiàn)，中國全面深化改革進(jìn)程穩(wěn)步有序地推進(jìn)離不開“凡改必試”的“中國模式”[1]，其作為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要策略方法是推動制度創(chuàng)新、治理有效的關(guān)鍵，相應(yīng)地，中國農(nóng)村改革取得階段性重大成就，原因就在于在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在各個(gè)歷史時(shí)期充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要性和緊迫性，并把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，在戰(zhàn)略統(tǒng)籌上頂層設(shè)計(jì)、高位推動，戰(zhàn)術(shù)策略上鼓勵實(shí)踐探索、大膽創(chuàng)新，總結(jié)好、運(yùn)用好中國改革試點(diǎn)方法論的功能意蘊(yùn)。梳理發(fā)現(xiàn)，既有農(nóng)村改革的試點(diǎn)研究呈現(xiàn)如下進(jìn)路：一是聚焦對試點(diǎn)話語內(nèi)涵的闡釋。扎根中國特色政治社會科學(xué)體系，作為概念的試點(diǎn)包含“政策生成”和“政策測試”兩方面內(nèi)容[2]，即在明確初始動機(jī)的前提下，先行開展的探索、測試與后續(xù)擴(kuò)散[3]。隨著國家全面改革的逐步深化和治國理政經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造性發(fā)展，試點(diǎn)之內(nèi)涵和外延不斷地豐富和拓展，包括各種類型、各種形式的試點(diǎn)項(xiàng)目、示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)等等都被納入試點(diǎn)的概念范疇[4]，成為中國特色政策試點(diǎn)話語的基本內(nèi)容。二是圍繞農(nóng)村改革試點(diǎn)的運(yùn)作過程。作為“土生土長”的中國改革經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗(yàn)最早可追溯至新民主主義革命時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地革命，在經(jīng)歷了萌芽、普遍應(yīng)用、規(guī)范發(fā)展等不同歷史階段之后，現(xiàn)已進(jìn)入系統(tǒng)優(yōu)化階段[5]，表現(xiàn)為中央政府允許地方根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行局部試驗(yàn)，以試點(diǎn)實(shí)踐中存在的典型問題為突破口，一些系統(tǒng)性的成功經(jīng)驗(yàn)被及時(shí)上升并總結(jié)為政策、制度，繼而在多個(gè)地方試點(diǎn)以及全國范圍嘗試推廣[6‐7]。三是討論農(nóng)村改革試點(diǎn)的邏輯理路?；谥袊?dú)特的制度情境，中國共產(chǎn)黨在治理實(shí)踐中推進(jìn)馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合，產(chǎn)生了“一般號召與具體指導(dǎo)相結(jié)合”“摸著石頭過河”“頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動”等理論成果，成為指導(dǎo)試點(diǎn)運(yùn)作的理論基石[8]。

可以說，既有研究圍繞中國農(nóng)村改革的試點(diǎn)主題與實(shí)踐運(yùn)作展開了深入探討，為構(gòu)建中國自主知識體系奠定了重要分析思路和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，極具重要啟發(fā)性。但是，如果將研究視角轉(zhuǎn)向中國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)這一特定領(lǐng)域，就會發(fā)現(xiàn)仍存在一定研究空間：其一，對標(biāo)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革發(fā)展戰(zhàn)略，尤其黨的十八大以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策與改革工作呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，鮮有研究能聚焦于經(jīng)典理論的關(guān)懷與反思，對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村改革試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)性研究，從而發(fā)現(xiàn)和重構(gòu)中國本土經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的知識框架體系。其二，全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)“三農(nóng)”領(lǐng)域改革的重要支點(diǎn)和載體平臺，作為解析中國農(nóng)村改革試點(diǎn)運(yùn)作的觀測坐標(biāo)，現(xiàn)有研究對其全面考察認(rèn)知仍然薄弱，需要在透視實(shí)踐過程及其內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，解讀中國農(nóng)村改革背后的關(guān)鍵密碼。為此，作為描述性兼探索性的研究，本文將中國獨(dú)特政治背景與治理場景考慮在內(nèi)，借助于農(nóng)村改革“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”框架的分析建構(gòu)，勾勒出農(nóng)村改革試點(diǎn)實(shí)踐“何以可為”的運(yùn)行機(jī)理以及“何以可能”的內(nèi)在邏輯理路，以此兼論中國情境化拓展下頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索良性互動的過程模型。

一、理論概觀與框架建構(gòu)

在中國農(nóng)村改革的試點(diǎn)循證邏輯看來，作為一種常用、普遍的治國理政方法論工具，最重要的是要借助一個(gè)所謂的明晰化的“杠桿”（政治勢能）最大程度將試驗(yàn)效能激發(fā)出來，并輔助于具體的案例來解析制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能的價(jià)值內(nèi)涵[9]。特別需要考慮的是，黨中央作出的一系列重要論述和重大部署本身是靜態(tài)的規(guī)范體系，它并不會自動轉(zhuǎn)化為包括農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)特定領(lǐng)域的試點(diǎn)優(yōu)勢和治理效能，也就是說“制度研究不應(yīng)滿足于探討制度的起訖兩端，即政令規(guī)定和實(shí)施結(jié)果，而應(yīng)注重究明連結(jié)兩端的‘路徑’‘流程’”[10]，以深度解析中國改革方法論轉(zhuǎn)變?yōu)樵圏c(diǎn)效能的過程及其復(fù)雜機(jī)理。

1. 系統(tǒng)理論的知識概觀

在自然科學(xué)領(lǐng)域，被稱為“控制論之父”的維納指出，關(guān)于一切系統(tǒng)都具有系統(tǒng)調(diào)節(jié)、控制反饋、信息傳遞等功能的基本觀點(diǎn)可以合理揭示自然系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)是如何圍繞“控制”這一核心機(jī)制保持動態(tài)平衡的[11]。從控制論的一般視角來看，最主要的概念就是“反饋”，直觀來講， 反饋是將系統(tǒng)的輸出信號以某種方式返回到輸入端， 并以適當(dāng)方式改變輸入，進(jìn)而影響系統(tǒng)狀態(tài)或功能的循環(huán)過程，一般對應(yīng)閉環(huán)系統(tǒng)（可以稱為循環(huán)因果）。由此反饋的設(shè)計(jì)方法牽涉到三種變量：輸入量、反饋量和輸出量。如何有效設(shè)計(jì)反饋規(guī)律來對付系統(tǒng)內(nèi)外各種不確定性，以達(dá)到預(yù)期的控制目的， 是控制理論的基本研究問題。反觀社會科學(xué)衍生出的系統(tǒng)理論，最經(jīng)典的是20世紀(jì)50年代，美國著名政治學(xué)家戴維斯·伊斯頓在《政治分析的結(jié)構(gòu)》一書中創(chuàng)立和建構(gòu)起政治系統(tǒng)理論，并將其應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)政策過程的分析。他認(rèn)為該系統(tǒng)是“由若干機(jī)構(gòu)及一個(gè)個(gè)行為模式組成的”[12]，包括環(huán)境、輸入、政治系統(tǒng)、輸出等四個(gè)要素，這些變量的聯(lián)系組合在“輸入－轉(zhuǎn)換－輸出－反饋”的循環(huán)互動過程中，對所處環(huán)境作出適應(yīng)調(diào)適來維持政治系統(tǒng)的延續(xù)。在此基礎(chǔ)上，1989年俞可平在《西方政治分析新方法論》中將政治系統(tǒng)定義為“由一系列與決策有關(guān)的互動行為和互動角色組成的有機(jī)整體”，即“不用管他們之間的聯(lián)系程度如何，唯一重要的問題是，這些變量是否組成了一個(gè)令人感興趣的系統(tǒng)，是否有助于我們理解和解釋我們所關(guān)心的人類行為的某些方面”[13]。從這個(gè)意義上講，系統(tǒng)理論“表示的不僅僅是一個(gè)新的術(shù)語，它還反映了一種轉(zhuǎn)換方式，通過它，政治學(xué)者能夠建立自己的學(xué)科理論，并從事經(jīng)驗(yàn)性的考察”[14]。

整體來看，學(xué)界對于建構(gòu)在西方發(fā)展場景上的系統(tǒng)理論研究，經(jīng)歷了從引進(jìn)、借鑒到本土反思、自主探索的發(fā)展歷程。同時(shí)，部分學(xué)者在既定的分析域值內(nèi)，更側(cè)重于工具取向的經(jīng)驗(yàn)研究，忽略了中西實(shí)踐存在差異的客觀事實(shí)，容易陷入西方理論不適應(yīng)或?qū)W術(shù)自我循環(huán)論證的尷尬境地。更要指出的是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國歷史和中國人民的正確選擇，是中國國情和特色發(fā)展道路不斷演進(jìn)的結(jié)果，是以“最高政治原則”定位黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從根本上關(guān)乎黨和國家的前途命運(yùn)、人民群眾的根本利益，確保中國式現(xiàn)代化發(fā)展沿著正確方向前進(jìn)。為了呈現(xiàn)真實(shí)的“中國之治圖景”，本文試圖在中國本土化考察研究基礎(chǔ)之上，遵循中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策與改革工作發(fā)展事實(shí)，做出中國經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐研判和自主表達(dá)，從而形成中國自主知識體系建構(gòu)最為基礎(chǔ)的理論地基。

2. 農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)概況

回溯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村改革工作的探索歷程，可以發(fā)現(xiàn)，我國通過有步驟地組織多樣化試點(diǎn)實(shí)踐，有效解決中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的實(shí)際問題，成為國家治理體系中一項(xiàng)獨(dú)特而重要的策略方法。其中，試點(diǎn)的外在形態(tài)拓展至特區(qū)、新區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、合作區(qū)、示范區(qū)等范疇，它們根植于中國特殊社會環(huán)境，除了在某一項(xiàng)或某一區(qū)域啟動局部測試之外，更為主要的目標(biāo)是創(chuàng)新政策和制度的“內(nèi)生成”，幫助國家政策制定找到研究和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，以施行全局性政策變革或社會學(xué)習(xí)。對此，有學(xué)者稱中國試驗(yàn)改革為強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)條件完善的“漸進(jìn)式改革”，或在層級分明的權(quán)威體制下實(shí)施的“有遠(yuǎn)見的反復(fù)試驗(yàn)”，抑或運(yùn)用“試點(diǎn)”和“由點(diǎn)到面”方法論的“分級制政策試驗(yàn)”[15]。與此相應(yīng)，有關(guān)“摸著石頭過河”“試點(diǎn)”“典型試驗(yàn)”“先試先行”“由點(diǎn)到面”“點(diǎn)面結(jié)合”等關(guān)鍵術(shù)語，幾乎歸納了我國政策試驗(yàn)的背景、內(nèi)涵、類型、階段、功能劃分等知識框架，且在不同歷史時(shí)期呈現(xiàn)不同特征的實(shí)踐轉(zhuǎn)向，從而為觀察中國治理方案提供了良好的機(jī)會和渠道。

全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)作為解析中國特色試點(diǎn)實(shí)踐的觀測坐標(biāo)，被賦予承擔(dān)“為農(nóng)村全局改革探索路子、為面上改革提供實(shí)踐示范”重大使命，依據(jù)2021年6月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》，其指涉經(jīng)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會議成員單位審議并報(bào)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門批復(fù)的試驗(yàn)區(qū)。①其中，本文考察了2021年11月全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)拓展試驗(yàn)任務(wù)批復(fù)至2023年9月到期試驗(yàn)任務(wù)驗(yàn)收答辯的全周期流程，盡可能講清楚以農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為載體的試點(diǎn)實(shí)踐何以存在、如何運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。據(jù)資料顯示，2021年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意江蘇省泰州市姜堰區(qū)等全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)拓展試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》（農(nóng)辦政改〔2021〕6 號），由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同中央農(nóng)辦、中央組織部等19家部委聯(lián)合批復(fù)，共有北京、上海、江蘇、浙江、陜西、山西、黑龍江、內(nèi)蒙、西藏等24個(gè)省、市、自治區(qū)的49個(gè)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)65 項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)，來分區(qū)突破、分類實(shí)施、分段管控推進(jìn)化解農(nóng)村改革各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，主要涵蓋農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域。2023 年9 月20 日-21 日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策改革司會同部農(nóng)研中心共同組織全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)到期試驗(yàn)任務(wù)在山東省齊河縣驗(yàn)收答辯，65項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)圍繞改革背景、創(chuàng)新做法、改革成效、政策建議和可轉(zhuǎn)化推廣的制度創(chuàng)新成果進(jìn)行匯報(bào)，評審專家通過提問和解答的方式對各項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場評議，對到期試驗(yàn)任務(wù)亮點(diǎn)和不足進(jìn)行總結(jié)。同時(shí)，按照中央關(guān)于發(fā)揮全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)示范帶動作用的有關(guān)要求，大力推廣做法成熟、各方認(rèn)可、具有普適性的試驗(yàn)成果，并針對未來五年鄉(xiāng)村振興要干的大事實(shí)事進(jìn)行座談交流。作為“中國之治”的農(nóng)村改革實(shí)踐，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)拓展試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)與驗(yàn)收蘊(yùn)含著行之有效的內(nèi)在治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制①，這與黨中央頂層設(shè)計(jì)下試驗(yàn)效能的實(shí)現(xiàn)訴求不謀而合。

3. 一個(gè)“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”解釋框架

習(xí)近平總書記指出“加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)，歸根結(jié)底是建構(gòu)中國自主的知識體系?！盵14]中國自主則表明了知識體系是內(nèi)生的，不是由其他國家輸入與形塑的，需要以實(shí)踐中獲得的現(xiàn)象為基礎(chǔ)，對可感知的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括和抽象。就中國的自主知識體系構(gòu)建，不是要構(gòu)建一個(gè)封閉的自我表達(dá)的知識體系，而是要獲得在一般性知識體系（“知識共同體”）中的中國位置，強(qiáng)調(diào)以實(shí)踐為依據(jù)，從經(jīng)驗(yàn)到理論的自主生產(chǎn)方式[16]。通過回顧和檢視已有研究概觀，“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”可簡述為：是由若干相互作用的元素組成的特定功能的集合。由此特指，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)既包括涵蓋自上而下政策設(shè)計(jì)過程中規(guī)劃、組織、評估等全鏈條環(huán)節(jié)，也包括自下而上政策執(zhí)行過程中汲取、爭取、測試等全方面推進(jìn)。那么需要回答的問題是：中國農(nóng)村改革“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”何以可能運(yùn)作，并與中國共產(chǎn)黨治國理政方式產(chǎn)生“聚能成勢”效應(yīng)。

具體來講，建立在三點(diǎn)基礎(chǔ)之上。一是“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)生優(yōu)勢構(gòu)成了試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)輸入的概要性變量。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，與改革開放初期形成的“不斷試錯(cuò)”大規(guī)模試驗(yàn)不同，國家治理“頂層設(shè)計(jì)”成為深化改革的重要概念，賦予“授權(quán)試驗(yàn)”新的制度環(huán)境和時(shí)代內(nèi)涵。即中央站在頂層高度扮演“改革設(shè)計(jì)者”的角色，通過“高層集中”將基層信息進(jìn)行匯總、整合，為地方設(shè)計(jì)出“試驗(yàn)途徑”，推動局部改革邁向系統(tǒng)集成、治理有效。在此背景下，“頂層設(shè)計(jì)”的政治優(yōu)勢本質(zhì)上構(gòu)成了試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)輸入的概要性變量。二是將分析單元置于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，考慮試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)的決策和行動。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)本質(zhì)上是基于國家頂層創(chuàng)新設(shè)計(jì)開展的系統(tǒng)性工程，其內(nèi)部不僅包含制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的國家規(guī)定，還涉及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意義，主要任務(wù)是在可自由裁量空間內(nèi)對深層次體制機(jī)制問題進(jìn)行有效解決，體現(xiàn)出國家全面深化改革總目標(biāo)與試驗(yàn)區(qū)治理有效任務(wù)要求之間的互動關(guān)系。在此背景下，有必要將分析單元置于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，考慮試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)內(nèi)部的決策和行動內(nèi)容。三是試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)輸出和反饋的歸宿是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。值得注意的是，中國農(nóng)村“授權(quán)試驗(yàn)”展現(xiàn)出的治理圖景，大多是以輸出綜合、集成性有效治理案例為結(jié)果，并經(jīng)過反饋鏈循環(huán)進(jìn)入環(huán)境作進(jìn)一步信息轉(zhuǎn)換，最終形成行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面指示、政府規(guī)劃等公告政策。應(yīng)該說，從國家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略輸入到社會釋放治理效能的輸出反饋，更加符合國情、具有中國特色、保障有效管用。在此背景下，試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)輸出和反饋的歸宿是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

可見，“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”實(shí)質(zhì)上提供了一個(gè)觀察“頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索”互動的內(nèi)在動態(tài)環(huán)路，其中，如果說環(huán)境和輸入主要針對國家頂層設(shè)計(jì)的施策戰(zhàn)略，那么反饋系統(tǒng)反映出的試驗(yàn)治理有效，成為檢驗(yàn)國家制度內(nèi)生優(yōu)勢的關(guān)鍵。再進(jìn)一步講，中國式現(xiàn)代化背景下國家頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略輸入是銜接環(huán)境層與系統(tǒng)層的必要條件，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)是銜接國家與社會互動的系統(tǒng)場域，系統(tǒng)內(nèi)部在運(yùn)作過程所發(fā)揮出的試點(diǎn)效能是重點(diǎn)研究內(nèi)容，輸出結(jié)果的發(fā)揮實(shí)質(zhì)上影響著試驗(yàn)治理成效與國家治理要求之間的匹配。基于此，便可搭建出一個(gè)中國場景中“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”的運(yùn)作流程（見圖1）。

二、中國農(nóng)村改革試點(diǎn)的運(yùn)行過程與機(jī)理

黨的十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)“重大改革于法有據(jù)”，將地方試驗(yàn)的權(quán)限規(guī)定在了一個(gè)更明確的范圍中，地方試點(diǎn)方案需先獲得決策高層的授權(quán)，中央在評估試驗(yàn)績效后，才能系統(tǒng)化地組織政策推廣[17]。這也就表明，新時(shí)代以“改革創(chuàng)新”為基軸開展的試點(diǎn)實(shí)踐，更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建系統(tǒng)化的頂層制度設(shè)計(jì)以及高層決策者在問題精準(zhǔn)識別、關(guān)鍵議題選擇、方案斟酌研判上的主導(dǎo)地位，進(jìn)而發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督評估的關(guān)鍵作用。與此相應(yīng)，地方在規(guī)范性文件的部署指導(dǎo)下推進(jìn)局部的改革開放，試驗(yàn)內(nèi)涵不斷延伸、試驗(yàn)議題得到拓展、試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)更加清晰、試驗(yàn)策略及時(shí)調(diào)整，推動“頂層設(shè)計(jì)”和“實(shí)踐探索”邁向更深層次融合發(fā)展。

1. 中央意向性設(shè)計(jì)與全過程跟蹤

一是意向性頂層設(shè)計(jì)。自1987 年1 月22 日中共中央發(fā)出《把農(nóng)村改革引向深入》（中發(fā)〔1987〕5號）的通知，提出關(guān)于“有計(jì)劃地建立改革試驗(yàn)區(qū)”的精神，歷年中央一號文件都持續(xù)關(guān)注農(nóng)村改革發(fā)展主線和主題任務(wù)，多次對“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)”提出明確要求，由此初步構(gòu)建起從內(nèi)容到布局都較為完整的、以農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為載體平臺的試點(diǎn)方法。在此背景下，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)依據(jù)“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”戰(zhàn)略部署，形成了自上而下高位推動的“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”，通常表現(xiàn)為宏觀任務(wù)清單的傳達(dá)并逐級下放，為地方改革試驗(yàn)圈定可試的議題范圍，保證國家科學(xué)遴選可行性試驗(yàn)項(xiàng)目?；?021 年農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)情況觀察，2021年6月全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室下發(fā)《關(guān)于2021 年以項(xiàng)目制拓展農(nóng)村改革試驗(yàn)任務(wù)的通知》要求，向地方釋放了下一階段中央擬重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域范疇的信號，7 月公布《關(guān)于各地以項(xiàng)目制拓展農(nóng)村改革試驗(yàn)任務(wù)備案的復(fù)函》，正式批復(fù)2021年以項(xiàng)目制拓展農(nóng)村改革試驗(yàn)任務(wù)單位，此次試驗(yàn)任務(wù)聚焦于尚未深化破題的新型關(guān)鍵領(lǐng)域，要求各單位力爭用兩年時(shí)間完成既定指標(biāo)如期通過驗(yàn)收評估，創(chuàng)建可在全國范圍推廣的典型性制度體系和工作機(jī)制。這一過程中，中央部委作為試驗(yàn)區(qū)的發(fā)起者和拓展試驗(yàn)任務(wù)的制定者，具有明確的改革意向性和試點(diǎn)目的性，根據(jù)黨中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域重大改革任務(wù)的部署安排，為各試驗(yàn)區(qū)申報(bào)試驗(yàn)任務(wù)出臺“具有參考范圍的政策文件和信號”，征求有益于進(jìn)行區(qū)域性或全國性制度變革的有效政策工具和治理方案，同時(shí)還實(shí)行試驗(yàn)任務(wù)備案制，對于未圈定的議題權(quán)限和事項(xiàng)，鼓勵地方根據(jù)自身實(shí)際選擇、申報(bào)試驗(yàn)內(nèi)容?？梢钥闯觯赞r(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為載體的試點(diǎn)實(shí)踐，明顯受到自上而下政治權(quán)威及政策偏好的影響，以進(jìn)行區(qū)域性或全國性的政策或?qū)嵺`規(guī)制。

二是全過程適時(shí)跟蹤。各地農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)在中央默許試點(diǎn)空間內(nèi)進(jìn)行自主性探索與建設(shè)，這一行為背后實(shí)際受到中央全局設(shè)計(jì)、全程統(tǒng)籌指導(dǎo)，并形成了申報(bào)—審批—考核的全流程跟蹤：首先，完善試驗(yàn)任務(wù)的遴選機(jī)制。根據(jù)中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域重大改革任務(wù)的部署安排，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室在充分征求聯(lián)席會議成員單位意見的基礎(chǔ)上，圍繞重大改革部署和基層探索需求，采取“自上而下”部署和“自下而上”申報(bào)相結(jié)合的方式，研究確定了拓展試驗(yàn)任務(wù)的方向和范圍，為各試驗(yàn)區(qū)申報(bào)試驗(yàn)任務(wù)提供了參考和范圍。同時(shí)，建立改革試驗(yàn)任務(wù)的第三方評估驗(yàn)收機(jī)制。建立和完善了試驗(yàn)方案專家、部門評審會商機(jī)制，嚴(yán)格按照試驗(yàn)區(qū)自評、省級部門把關(guān)、第三方專家組實(shí)地驗(yàn)收以及試驗(yàn)任務(wù)牽頭部門審核等程序，定期開展試驗(yàn)任務(wù)中期評估工作和總結(jié)驗(yàn)收工作，全面了解試驗(yàn)任務(wù)進(jìn)展。相應(yīng)地，試驗(yàn)區(qū)辦公室通過編寫政策轉(zhuǎn)化建議、組織召開專題交流培訓(xùn)、撰寫專題研究報(bào)告等多種形式，總結(jié)試驗(yàn)區(qū)好的做法和經(jīng)驗(yàn)，為中央政策文件制定及法律法規(guī)修訂提供參考。最后，探索建立試驗(yàn)區(qū)“有進(jìn)有出的動態(tài)管理機(jī)制”。進(jìn)一步加強(qiáng)了對試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)方案的科學(xué)規(guī)劃、質(zhì)量審核，通過探索改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有力壓實(shí)地方改革責(zé)任，激發(fā)地方干部改革的積極性。與此同時(shí)，針對驗(yàn)收效果好、可復(fù)制性強(qiáng)的試驗(yàn)成果，加大對試驗(yàn)區(qū)改革成果的宣傳力度，廣泛推介試驗(yàn)區(qū)的主要成果和經(jīng)驗(yàn)（見圖2）。

2. 領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的矩陣設(shè)置

農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)通常設(shè)置權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同各成員單位，多次組織召開改革試點(diǎn)研討會共同把好拓展試驗(yàn)任務(wù)方案的審核關(guān)、驗(yàn)收關(guān)等，全力推動農(nóng)村改革試驗(yàn)多出成果、早出成果。一是在政策匯編上，2010 年農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作的意見》和《農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作運(yùn)行管理辦法》（2021年進(jìn)行了修訂），農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)圍繞黨和國家分析研判的整體性工作形勢，開展全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)分批次、分階段部署拓展試驗(yàn)任務(wù)，充分彰顯制度創(chuàng)新策源地的功能與作用。二是在工作方式上，定期召開農(nóng)村改革試點(diǎn)研討會，邀請部門成員單位就農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題提出意見、建議，推動農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作的集中研判和統(tǒng)籌解決。同時(shí)嚴(yán)格按照試驗(yàn)區(qū)自評、省級主管部門把關(guān)、第三方專家組實(shí)地驗(yàn)收以及試驗(yàn)任務(wù)牽頭部門審核的程序?qū)Φ狡谠囼?yàn)任務(wù)開展驗(yàn)收評估。包括但不限于加大對試驗(yàn)區(qū)改革成果的宣傳力度、召開農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)新聞發(fā)布會以廣泛宣傳推介主要成果和經(jīng)驗(yàn)、推出試驗(yàn)區(qū)高端系列訪談，邀請?jiān)囼?yàn)區(qū)工作的重要親歷者回顧試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的歷程等。三是任務(wù)部署上，2021 年由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同中央農(nóng)辦、中央組織部等19家部委聯(lián)合批復(fù)，共有北京、上海、江蘇、浙江、陜西、山西、黑龍江、內(nèi)蒙古、西藏等24個(gè)省、市、自治區(qū)的49個(gè)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)65 項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)，各部門積極支持推動農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的探索發(fā)展，共同為農(nóng)村改革探路子、找方法。例如，自然資源部持續(xù)深化土地征收制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極推廣設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)和村莊建設(shè)規(guī)劃；銀保監(jiān)會持續(xù)引導(dǎo)河北省玉田縣、河南省蘭考縣、安徽省金寨縣等地扎實(shí)開展新型農(nóng)村合作金融試點(diǎn)；國家發(fā)展改革委與中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合推動開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)等，自此新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)政策創(chuàng)新和測試，為繼續(xù)探索全面深化改革打下良好基礎(chǔ)（見圖3）。

3. 傳動系統(tǒng)與驅(qū)動系統(tǒng)的組合

一是組織傳動系統(tǒng)。新形勢下的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)延續(xù)和發(fā)展了早期試驗(yàn)區(qū)的工作方式，進(jìn)一步完善了工作體系，開創(chuàng)了試驗(yàn)區(qū)新的工作局面，并形成了中央明確授權(quán)、部門加強(qiáng)指導(dǎo)、各方支持配合、基層大膽創(chuàng)新的工作總要求。首先是中央明確授權(quán)。在中央層面建立了與中央改革辦和改革專項(xiàng)小組間的工作銜接機(jī)制，建立健全“報(bào)告”“報(bào)備”“審批”三項(xiàng)制度，探索將試驗(yàn)任務(wù)由批準(zhǔn)制改為備案制，鼓勵試驗(yàn)區(qū)根據(jù)各地實(shí)際提出改革試驗(yàn)方案，支持試驗(yàn)區(qū)省級主管部門自行選擇適合的縣（市、區(qū)）開展對比試驗(yàn)，鼓勵試驗(yàn)區(qū)在改革過程中務(wù)實(shí)求新、激發(fā)地方的積極性與創(chuàng)新力。其次部門加強(qiáng)指導(dǎo)。在部委層面，試驗(yàn)任務(wù)牽頭部門負(fù)責(zé)試驗(yàn)內(nèi)容把關(guān)、業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)成果總結(jié)等工作，建立了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會議制度，各成員單位加強(qiáng)對試驗(yàn)區(qū)工作的指導(dǎo)和督察，密切跟蹤試點(diǎn)試驗(yàn)進(jìn)展，及時(shí)研究解決試點(diǎn)試驗(yàn)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，共同為農(nóng)村改革試驗(yàn)探路子、找方法，確保了試驗(yàn)區(qū)工作的順利推進(jìn)。最后各方支持配合。在地方層面，許多省建立了省級農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)工作，明確了試驗(yàn)區(qū)所在省份的省級主管部門和所在地區(qū)黨委、政府的主體責(zé)任，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)的試點(diǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)體制，切實(shí)把中央部署的試點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)落實(shí)到位，為推進(jìn)農(nóng)村改革探路助力。這一層級結(jié)構(gòu)的基本特征是，在等級制的層層控制之下，隨著等級鏈條向下，組織能力也隨之減??；而遞歸結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)了組織中不同層次的獨(dú)立性和自主性，要求充分賦權(quán)將組織能力最大化[18]。

二是要素驅(qū)動系統(tǒng)。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)是研究制定重要政策制度的“試驗(yàn)田”，近年來著眼于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的合法權(quán)益，探索將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，為修訂諸如《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)提供了實(shí)踐支撐。以2021年農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)概況為例，在農(nóng)村土地制度改革方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)探索了優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的體制機(jī)制；在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)探索農(nóng)村集體資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營管理的規(guī)范路徑，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；在創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)改進(jìn)涉農(nóng)財(cái)政資金使用方式，提高了財(cái)政資金支農(nóng)效力；在農(nóng)村金融制度改革方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)探索提升農(nóng)村金融服務(wù)水平的制度設(shè)計(jì)，提高了農(nóng)村金融服務(wù)的可得性；在完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)探索健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長治久安夯實(shí)了基礎(chǔ)；在構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制方面，相關(guān)試驗(yàn)區(qū)探索破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革舉措，積極開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新。綜合來看，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)涉及主題廣泛，注重從解決突出的體制機(jī)制弊端和現(xiàn)實(shí)問題開展探索和創(chuàng)新，從而為面上改革提供了參考借鑒（見圖4）。

4. 典型案例聚類與政策規(guī)定躍升

一是典型案例的建模與聚類。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)與其他面上改革不同的是，中央允許試驗(yàn)區(qū)突破某些現(xiàn)行政策甚至法律，經(jīng)全國人大授權(quán)后在試驗(yàn)區(qū)先行先試，即從方法論上講，是允許試錯(cuò)的。由此，這樣的改革試驗(yàn)重點(diǎn)解決了當(dāng)?shù)匕l(fā)展亟需破除的體制機(jī)制問題，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)改革并產(chǎn)出典型成果，如聚焦“農(nóng)村土地制度改革”，貴州省湄潭縣探索土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出、浙江省義烏市深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置改革、湖南省長沙市望城區(qū)通過“帶地入建”模式引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、廣東省清遠(yuǎn)市積極探索農(nóng)村土地整合促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營等，就是通過試點(diǎn)試驗(yàn)初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民得利益、農(nóng)村得治理、企業(yè)得空間、產(chǎn)業(yè)得發(fā)展、土地得盤活、耕地得保護(hù)的實(shí)效。再比如，聚焦“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”試點(diǎn)典型，甘肅省金昌市設(shè)置“文明股”、江蘇省蘇州市發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、遼寧省海城市做強(qiáng)產(chǎn)權(quán)市場交易功能、上海市閔行區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，對保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理具有重大意義。聚焦“農(nóng)村投融資體制機(jī)制”試點(diǎn)典型，安徽金寨縣探索農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作新模式、江蘇常州武進(jìn)區(qū)深入探索水稻收入保險(xiǎn)改革、浙江海鹽縣創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、山西祁縣涉農(nóng)建設(shè)性資金融合等，健全了適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系。聚焦“鄉(xiāng)村治理”試點(diǎn)典型，湖北秭歸完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行制度、河南新鄉(xiāng)推行“村民代表提案”、河南信陽產(chǎn)業(yè)扶貧“八種模式”、福建屏南創(chuàng)立醫(yī)療扶貧“六道”保障機(jī)制等，探索完善鄉(xiāng)村組織體系和提升鄉(xiāng)村治理能力的有效辦法。聚焦“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制”試點(diǎn)典型，黑龍江克山縣創(chuàng)新經(jīng)營模式、安徽宿州構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、廣東云浮市培育現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)家庭農(nóng)場、四川內(nèi)江市中區(qū)創(chuàng)建農(nóng)合聯(lián)等，實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

二是基層創(chuàng)新躍升政策規(guī)定。據(jù)2018年發(fā)布《關(guān)于黨的十八大以來農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)成果轉(zhuǎn)化情況的通報(bào)》資料數(shù)據(jù)，共收錄了68項(xiàng)試驗(yàn)內(nèi)容的84項(xiàng)試驗(yàn)成果，其中包括中共中央文件12件，法律修正案（草案）1件，行政法規(guī)1件，國務(wù)院文件5 件，中辦、國辦文件9件，行業(yè)文件6 件，地方性法規(guī)1件，地方文件33件[19]。為持續(xù)推進(jìn)試驗(yàn)成果轉(zhuǎn)化為推動農(nóng)村改革的政策性文件，2021年農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)圍繞農(nóng)村普惠金融改革，系統(tǒng)歸納提煉了如貴州省湄潭縣探索農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔(dān)保融資方式等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法，形成了專題報(bào)告；針對農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)進(jìn)展情況，梳理了如海南省三亞市以農(nóng)村“三變”（資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民）為主題的試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)，形成了研究報(bào)告；為完善及規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案，分析提煉了諸如安徽省金寨縣開展的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，以及浙江省瑞安市開展的農(nóng)村保險(xiǎn)互助社、資金互助社、資金互助會與“小農(nóng)戶與現(xiàn)代金融有機(jī)銜接”經(jīng)驗(yàn)，形成了工作報(bào)告；另外，還針對數(shù)字村務(wù)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)、新時(shí)代農(nóng)村精神文明建設(shè)等問題，形成了試驗(yàn)區(qū)系列專題研究報(bào)告，為黨委政府和有關(guān)部門制定農(nóng)村改革重大決策提供了有力參考（見圖5）。

三、中國農(nóng)村改革試點(diǎn)的行動邏輯與進(jìn)路

在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的系統(tǒng)運(yùn)行過程中，黨和國家依托于現(xiàn)有的政治體制優(yōu)勢，通過“要求”和“支持”雙重渠道輸入試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)，在試點(diǎn)空間內(nèi)進(jìn)行了傳動和驅(qū)動系統(tǒng)的組合行動，進(jìn)而最大限度輸出典型案例并躍升為國家政策，最終走向頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索良性互動的新常態(tài)。一方面，頂層設(shè)計(jì)更為強(qiáng)調(diào)由國家擔(dān)任“改革設(shè)計(jì)者”的角色，通過“全面系統(tǒng)規(guī)劃”將基層所反饋的信息進(jìn)行匯總，為地方改革試驗(yàn)勾勒出“過河途徑”，牽引農(nóng)村改革的發(fā)展方向；另一方面，實(shí)踐探索更為注重先行先試、創(chuàng)新突破，在主動承接落實(shí)好中央部署的改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，從而釋放全面深化改革制度的體制活力。當(dāng)承載和反映“中國之治”局部特征的農(nóng)村改革試點(diǎn)進(jìn)行時(shí)，建構(gòu)了政治決策、部門轉(zhuǎn)譯、對接生產(chǎn)及吸納輻射的本土化運(yùn)行進(jìn)路及策略。

1. 環(huán)境前提：“政治決策”機(jī)制的供給

中國語境下的強(qiáng)大體制是指中國共產(chǎn)黨作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，對現(xiàn)代化戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與全局規(guī)劃，同時(shí)在與社會不斷地互動過程中實(shí)現(xiàn)“以黨建國”的目標(biāo)，這不僅是中國特色社會主義發(fā)展道路的歷史選擇，更是人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)所決定的。韓博天在分析中國經(jīng)濟(jì)改革時(shí)就曾指出，黨政一體的體制具有意想不到的改革能力，特別是在尋求長期創(chuàng)新或應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新挑戰(zhàn)方面，中國改革具有“政策之謎”[20]。賀東航在闡釋中國公共政策“高位推動”的運(yùn)行機(jī)理時(shí)，運(yùn)用了“政治勢能”“構(gòu)建權(quán)勢”“借勢成事”“政策變現(xiàn)”等學(xué)術(shù)表達(dá)[21]。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)是中央主導(dǎo)下的“議題設(shè)計(jì)”，通過“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”釋放政策信號并作出政策安排，對試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行選擇性激勵及動態(tài)化跟蹤，形成基于規(guī)劃設(shè)計(jì)與評估總結(jié)的政策創(chuàng)新模式。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制之下的政治調(diào)控機(jī)制，主要回答了兩個(gè)問題：一是由誰負(fù)責(zé)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，建立權(quán)威的決策指揮體系。政治調(diào)控機(jī)制是聚焦中國政治情境，以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，包括通過紅頭文件授權(quán)地方在可控范圍內(nèi)改革試點(diǎn)，健全中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組“牽頭抓總”工作體系，完善推動黨中央重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)高效治理奠定堅(jiān)實(shí)的政治保證和體制支撐。二是如何保障有效落實(shí)，形成有力的公共政策動員。政治調(diào)控機(jī)制的突出特點(diǎn)是在中國共產(chǎn)黨對試驗(yàn)區(qū)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，為及時(shí)了解政策實(shí)施進(jìn)展和產(chǎn)生的影響，積極制定、完善相關(guān)配套制度，包括涉及評估、遴選、有進(jìn)有出等新的工作機(jī)制，形成“全方位考核＋全過程跟蹤＋動態(tài)化管理”政策過程鏈條。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，通過強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨的制度和能力建設(shè)，切實(shí)將黨的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)村改革的試驗(yàn)效能，是推動新時(shí)代農(nóng)村改革高效運(yùn)行的戰(zhàn)略前提。

2. 輸入本質(zhì)：“部門轉(zhuǎn)譯”機(jī)制的整合

“遇大事，用小組”是中國國家治理實(shí)踐中的特殊成長敘事。學(xué)界對“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義可參考吳曉林教授對“小組政治”的定義：是指在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和力圖解決某個(gè)問題的需要，由權(quán)力層級較高的人物和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個(gè)部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動[22]。同樣，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮高效治理效能的背后，所蘊(yùn)含的作用機(jī)制也必然包括領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)揮的跨越權(quán)責(zé)邊界、突破科層壁壘、協(xié)同聯(lián)動治理等功能。這種融合多功能于一體的關(guān)鍵行動機(jī)構(gòu)，主要回答了一個(gè)問題：如何在政策過程中發(fā)揮鏈接作用。黨的十八大以來，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河成為國家施政的戰(zhàn)略方式，局部的階段性的改革試驗(yàn)要在高位推動下進(jìn)行治理創(chuàng)新?；诖耍醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組是發(fā)揮“高位推動”功能的最優(yōu)結(jié)構(gòu)設(shè)置，通過組織形成統(tǒng)一科學(xué)的配置資源網(wǎng)絡(luò)體系，彌補(bǔ)單個(gè)政策工具的缺陷和局限，匯集多元力量、多個(gè)層級、多套資源參與到農(nóng)村改革現(xiàn)代化進(jìn)程中來。這種不同于常規(guī)辦公室工作層面的功能，激活了部門集群的真正運(yùn)轉(zhuǎn)，推動主體集群的互動集結(jié)，成為觀察中國農(nóng)村改革試點(diǎn)進(jìn)程與動態(tài)的關(guān)鍵坐標(biāo)。因此應(yīng)該看到，在國家治理現(xiàn)代化的背景下，可以通過中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)構(gòu)設(shè)置，保障大規(guī)模國家政策制定的科學(xué)合理、資源分配的公正有效，這一操作彰顯出黨政部門協(xié)調(diào)背后的中國特色治理機(jī)制，能更好地契合中國式現(xiàn)代化治理的發(fā)展軌道。

3. 系統(tǒng)轉(zhuǎn)換：“對接生產(chǎn)”機(jī)制的聯(lián)結(jié)

黨的十八大以來，中央政府十分關(guān)注全面深化農(nóng)村改革問題，提出把加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)同提高國家治理水平有機(jī)統(tǒng)一起來工作思路。實(shí)踐證明，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的改革框架和運(yùn)作路徑，核心圍繞層級目標(biāo)傳導(dǎo)以及對接生產(chǎn)知識，兩大議題構(gòu)成了政治系統(tǒng)運(yùn)行的內(nèi)生邏輯。這種政治系統(tǒng)內(nèi)部的對接生產(chǎn)機(jī)制，主要回答了兩個(gè)問題：一是層級對接。黨的十八大以來，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河成為國家施政的戰(zhàn)略方式。由此，理解農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行機(jī)理，需要將政策情境置于一個(gè)宏大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會全局視角，即強(qiáng)調(diào)中國是單一制的國家結(jié)構(gòu)，決策者依托縱向的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，圍繞國家戰(zhàn)略目標(biāo)分配的有限注意力，以確?！靶姓跈?quán)、上傳下達(dá)”邏輯的彰顯。值得注意的是，“傳動系統(tǒng)”僅僅提出了“規(guī)定動作”，具體實(shí)施與推進(jìn)還需試驗(yàn)區(qū)調(diào)動“自選功能”，形成有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“驅(qū)動體系”。二是知識生產(chǎn)?？梢哉f，“驅(qū)動系統(tǒng)”的發(fā)生是根據(jù)地方實(shí)際政策目標(biāo)選擇不同的政策議題，在一定自由裁量權(quán)空間內(nèi)產(chǎn)出階段性成果。在傳動系統(tǒng)和驅(qū)動系統(tǒng)的互動作用下，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)政治系統(tǒng)對中央政策進(jìn)行再生產(chǎn)，強(qiáng)化成果提煉并輸出轉(zhuǎn)化，為國家治理提供一批綜合性、集成性改革經(jīng)驗(yàn)。

4. 輸出環(huán)節(jié)：“吸納輻射”機(jī)制的帶動

通常認(rèn)為，改革試驗(yàn)工作的啟動，包括“先行先試”提供政策方案和“由點(diǎn)到面”推廣擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)階段。在這一階段，地方創(chuàng)新所形成的成功經(jīng)驗(yàn)為中央所“收購”，一旦中央“收購”階段結(jié)束，意味著本輪改革創(chuàng)新路徑的定型。相應(yīng)地，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作成果“被發(fā)現(xiàn)”是一個(gè)逐級上升的過程，中央政府通過“放權(quán)予活”最大化發(fā)揮政治勢能的積極作用，以試驗(yàn)改革的形式鼓勵地方主動探索，在農(nóng)村自主探索和實(shí)踐中取得對象資格，再利用中央政策話語轉(zhuǎn)化為正式的政策標(biāo)桿，以經(jīng)驗(yàn)成果案例在全國鋪開。這種政策演進(jìn)過程中的吸納輻射機(jī)制，主要回答了兩個(gè)問題：一是縱向政策吸納。整個(gè)動態(tài)過程中，國家力量都是一直“在場”的，只是行政管控力度是有限度的，且更多地通過黨政力量傳導(dǎo)的政策勢能，將創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國家政策規(guī)定，形成“政策再生產(chǎn)”的治理樣態(tài)，從而影響政策的全國性擴(kuò)散。二是橫向輻射學(xué)習(xí)。橫向輻射學(xué)習(xí)往往是政策擴(kuò)散過程的輔助機(jī)制，包括中央出臺文件、媒體報(bào)道等非強(qiáng)制性方式，鼓勵其他非試驗(yàn)區(qū)在可供選擇范圍內(nèi)選擇最偏好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行參考、借鑒學(xué)習(xí)，并對試驗(yàn)機(jī)理和行動過程加以關(guān)注和響應(yīng)，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)轉(zhuǎn)型助力。置身于中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，探索更多可復(fù)制、可推廣的新鮮經(jīng)驗(yàn)，再努力創(chuàng)造中國發(fā)展奇跡也是新時(shí)代農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)旨?xì)w。

四、結(jié)論與討論

本文將中國獨(dú)特政治背景與試點(diǎn)場景考慮在內(nèi)，通過搭建“試驗(yàn)區(qū)系統(tǒng)”解釋框架發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村改革試點(diǎn)之所以運(yùn)行有效，關(guān)鍵在于“環(huán)境、輸入、政治系統(tǒng)、輸出”四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相互配合、有機(jī)銜接，即在強(qiáng)有力的中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)下，始終站位國家大戰(zhàn)略進(jìn)行政治決策是全面深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略前提；構(gòu)建系統(tǒng)而協(xié)同的縱向組織體系是全面深化農(nóng)村改革的內(nèi)生性支點(diǎn)；在中央注意力分配下進(jìn)行知識生產(chǎn)是全面深化農(nóng)村改革的核心議題；吸納典型和輻射帶動是全面深化農(nóng)村改革的任務(wù)旨?xì)w，進(jìn)而走向了頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索良性互動的新常態(tài)。當(dāng)然，基于中國自主知識體系構(gòu)建的方法論自覺，還有待對理論反思及話語構(gòu)建的深化研究，后續(xù)應(yīng)考慮如下因素：

一是治理的雙軌性。費(fèi)孝通筆下“雙軌政治”指認(rèn)了傳統(tǒng)中國一種社會治理模式，即在將皇權(quán)意志傳遞到鄉(xiāng)村社會當(dāng)中的同時(shí)，保有士紳實(shí)際上的適度自主性，并存在將民眾意見訴求傳遞至中央決策層的現(xiàn)實(shí)渠道。似乎，正是“皇權(quán)止于縣”與“縣下行自治”兩條并行不悖的軌道運(yùn)行，才在相當(dāng)程度上鞏固了大政治體的穩(wěn)定。時(shí)至今日，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)所面臨的時(shí)代條件、主要矛盾和發(fā)展任務(wù)已發(fā)生了重要變化，新雙軌力量不能機(jī)械地認(rèn)為只是“皇權(quán)”與“紳權(quán)”之間的博弈，而是需要注意到兩套邏輯在客觀上形成的“接點(diǎn)再造”效果，在此基礎(chǔ)上詮釋中國本土改革試驗(yàn)的力度和勢能。所以，如何聚焦中國政治場域內(nèi)的試驗(yàn)改革，理解“雙軌政治”的新時(shí)代內(nèi)涵，仍是亟待研究的重點(diǎn)課題。

二是發(fā)展的流變性。中國農(nóng)村改革試點(diǎn)的基本邏輯是鼓勵地方先行先試，強(qiáng)調(diào)樹典型、立標(biāo)桿，從而推進(jìn)大規(guī)?！耙娰t思齊”式學(xué)習(xí)，其中發(fā)揮功用的關(guān)鍵一環(huán)是地方知識庫的創(chuàng)造。說到底，農(nóng)村改革試點(diǎn)本身是地方政府的能動性行為，通過組織化動員創(chuàng)造性地落實(shí)上級任務(wù)，利用先行先試優(yōu)勢驅(qū)動政績改革與治理創(chuàng)新。但是，隨著我國農(nóng)村改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，并非全部自上而下的“以點(diǎn)帶面”過程都按“高位推動—層層響應(yīng)”模式精準(zhǔn)落地，有的地方試點(diǎn)功能可以“出彩”，但有的只能“出局”，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生“流變”被新政策所取代。那么對于這些“出局”試驗(yàn)的發(fā)生及其處理方式，有待對失敗案例進(jìn)行溯源追蹤與剖析，建構(gòu)出關(guān)于農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗(yàn)失敗的解釋框架，探究現(xiàn)代國家治理的“破局之道”。