基于內(nèi)部控制視角的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理思考

鄧陽

［摘 要］隨著事業(yè)單位體制機(jī)制不斷優(yōu)化和改革，預(yù)算績(jī)效管理的重要作用日益凸顯。文章以內(nèi)部控制為視角，借助COSO的內(nèi)控結(jié)構(gòu)框架，分析預(yù)算績(jī)效與內(nèi)部控制間的關(guān)系，從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)方面分析當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效工作的現(xiàn)狀及存在問題，提出解決對(duì)策和優(yōu)化建議，以期提升事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理能力，推動(dòng)預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效規(guī)范發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］預(yù)算績(jī)效；內(nèi)部控制；事業(yè)單位；對(duì)策措施

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.07.013

［中圖分類號(hào)］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2024）07-0043-04

0? ? ?引 言

事業(yè)單位承擔(dān)著眾多社會(huì)公共服務(wù)的職能，因而提高資金的使用效率、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理尤為關(guān)鍵。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合具體業(yè)務(wù)，基于內(nèi)部控制視角，規(guī)范和理順預(yù)算管理流程，制訂行之有效的預(yù)算績(jī)效管理方案，能夠推動(dòng)事業(yè)單位的規(guī)范化發(fā)展。

1? ? ?內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理

當(dāng)前在具體實(shí)踐中，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理采用全過程預(yù)算績(jī)效管理理念，即在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、反饋、應(yīng)用等所有環(huán)節(jié)貫徹執(zhí)行預(yù)算績(jī)效理念。

我國(guó)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》基本上采用了COSO委員會(huì)的內(nèi)部控制框架體系，明確了內(nèi)部控制主要包括五個(gè)方面，即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。

不論理論概念還是實(shí)際操作，內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理都存在相通之處。

1.1? ?目標(biāo)一致性

預(yù)算績(jī)效管理的根本宗旨是提升預(yù)算管理水平，保障事業(yè)單位預(yù)算資金的使用安全。內(nèi)部控制是通過資源整合，提升事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)作效率和公共服務(wù)質(zhì)量。兩者的最終目標(biāo)是一致的，均以提高事業(yè)單位綜合效益為管理目標(biāo)，這也是內(nèi)控視角下提升預(yù)算績(jī)效管理水平的出發(fā)點(diǎn)。

1.2? ?范圍全面性

預(yù)算績(jī)效管理旨在實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)督管理，力求考核結(jié)果的全面覆蓋。與此類似，內(nèi)部控制也必須貫穿于事業(yè)單位各項(xiàng)工作的全過程，做到事前、事中、事后全面控制。

1.3? ?全員性

事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理必須要落實(shí)全員參與，發(fā)揮職工的民主監(jiān)督作用，提高預(yù)算的客觀公正性。內(nèi)部控制也必須做到事業(yè)單位各個(gè)部門、全體人員的密切配合，才能保證內(nèi)部控制各項(xiàng)計(jì)劃順利實(shí)施，發(fā)揮內(nèi)部控制在資源調(diào)配等方面的作用［1］。

由此可見，內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理相輔相成相通，從內(nèi)部控制視角進(jìn)行管理決策，能為事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績(jī)效提供可行有效的指引。

2? ? ?內(nèi)部控制的重要意義

2.1? ?內(nèi)部環(huán)境是預(yù)算績(jī)效管理順利開展的基礎(chǔ)

事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境中，單位文化是長(zhǎng)期積累沉淀形成的思想基礎(chǔ)，從預(yù)算績(jī)效管理角度進(jìn)行文化建設(shè)，使工作人員樹立績(jī)效理念，從思想上重視、從行動(dòng)上推動(dòng)預(yù)算績(jī)效工作有效落實(shí)［2］。組織結(jié)構(gòu)是管理的架構(gòu)基礎(chǔ)，只有預(yù)算績(jī)效管理的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)明確、運(yùn)行合理，各部門才能理順工作流程，各司其職各負(fù)其責(zé)。團(tuán)隊(duì)建設(shè)為預(yù)算績(jī)效管理提供人才基礎(chǔ)和智力支持，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、合理配置人員能促使各部門的履職效率大幅提高。

2.2? ?風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施的前提

預(yù)算績(jī)效管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素是最大變數(shù)。通過評(píng)估工作識(shí)別排查風(fēng)險(xiǎn)，制定出有針對(duì)性的防控應(yīng)對(duì)措施，才能減少預(yù)算績(jī)效管理可能遭遇的阻礙。

2.3? ?控制活動(dòng)是預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)進(jìn)行的保障

通過有效的崗位分離控制和授權(quán)審批控制活動(dòng)，設(shè)置和限定各個(gè)部門分別負(fù)責(zé)不同環(huán)節(jié)，部門之間相互約束和監(jiān)督，促進(jìn)各環(huán)節(jié)有效銜接，確保單位預(yù)算管理有序開展。

2.4? ?信息與溝通是保障預(yù)算績(jī)效管理順暢執(zhí)行的必要措施

從事前評(píng)審、事中監(jiān)控到事后自評(píng)，再到對(duì)自評(píng)結(jié)果的反饋應(yīng)用，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上有效的信息與溝通能加快部門間的交流與協(xié)作，順暢執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理措施。

2.5? ?內(nèi)部監(jiān)督為預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展完善提供約束力

單位需要強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督體系保障預(yù)算績(jī)效管理工作不斷改進(jìn)完善。建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果的責(zé)任追究機(jī)制，確保隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)調(diào)整偏差。

3? ? ?當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的不足

目前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效工作仍存在一些問題， 從內(nèi)部控制框架的角度分析，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1? ?缺乏良好的內(nèi)控環(huán)境

3.1.1? ?對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足

受傳統(tǒng)觀念和管理模式的影響，管理人員對(duì)內(nèi)控及預(yù)算績(jī)效工作的認(rèn)識(shí)和重視不足。在權(quán)責(zé)劃分上，認(rèn)為這屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與其他部門關(guān)系不大；在執(zhí)行操作上，內(nèi)控建設(shè)只為應(yīng)付檢查，有名無實(shí)，不能發(fā)揮應(yīng)有功能；在雙方有機(jī)統(tǒng)一方面，目前內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理分別進(jìn)行，尚未形成有機(jī)融合的理念。

3.1.2? ?缺少健全的預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)

目前多是由財(cái)政的預(yù)算部門負(fù)責(zé)組織和落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作，事業(yè)單位內(nèi)部缺少預(yù)算績(jī)效管理專職部門。在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和流程的設(shè)置上，存在分工不清晰、流程不規(guī)范、制度不健全、目標(biāo)不明確等問題。

3.1.3? ?未組建專業(yè)的人才隊(duì)伍

預(yù)算績(jī)效管理人員存在專業(yè)性不強(qiáng)、信息化應(yīng)用能力不足、內(nèi)控意識(shí)法律意識(shí)薄弱的情況，復(fù)合型人員的匱乏，導(dǎo)致單位無法獲得良好的預(yù)算績(jī)效管理成果。

3.2? ?缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

事業(yè)單位管理人員普遍具備一定的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，但缺少完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)防機(jī)制，在預(yù)算績(jī)效管理過程中無法及時(shí)識(shí)別、梳理、歸納潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在目標(biāo)不合理、評(píng)估不及時(shí)、標(biāo)準(zhǔn)不詳細(xì)等問題，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理信息不充分、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、反饋不及時(shí)，增加了安全隱患。

3.3? ?缺乏有力的控制活動(dòng)

目前事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理在事前目標(biāo)制定、事中監(jiān)控、事后自評(píng)及反饋運(yùn)用等方面缺乏明確的指導(dǎo)規(guī)范。在崗位職責(zé)劃分方面“一人多崗”，無法按照職務(wù)分離原則對(duì)執(zhí)行人形成強(qiáng)力約束，導(dǎo)致人員精力不足出現(xiàn)“慵懶散”現(xiàn)象延誤工作進(jìn)程。

3.4? ?缺乏完善的信息流通機(jī)制和管理系統(tǒng)

目前大多數(shù)事業(yè)單位尚未建立完善的信息溝通系統(tǒng)，從橫向看，信息數(shù)據(jù)無法在部門間高效地交換和共享。從縱向看，預(yù)算績(jī)效管理工作人員缺乏積極向上級(jí)反饋信息的主動(dòng)性，上下級(jí)之間信息傳遞不暢，延緩了預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的進(jìn)程。

大部分事業(yè)單位普遍存在現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用不足、預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)不完善的問題。日常工作中產(chǎn)生的海量信息數(shù)據(jù)，大大增加了會(huì)計(jì)核算的工作量，只有建立起適應(yīng)現(xiàn)代化需求的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，才能加強(qiáng)溝通交流，不斷改進(jìn)創(chuàng)新，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.5? ?缺乏健全的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

目前事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督方式主要是自我監(jiān)督，在一些忽視內(nèi)部控制的單位，這類監(jiān)督缺乏足夠的約束力，形同虛設(shè)。在預(yù)算績(jī)效管理工作中，缺少完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，易造成績(jī)效目標(biāo)不合理、過程監(jiān)控不及時(shí)、預(yù)算執(zhí)行偏離度大、忽視對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用等問題。

4? ? ?優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的建議

4.1? ?優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部控制環(huán)境

4.1.1? ?強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制理念

通過定期培訓(xùn)強(qiáng)化事業(yè)單位管理人員對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)知，通過網(wǎng)站、公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)內(nèi)部控制和預(yù)算績(jī)效管理理念加強(qiáng)宣傳，逐漸使兩者有機(jī)結(jié)合，成為一種深入人心的意識(shí)和工作習(xí)慣。

4.1.2? ?加強(qiáng)單位的人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，事業(yè)單位在招聘環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，明確選拔條件、任職要求、崗位培訓(xùn)等內(nèi)容。其次，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度［3］。第三，強(qiáng)化崗位責(zé)任約束，敦促相關(guān)人員嚴(yán)格遵循事業(yè)單位內(nèi)部控制要求，明確自身崗位職責(zé)，積極參與預(yù)算績(jī)效管理。

4.1.3? ?完善預(yù)算績(jī)效管理組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)指事業(yè)單位內(nèi)設(shè)部門層級(jí)設(shè)置、崗位職責(zé)權(quán)限設(shè)置等內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理的運(yùn)行模式是人大審核監(jiān)督、財(cái)政部門考核評(píng)價(jià)、各預(yù)算單位具體實(shí)施，其組織結(jié)構(gòu)是一種縱向組織體系。應(yīng)結(jié)合單位管理實(shí)際，重點(diǎn)從合理審定績(jī)效目標(biāo)、科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、健全完善信息傳遞機(jī)制、加強(qiáng)重視評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋運(yùn)用等方面優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理制度。

4.2? ?強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的風(fēng)險(xiǎn)管控

4.2.1? ?加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

一是通過專題培訓(xùn)方式對(duì)全員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)教育和考核；二是通過風(fēng)險(xiǎn)防范動(dòng)員等方式，明確制訂短期計(jì)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃，運(yùn)用現(xiàn)實(shí)案例動(dòng)員全員樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

4.2.2? ?健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

一是成立評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組成人員主要為單位領(lǐng)導(dǎo)、中層人員、外聘專家等。小組識(shí)別、衡量、評(píng)估預(yù)算績(jī)效管理工作中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定預(yù)防應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控崗，日常監(jiān)控潛在風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。三是設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分析崗，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，分析單位預(yù)算績(jī)效管理中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)明確調(diào)整改進(jìn)方向。

4.2.3? ?建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

第一，識(shí)別預(yù)算績(jī)效管理工作中的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；第二，分析研究各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，設(shè)置相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線；第三，針對(duì)各等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。由監(jiān)控崗位人員動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，通過討論研究采取應(yīng)對(duì)防控措施。

4.3? ?規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的控制活動(dòng)

4.3.1? ?規(guī)范控制活動(dòng)

控制活動(dòng)主要分為崗位分離控制、授權(quán)審批控制。在預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)嚴(yán)格規(guī)范，確保不相容崗位分離，明確授權(quán)審批流程，通過崗位間相互監(jiān)督和牽制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有效的控制。

4.3.2? ?健全預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制

在編制預(yù)算時(shí)，須從完整性、可靠性、適當(dāng)性、相關(guān)性等方面審核預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，核定后不得隨意調(diào)整。嚴(yán)格按照確定的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)進(jìn)行修正。

4.3.3? ?創(chuàng)新控制手段

將現(xiàn)代人工智能運(yùn)用到績(jī)效管理的控制活動(dòng)中，設(shè)置智能化的風(fēng)險(xiǎn)警示機(jī)制、自動(dòng)提醒機(jī)制、自動(dòng)反饋機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)審核、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，真正落實(shí)全過程預(yù)算績(jī)效管理。

4.4? ?加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理信息溝通

4.4.1? ?建立內(nèi)部信息管理系統(tǒng)

充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)提高預(yù)算績(jī)效管理過程的信息化程度。結(jié)合單位管理實(shí)際積極構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)或在線平臺(tái)，促進(jìn)部門間溝通交流、相互學(xué)習(xí)和監(jiān)督。根據(jù)具體工作流程設(shè)置相應(yīng)模塊，利用現(xiàn)代信息管理軟件對(duì)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)收集、自動(dòng)對(duì)比分析、預(yù)算績(jī)效智能評(píng)價(jià)。購(gòu)進(jìn)信息化設(shè)備、引進(jìn)高新技術(shù)，升級(jí)完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)。通過定期培訓(xùn)使相關(guān)工作人員熟練應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)［4］，聘請(qǐng)專業(yè)管理人員對(duì)信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)督與管控。

4.4.2? ?完善信息公開制度

依據(jù)內(nèi)控規(guī)范，單位須按照既定流程，及時(shí)公開預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)信息。面向社會(huì)公眾拓展信息發(fā)布渠道，建立符合要求的溝通交流平臺(tái)。如通過官方微博賬號(hào)、微信公眾號(hào)等渠道，加大力度公開宣傳預(yù)算績(jī)效管理信息。建立針對(duì)信息的收集反饋機(jī)制，創(chuàng)設(shè)在線專欄，圍繞財(cái)政資金的預(yù)算績(jī)效廣泛征集意見和建議，全面接受社會(huì)各界的評(píng)價(jià)監(jiān)督，確保社會(huì)公眾真正行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

4.5? ?完善預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

（1）成立監(jiān)督指導(dǎo)小組，及時(shí)跟蹤調(diào)度預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)展，接收、審查、核定單位上報(bào)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，開展不定期專項(xiàng)檢查，匯總問題形成清單，及時(shí)整改并反饋結(jié)果。

（2）理順反饋機(jī)制。首先，將預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果形成評(píng)價(jià)報(bào)告，上傳至信息系統(tǒng)。其次，向監(jiān)督小組報(bào)送評(píng)價(jià)報(bào)告、整改報(bào)告，由小組審核確認(rèn)。最后，將評(píng)價(jià)報(bào)告提交至監(jiān)督部門審核備案，作為來年申請(qǐng)預(yù)算資金的重要依據(jù)。

（3）建立考核機(jī)制。針對(duì)不同崗位設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)，分類建立考核機(jī)制，得出考核結(jié)果作為預(yù)算參考依據(jù)。通過完善相關(guān)考核機(jī)制，使工作人員牢固樹立預(yù)算績(jī)效理念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任。

（4）健全完善報(bào)告機(jī)制和公開機(jī)制。首先，完善評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告機(jī)制。逐步實(shí)現(xiàn)向財(cái)政、政府、人大報(bào)告全體預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容，同時(shí)向?qū)徲?jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門報(bào)送評(píng)價(jià)報(bào)告。其次，建立評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制。對(duì)社會(huì)關(guān)切的預(yù)算項(xiàng)目，通過官方微信、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博等渠道公開評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督，確保公眾積極參與預(yù)算監(jiān)督，順利行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和提議權(quán)。

5? ? ?結(jié)束語

在信息爆炸式增長(zhǎng)的大數(shù)據(jù)時(shí)代，事業(yè)單位從內(nèi)部控制角度出發(fā)，能更有針對(duì)性地從實(shí)際操作方面優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理。在事業(yè)單位日常管理運(yùn)行中，應(yīng)理順預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的相互關(guān)系，立足單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際，通過樹立內(nèi)控意識(shí)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、規(guī)范控制活動(dòng)、健全管理制度、加強(qiáng)信息溝通、完善內(nèi)部監(jiān)督等方式，不斷調(diào)整改進(jìn)優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理體系，助力事業(yè)單位持續(xù)進(jìn)步與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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