境外追逃中勸返措施適用反思與優(yōu)化路徑研究

聶一雄

摘要：追逃實踐中勸返優(yōu)先適用、獨立適用、組合適用的趨勢使以往有關(guān)勸返的定義急需更新，筆者認(rèn)為勸返是一種在各級紀(jì)委監(jiān)委組織協(xié)調(diào)下，借助法律、外交、政策等力量，由司法機關(guān)及其授權(quán)人員通過與在逃人員直接間接對話方式，說服迫使其自愿回國投案接受刑事司法調(diào)查和處罰的一種跨國追逃措施。針對勸返現(xiàn)階段地位程序不明、力度相對疲軟、承諾效力待定的問題，提出以法治統(tǒng)領(lǐng)勸返工作，通過修訂《監(jiān)察法》制訂《勸返法》明確其地位程序。正確認(rèn)識“勸”和“返”手段和目的的關(guān)系，從人、財兩方面牢牢掌控追逃工作主動權(quán)。分類處理追逃對象訴求作出勸返承諾，定罪量刑承諾應(yīng)參考我國駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度，由最高檢、最高法設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)建立備案審查機制。

關(guān)鍵詞：勸返；法治化；適用反思；優(yōu)化路徑；勸返承諾

中圖分類號：D997.9? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2024）03-0055-08

與時間成本較高、程序繁瑣的引渡、遣返、異地追訴相比，勸返作為一種相對低成本、高回報的追逃方式，得到了實務(wù)部門的偏愛，在我國境外追逃工作中被大量適用，并取得了一定戰(zhàn)果。然而作為一種追逃的基本措施，其適用情形、執(zhí)行主體、授權(quán)范圍一直缺少相關(guān)法律予以限定。作為勸返措施適用的關(guān)鍵，與追逃對象達成的勸返承諾效力問題以及如何兌現(xiàn)長期處于空白地帶［ 1 ］，反向制約了勸返措施在更廣泛范圍適用和向更深層次探索，因此有必要總結(jié)反思勸返適用中的實踐經(jīng)驗和不足，進一步明晰其邊界所在，解決好勸返適用中的制度法治化、效用最大化、機制健全化三大核心問題，真正將勸返措施引入法治軌道，堅持以法治思維和法治方式統(tǒng)領(lǐng)我國反腐追逃工作開展。

一、境外追逃工作中勸返措施適用的實踐觀察

境外追逃的目標(biāo)在于將潛逃到或是藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人、被判刑人通過引渡或其他替代性手段遣返回國接受我國刑事司法程序調(diào)查處理。境外追逃工作所采取的方法和手段較多，國內(nèi)公認(rèn)的四種基本措施有：引渡、遣返、異地追訴，勸返［ 2 ］。引渡通采條約前置主義與互惠原則，條約前置主義要求請求國與被請求國之間存在引渡條約，互惠原則要求請求國曾經(jīng)提供過或者在未來承諾提供對等的引渡合作，除了前述條件的滿足，引渡同時還要受到雙重犯罪原則、特定性原則、本國公民不引渡、政治犯不引渡、死刑犯不引渡等原則的限制。

雖然引渡是最為主流、正式以及國際通行的追逃方式，但我國反腐追逃國際合作的全球布局還尚未完成，目前與我國簽訂引渡條約的國家數(shù)量有限，且簽訂國家多為亞非拉地區(qū)發(fā)展中國家，一般不會是貪腐分子外逃的首選［ 3 ］，在條約前置主義占據(jù)主導(dǎo)的引渡合作模式中并不占優(yōu)。而且引渡在程序設(shè)計上先天存在的條框過多，出于權(quán)利與義務(wù)的平衡，賦予了被引渡人相當(dāng)多的權(quán)利救濟方式，也常被外逃分子用以對抗國內(nèi)追逃，窮盡一切救濟措施拖延回國時間，也深深影響了我國主動開展引渡合作，優(yōu)先適用引渡追逃的積極性。此外，引渡過程中人財物的大量投入和完整走完引渡程序所需耗費的大量時間也是不得不考慮的成本，追逃工作固然要一追到底，彰顯國家反腐的堅定決心，形成震懾效應(yīng)，背后的經(jīng)濟賬也要算得清楚，花得值當(dāng)，這些理論和現(xiàn)實因素共同影響了實務(wù)部門主動開展引渡合作的意愿和成效。

而遣返和異地追訴則主要以被請求國為主導(dǎo)，由請求國提交外逃人員違反被請求國移民法規(guī)構(gòu)成非法移民、非法入境的證據(jù)材料請求予以遣返，或提交追逃對象違反該國刑法構(gòu)成刑事犯罪的證據(jù)材料，交由被請求國開展刑事追訴，二者和引渡類似，普遍周期較長、投入較大，多數(shù)會被拖入法律拉鋸戰(zhàn)。因此，從追逃實戰(zhàn)層面出發(fā)，實踐中更受青睞的還是以實用性和經(jīng)濟性見長的勸返，或者說與引渡、遣返、異地追訴三種措施綜合運用并以之作為保障的勸返，這也是我國境外追逃工作的一大亮點與模式創(chuàng)新。海外追逃工作需要請求國與被請求國相向而行，相互協(xié)作，而溝通合作不總是一帆風(fēng)順的，但處處受制于人、聽天由命又非我們所愿。因此，在多國合作的境外追逃中勸返更為符合我們走出國門主動出擊，在追逃追贓過程中牢牢把握主動權(quán)的辦案要求與心理習(xí)慣。筆者認(rèn)為，勸返措施的優(yōu)勢歸結(jié)到底，最根本的一條在于復(fù)雜態(tài)勢下對辦案人員主觀能動性的最大發(fā)揮。

（一）勸返的發(fā)展脈絡(luò)

一般認(rèn)為我國追逃工作中勸返措施的首次正式適用要追溯到2008年的云南胡星案［ 4 ］，在國家打擊腐敗的高壓力度和辦案人員的規(guī)勸溫度下，胡星主動表示愿意回國接受刑事調(diào)查，并在回國后如實交代了犯罪事實并退清了贓款贓物。當(dāng)然也有學(xué)者提出勸返雛形的形成要更早的觀點，廣東陳滿雄、陳秋園案雖然最終是通過引渡回國，但實際工作中也涉及到了勸返措施的部分運用［ 5 ］。

階段性統(tǒng)計資料也以翔實的數(shù)據(jù)佐證了勸返作為境外追逃工作四種基本措施對于其他三種措施的補充作用和獨特價值。2015年，按照“天網(wǎng)”行動統(tǒng)一部署，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令?！鞍倜t通人員”作為國家境外追逃工作的重點對象和貪腐分子中難啃的硬骨頭，可以說每名紅通人員的落網(wǎng)都是對反腐向更深入推進的力證和對人民群眾反腐信心的鼓舞。2020年8月，國家監(jiān)察委員會向全國人大常委會作開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的專項工作報告中披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年6月，已經(jīng)歸案的60名“百名紅通人員”通過勸返及主動投案的有44人，境外緝捕、遣返的有11人，境內(nèi)緝捕的有3人，死亡2人［ 6 ］。60人中通過勸返最終歸案的占到了73%，以生動的數(shù)字展現(xiàn)了勸返在追逃實踐中的作用，過程中的共性經(jīng)驗值得理論吸收并進一步推廣。

（二）勸返的適用特點

從已有的勸返實踐，我們可以歸納現(xiàn)階段勸返的開展主要具有以下幾大特點：

1.適用對象須滿足受國內(nèi)刑事追訴并逃往境外條件

勸返首先要明確其適用對象，才能站在國際道義和法律的高點，爭取到國際社會的更多支持，因此必須師出有名。向他國請求發(fā)起勸返合作適用勸返措施的對象，必須是我國刑事法律意義上的犯罪嫌疑人，即滿足正式立案進入到我國刑事司法程序調(diào)查且有證據(jù)證明存在犯罪嫌疑的前提條件，才能通報他國請求予以協(xié)助，進行下一步的勸返合作。腐敗是世界毒瘤，嚴(yán)重影響著社會民生和政府威信，令人深惡痛絕，反腐敗已經(jīng)成為國際共識，世界上沒有哪個國家愿意成為腐敗分子的避風(fēng)港，承受國際社會的指責(zé)，開門反腐是大勢所趨、民心所向。但對于具體犯罪事實沒有正式進入到國內(nèi)刑事司法程序調(diào)查，個人犯罪事實未經(jīng)法律確認(rèn)的人員，進行勸返和通緝是缺乏法治精神的，也與現(xiàn)代法治理念和刑事法無罪推定原則不符，因此不宜將外逃人員一概視為犯罪分子直接通報他國處理。單論國家公職人員未經(jīng)審批私自離境的行為只宜定性為違反國家外事紀(jì)律的行為，可依《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《公職人員政務(wù)處分法》作具體處分。

2.適用對象多屬于犯罪學(xué)視角下的貪利性犯罪人

外逃的貪腐分子通常不涉及到在我國境內(nèi)的直接暴力犯罪，多數(shù)構(gòu)成貪污賄賂類職務(wù)犯罪，存在貪污、挪用單位財物、利用公權(quán)力為他人謀取非法利益的行為，和行賄人在內(nèi)的知情人士舉報或紀(jì)檢監(jiān)察部門介入調(diào)查與其存在利益輸送的關(guān)聯(lián)人員進而畏罪潛逃的外逃動因。這類犯罪通過引渡、遣返來打擊往往收效較慢，而且由于國家間國情文化、司法制度和司法理念的差異，尤其是在目前我國依然保留貪污罪死刑條款的情況下，他國對我國司法現(xiàn)狀了解有限，對于我國立法上逐步減少死刑罪名、司法上嚴(yán)格限制死刑適用的死刑政策存在誤判可能，引渡中的“死刑犯不引渡”、“政治犯不引渡”限制原則，既是開展中外引渡合作外方顧慮所在，又容易被外逃人員利用作為對抗引渡或者遣返，逃避回國受審的借口。但這類犯罪人卻又并非鐵板一塊，以犯罪學(xué)視角來分析，貪官屬于比較標(biāo)準(zhǔn)的貪利性犯罪人，一般不具備明顯的反社會人格，相反接受了黨和國家的多年培養(yǎng)，具備較高的政治文化素養(yǎng)，又在國內(nèi)擁有一定的社會地位，公職人員的工作經(jīng)歷使其對于國家政策和法律法規(guī)具有高于常人的理解，因而一方面對自己知法犯法的行為性質(zhì)早有認(rèn)識，另一方面貪念權(quán)欲的驅(qū)使和法律紅線的存在使其內(nèi)心始終不安矛盾。因此，可以在心理層面尋求突破，另辟蹊徑通過制約較少的勸返，針對該類犯罪人的相對薄弱的心理防線，以打破其他三種追逃措施進程僵局。

3.高度靈活兼容極端復(fù)雜特殊情形下的追逃工作

引渡是我們追逃工作的傳統(tǒng)主流方式，同時也是擁有國際條約和國內(nèi)法規(guī)支持的“堂堂正正之兵”，但結(jié)合我國目前在反腐敗國際合作的全球布局，還處于一個成長期，和美、加、澳、新等重點國家的刑事司法合作以及引渡條約的簽署談判尚需時日，對這些重點國家不具備根據(jù)前置引渡條約實施引渡的條件。而和已經(jīng)簽署引渡條約的國家開展引渡合作，由于引渡不僅涉及兩國司法制度、文化背景差異還與兩國當(dāng)下外交關(guān)系、周邊地區(qū)局勢密切相關(guān)，包括新冠疫情、俄烏戰(zhàn)爭在內(nèi)的全球突發(fā)性公共事件也會帶來不可控的影響，較多因素的局限制約了其落地開展。采用勸返措施是對現(xiàn)有引渡開展的事實障礙或法律障礙的嘗試性突破，一者開展勸返主動權(quán)在我，追逃對象只需發(fā)現(xiàn)國做基礎(chǔ)性的配合甚至官方層面不表態(tài)私下予以配合，允許勸返工作組人員入境，不阻止專案人員與追逃對象的接觸即可；二是相對性減少了來自被請求國的阻力，勸返比較好地實現(xiàn)了尊重他國主權(quán)、法律，遵守雙方司法執(zhí)法程序，遵從勸返對象個人意愿三方面的平衡，使追逃工作能夠在更加寬松的內(nèi)外部環(huán)境下開展，工作起來自然也會更加輕松自如；三者考慮到勸返對象主觀上可能出現(xiàn)的搖擺反復(fù)，勸返具有一定的曲折性，專案工作組要多次往返，但不需要引渡和遣返式的大動干戈，人員、材料相對精簡，節(jié)省了大量司法資源，符合經(jīng)濟效率原則［ 7 ］；四是在我國與被請求國尚未建交的極端條件下，如加勒比海地區(qū)的一些國家，目前與我國的雙向基本聯(lián)絡(luò)需要第三國協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)達，進一步的人員入境需要大量前置性工作。即便在征得入境許可情況下，引渡、遣返、異地追訴這樣的大批次人員調(diào)動往來幾乎也是不可能完成的任務(wù)。更不用談意圖復(fù)制非洲經(jīng)驗式的跨境執(zhí)法、異地追捕，小規(guī)模、非暴力、接觸式的勸返成為唯一可能被允許的選擇，也就成為了極端特殊情況下的最佳方案。

4.充分尊重勸返對象意愿彰顯司法溫度人文關(guān)懷

追逃工作組和外逃人員之間的緊張關(guān)系是天然的，一方以將外逃者繩之以法，早日使其回國接受司法調(diào)查、審判為目標(biāo)，一方竭力逃避法律制裁，不然也不會背井離鄉(xiāng)遠(yuǎn)赴重洋。二者的目標(biāo)天然對立，既然注定無法化解這種緊張關(guān)系，勸返是處理緊張關(guān)系攻擊性最小的途徑，也更容易取得外逃人員的信任。勸返和引渡、遣返、異地追訴三種途徑帶給追逃對象的沖擊是截然不同的，另外三種途徑在外觀上的對抗性更強，直接涉及到了對簿公堂法庭交鋒，勸返則相對和緩，不至于引起外逃人員的強烈反彈和抗拒心理，將局面推至無法緩和的地步，不論是外逃分子或是追逃工作組在法庭外尋求私下的談話接觸都可視為一種釋放善意信號、嘗試緩和關(guān)系的表現(xiàn)。追逃工作組一般與追逃對象在約定地點進行談話勸解，專案人員著便裝進入公共場所，不涉及到強制性的人身控制和脅迫，還會設(shè)身處地為其陳述事實、擺明利害，進行的是一種說服式的教育，從追逃對象在國外的生活起居能否適應(yīng)、家鄉(xiāng)近年的發(fā)展變化到近親屬生活狀況等題外話談起，逐步幫助對方打開心結(jié)，進而轉(zhuǎn)入正題談其歸國投案問題。

勸返是一種職務(wù)行為，參與勸返的國家工作人員也并非代表自身，對外代表了國家的形象，傳遞出我國對待腐敗分子天涯海角也要一追到底的鮮明態(tài)度和對腐敗行為零容忍的堅定立場。勸返過程中談話內(nèi)容的把控也需要十足的分寸感，有些可以談有的則不能。追逃對象在我國境內(nèi)的違法犯罪事實不容否認(rèn)，但勸返對象積極配合工作，提出回國投案爭取獲得寬大處理機會以及會見國內(nèi)親屬等不違反原則的合理要求是可以滿足的。出于對海外僑胞的人道主義關(guān)懷和對犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利、基本人權(quán)的保障，進而喚起勸返對象的良知，彰顯我國司法的力度與溫度，令其迷途知返。

（三）勸返的概念界定

勸返作為我國境外追逃工作中的一大突出亮點和創(chuàng)新特色，其地位作用在追逃實踐中日漸得到重視，漸有與引渡并駕齊驅(qū)的趨勢。然而比較遺憾的是，勸返適用中實踐長期走在理論前面，至今尚未形成系統(tǒng)性的理論，尤其是對于勸返這一基本概念的界定，目前仍是眾說紛紜，缺乏能夠有效提煉勸返措施本質(zhì)特征，精準(zhǔn)涵蓋其內(nèi)在邏輯與外部流程的統(tǒng)一認(rèn)知，以幫助實務(wù)部門準(zhǔn)確理解適用。

筆者認(rèn)為，勸返既然脫胎于境外反腐追逃工作一線實踐中的工作方式方法創(chuàng)新，那就必須回歸到黨的十八大以來國家全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨的大背景下來解讀，堅持與時俱進而不能作割裂片面的特征羅列或繞開法治軌道的個性解讀，堆砌起純粹理念化的空洞模型。因此，無論因其談話做工作的柔性化特征，將其定性為一種“思想政治工作”而否定其司法性質(zhì)［ 8 ］；亦或因其主要開展方式是“直接勸返”，認(rèn)為勸返是“在逃犯發(fā)現(xiàn)地國家主管機關(guān)配合下，說服在逃人員使其主動回國投案的一種措施”［ 9 ］，而忽視做通在逃人員國內(nèi)家屬工作隔空喊話的“間接勸返”；或者認(rèn)為勸返是引渡的單純附庸，忽略其本體價值和獨立地位，將其定義為一種“引渡替代措施”，都是不夠周延的。

在應(yīng)然和實然之間，勸返概念還是應(yīng)該更多服從服務(wù)于海外追逃一線實戰(zhàn)。密切關(guān)注到勸返從經(jīng)濟犯罪特別是貪污賄賂犯罪向各類刑事犯罪的延伸適用，與引渡、遣返、異地追訴并列為四種基本追逃方式后在實踐中的優(yōu)先適用、獨立適用和組合適用，同時適用對象也從貪官到公職人員全覆蓋，再到“行賄受賄一起查”，乃至適用于所有外逃犯罪嫌疑人的擴張趨勢?；诖?，筆者認(rèn)為，國家反腐視域下的勸返是一種在各級紀(jì)委監(jiān)委組織協(xié)調(diào)下，借助法律、外交、政策等力量，由司法機關(guān)及其授權(quán)人員通過與在逃人員直接間接對話方式，震懾勸服外逃人員自愿回國投案接受刑事司法調(diào)查和處罰的一種跨國追逃措施。

二、對于勸返適用現(xiàn)狀的審視反思

（一）勸返法律地位、具體程序亟待法律進一步明確

全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨是一個有機整體，二者密不可分，以法治方式、法治思維統(tǒng)領(lǐng)國家反腐敗工作開展是建設(shè)現(xiàn)代化法治國家的題中之義，也是新時代推動紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的必然要求。長期以來困擾勸返工作依法有序開展的根本癥結(jié)正在于勸返的法律地位沒有得到正式明確。雖然在中央紀(jì)委國家監(jiān)委關(guān)于《監(jiān)察法》官方解讀中曾有過將開展勸返合作解釋為“反腐敗執(zhí)法合作主要內(nèi)容之一”的表述［ 10 ］，但在《監(jiān)察法》正文既見不到到“勸返”的字眼，若作為“反腐敗執(zhí)法”的下位概念來理解，《監(jiān)察法》51條對于反腐敗執(zhí)法具體內(nèi)涵及與其他追逃追贓措施的關(guān)系表述也較為含混（ 1 ），因此從現(xiàn)行法律法規(guī)層面無法有效界定勸返。與此同時，各路媒體包含官媒在勸返新聞報道中也對勸返的權(quán)力來源、具體程序語焉不詳，處于“日用而不知”的狀態(tài)，這樣的局面對于勸返工作的開展是完全不利的。

法律上的空白不僅在實務(wù)部門引發(fā)著對勸返的誤讀，社會輿論中也不乏對勸返措施的誤解，有提出貪官出國一圈就能適用勸返，享受和國家機關(guān)討價還價的待遇，是否會形成錯誤示范，讓貪官們鉆政策空子的［ 11 ］；也有提出勸返就算成本再低也是包含一定成本的，何必浪費國家稅收，即便外逃貪官回國也無法帶來與投入匹配的經(jīng)濟回報的［ 12 ］。各持立場、觀點各異的社會探討，迫切需要相應(yīng)法律法規(guī)的出臺來厘清，呼喚著由中央紀(jì)委國家監(jiān)委牽頭會同最高檢、最高法、公安部等司法機關(guān)在政策法規(guī)、司法解釋制定中對勸返的法律地位、性質(zhì)、執(zhí)行主體、具體程序等方面予以細(xì)化明確。為勸返正名，以統(tǒng)一思想，凝聚各方力量推進勸返追逃行穩(wěn)致遠(yuǎn)，更好服務(wù)國家反腐敗大局。

（二）部分勸返力度相對疲軟，成效有待進一步提升

總結(jié)近年來勸返適用的成功案例，一大經(jīng)驗在于專案人員操作中比較好地把握了“勸”和“返”間手段和目的的關(guān)系，深刻認(rèn)識到了“返”的實現(xiàn)需要以“勸”作為保障，“勸”的功能價值最終通過“返”來體現(xiàn)。但受限于非暴力、溝通式合作這些與勸返相關(guān)的刻板印象干擾，實踐中出現(xiàn)了一些追逃專案組和外逃犯罪嫌疑人“貓鼠身份”對調(diào)的情況，實際上也正是人為割裂“勸”和“返”關(guān)系錯誤認(rèn)識的外顯，專案人員在“勸”上好話說盡、懇談再三，卻將追逃工作主動權(quán)拱手讓人，最終在“返”上空手而歸，直接損害了勸返的實戰(zhàn)成效，也影響了勸返措施向更廣范圍的推廣和更深程度的探索。

失之于寬、失之于松、失之于軟的勸返，不僅無法起到預(yù)期的警示震懾效果，還會消解國家舉國之力反腐的嚴(yán)肅性，淪為一部分在逃人員口中的笑柄。勸返過程中國家機關(guān)放得比較低的姿態(tài)，追逃工作組和外逃人員及其親屬面對面式的談話，為一部分外逃人員所誤判。委婉商量的語氣和相應(yīng)制裁手段的缺失，讓勸返顯得綿軟無力，好言相勸也變得忠言逆耳。勸返是承載著國家誠意的要約邀請，但并非每一個在逃人員都能做到“識趣”回應(yīng)。在給出回國投案獲得寬大處理相應(yīng)承諾的“敬酒”時，也要備上對方不識抬舉、負(fù)隅頑抗的“罰酒”，否則勸返只剩下勸，至于返或不返全憑對方心情。停留于“勸”的勸返完全無法適應(yīng)我國日益復(fù)雜艱巨的反腐追逃工作需要。必須認(rèn)識到，勸返是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，擺事實講道理只是勸返工作的冰山一角，還有著相當(dāng)多圍繞壓縮在逃人員海外生存空間、切斷其非法經(jīng)濟來源的幕后工作需要完成，才能將外逃人員推回到談判桌前，保障“返”的有效推進。只學(xué)“勸”的皮毛，而割裂“返”的目的，這樣的勸返注定是走不長遠(yuǎn)的。

（三）勸返承諾效力待定，兌現(xiàn)機制有待進一步健全

作為非法律行業(yè)從業(yè)者的外逃人員，和多數(shù)訴訟當(dāng)事人一樣對辦案過程中的罪名認(rèn)定、程序適用問題并不關(guān)心，只對最終處理結(jié)果即量刑部分有著最深的利益關(guān)切。能夠向外逃分子提供從輕、減輕處罰或免予刑事處罰的承諾，也就構(gòu)成了勸返和其他三種追逃方式相比更為突出的比較優(yōu)勢，過程中一方面外逃人員得到了寬大處理這樣實實在在的好處，另一方面也為國內(nèi)反腐工作省了大量的資源投入，實現(xiàn)了雙贏。但這種競爭優(yōu)勢的長期保持和外逃人員的信任培養(yǎng)，是以接受勸返者回國投案后能夠真正得到檢法機關(guān)寬緩處理即勸返承諾得到兌現(xiàn)為前提的。

而在目前勸返承諾法律效力待定和承諾兌現(xiàn)配套機制不健全的情況下，勸返承諾有時是“剃頭挑子一頭熱”，追逃工作組和外逃人員在海外談判日久，終于達成一致，外逃人員選擇回國投案，既使行賄受賄的犯罪事實得以進一步查明，又讓案件得以進入刑事司法中后段的起訴、審判環(huán)節(jié)，然而存在部分檢法機關(guān)對關(guān)于限制追訴、量刑的勸返承諾選擇性忽視或全盤推翻的現(xiàn)象，使當(dāng)事人在判決結(jié)果中達不到回國前的預(yù)期，空歡喜一場，自然倍感欺騙。狼來了的寓言故事我們耳熟能詳，法理上信賴?yán)姹Ｗo原則其實也在說明同樣的道理，兌現(xiàn)不了的承諾不如不給，傳到還在等待觀望狀態(tài)的外逃人員耳中，很有可能形成惡性示范，一者加重了外逃人員對勸返的戒心和抵觸情緒，壞了勸返追逃的名聲，二者透支了國家的信用，有損國家反腐敗工作大局。

三、勸返的進一步優(yōu)化路徑

勸返前期探索和眾多案例為我們提供了研究勸返最為生動的實踐，這些成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)的總結(jié)也為我們反思優(yōu)化勸返措施適用提供了最為豐富的素材，以針對性解決勸返的制度法治化、功能最大化、機制健全化問題。

（一）以法治統(tǒng)領(lǐng)勸返工作，通過立法修法明確其地位程序

“法無授權(quán)不可為，法不禁止即自由”是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會所遵循的一項重要原則，直接塑造著現(xiàn)代法治社會下的公權(quán)力和私權(quán)利關(guān)系。而勸返作為國家公權(quán)力下的一種公務(wù)活動，多年來為人所詬病最多的便是于法無據(jù)，雖然在實踐中被廣泛適用，同時理論實務(wù)界將其公認(rèn)為境外追逃的四種基本措施之一，但在配套法律法規(guī)上的空白而致在權(quán)力來源、法律地位、適用程序、執(zhí)行主體上的不明依然讓勸返承受著批評質(zhì)疑。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)上“案例解讀《監(jiān)察法》”專欄雖對“勸返合作屬于反腐敗執(zhí)法合作的主要內(nèi)容之一”進行了分析解讀，但與正式法律法規(guī)終究有別，并不具備當(dāng)然的法律效力可以被直接引用，只能作為辦案時的參考。2021年公布施行的《監(jiān)察法實施條例》第243條中“把思想教育貫穿始終，用好寬嚴(yán)相濟刑事政策及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，促使外逃人員回國投案”的表述對勸返似有所指（ 2 ），但受限于下位法的位階還是力有未逮。勸返工作的法治化、規(guī)范化乃至后續(xù)提檔升級，必須通過法律修訂途徑來解決，通過推動其上位法《監(jiān)察法》的修訂實現(xiàn)貫通。宜將勸返從“反腐敗執(zhí)法合作”這一相對含糊概念下抽出并在《監(jiān)察法》第51條中具體列明，與引渡、司法協(xié)助相并列，以明確其作為跨國追逃措施的正式定位。與此同時，應(yīng)吸納《監(jiān)察法實施條例》第243條，重點結(jié)合當(dāng)前勸返工作實際，參照《引渡法》起草編纂專門的《勸返法》，對勸返適用中的相關(guān)概念、目的、原則、具體程序、主要工作方式、主管部門及與司法機關(guān)的分工協(xié)作機制等方面予以細(xì)化規(guī)定，以積極順應(yīng)當(dāng)前追逃追贓工作中勸返優(yōu)先適用、獨立適用、與其他追逃措施組合適用的明顯優(yōu)勢，真正為勸返正名。

在《勸返法》的立法設(shè)計上，通過總結(jié)勸返前期探索和經(jīng)典適用案例，筆者認(rèn)為靈活性是勸返的生命，在原則與變通間的平衡保障了它在各種復(fù)雜惡劣環(huán)境下的有效性，因此在立法設(shè)計上宜粗不宜細(xì)，以充分保留其核心特色，也是與國家監(jiān)察體制改革持續(xù)推進的背景和《監(jiān)察法》的框架式立法設(shè)計相匹配適應(yīng)，維護法秩序的統(tǒng)一，不至在未來發(fā)生相互掣肘程序違法的現(xiàn)象?！秳穹捣ā窏l文至少應(yīng)該涵蓋如下幾點：勸返最終目的是促使外逃人員回國投案或接受調(diào)查、主動退贓返贓。勸返適用范圍覆蓋經(jīng)國內(nèi)刑事司法調(diào)查存在犯罪嫌疑且逃亡境外的人員。適用階段貫穿追逃追贓的全過程，既適用于被我國正式列為追逃對象，我國請求開展引渡、異地追訴、遣返等其他措施追逃合作，經(jīng)溝通后被請求國采取實質(zhì)行動的主要工作階段，也適用于處于藏匿階段即未被發(fā)現(xiàn)具體藏匿地點的外逃人員，以及事后階段即已受他國法律處罰被他國刑事司法機關(guān)調(diào)查采取強制措施或經(jīng)審判在監(jiān)服刑者。工作原則上堅持合作互惠原則，全過程尊重他國司法主權(quán)同時堅決維護本國司法主權(quán)。貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策，根據(jù)所涉案件性質(zhì)、犯罪情節(jié)、社會危害性作區(qū)分處理，該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，不枉不縱，對接受勸返后態(tài)度反復(fù)、通過接受勸返作為緩兵之計對抗追逃的，要慎重把握從寬尺度的裁量。綜合性原則，將思想教育與查封凍結(jié)資金、技術(shù)偵查多種硬措施有機結(jié)合，保證勸返適用效果。勸返的主要工作方法是思想教育，教育內(nèi)容涵蓋國家政策精神、相關(guān)法律法規(guī)，務(wù)使勸返對象端正態(tài)度，充分認(rèn)識到自身行為的刑事違法性和貪腐分子人人喊打的社會譴責(zé)性。

在勸返執(zhí)行主體上，實務(wù)中存在著司法人員勸返和黨政人員勸返兩種人員構(gòu)成模式［ 4 ］，結(jié)合我國《國際刑事司法協(xié)助法》和《監(jiān)察法》，由國家監(jiān)委統(tǒng)籌具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)反腐敗國際交流合作和限制追訴、限制量刑承諾作為法定保留事項的前置規(guī)定下，筆者認(rèn)為比較穩(wěn)妥的做法是由國家監(jiān)委牽頭成立追逃專案組，協(xié)調(diào)抽調(diào)公檢法機關(guān)人員加入專案組發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，由國家司法工作人員作為追逃勸返的主體。一者司法工作人員經(jīng)過了國家法律職業(yè)資格考試、員額制考核等篩選，對國家法律、刑事政策、認(rèn)罪認(rèn)罰制度的掌握要更全面深入，對于刑事司法實務(wù)工作更有發(fā)言權(quán)，能夠更好回答追逃對象的疑問；二者追逃活動本質(zhì)上還是一種司法活動，黨政人員先天在司法屬性上有所不足，也容易引人詬病，以司法機關(guān)人員作為勸返工作主體可以對外更好彰顯我國全面依法治國成效，體現(xiàn)國家以法治方式、法治思維推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成果，也可以與勸返承諾的國內(nèi)兌現(xiàn)更好接軌。

（二）充分認(rèn)識勸返局限性，以多種措施為勸返適用創(chuàng)造良好環(huán)境

勸返是一種“軟措施”，本身不具有引渡、遣返、異地追訴三種境外追逃基本措施在被請求國啟動所帶有的司法強制力和心理壓迫感。是由國家成立追逃專案組赴境外向外逃人員動之以情，曉之以理，國家出面爭取對方主動歸案的一種公務(wù)活動。但如果勸返僅停留于“勸”的層面，由追逃專案組人員與追逃對象進行私下接觸，重感化講政策談條件，披著溫情面紗的勸返很容易被追逃對象誤解為“國家拿我沒有辦法，現(xiàn)在求我回去”，不僅沒有在思想上使其認(rèn)識到違法犯罪行為必受法律懲處，以及自身作為犯罪嫌疑人或被告人的身份，反而助長了其在國外的囂張氣焰，繼續(xù)和追逃工作對抗到底，甚至把接觸專案組當(dāng)成在國外無聊時的消遣。

在勸返措施本身適用中我們講求的是春風(fēng)化雨、潤物無聲的策略，但不代表外逃人員會領(lǐng)情道謝，尤其一些人已經(jīng)通過假結(jié)婚等方式取得所在國居留資格，在外“另起爐灶”過上了相對優(yōu)渥的生活，這類人員的勸返難度是比較大的。柔性的措施必須要以剛性的措施作為配套保障，否則外逃人員絕不會產(chǎn)生主動談的意愿。這也是浙江在總結(jié)勸返楊湘洪失敗教訓(xùn)時，所提出的“單純勸返而沒有輔以其他強硬措施”［ 13 ］。以事實反向說明了要把勸返措施與其他追逃追贓方式、措施有機結(jié)合，從人和財兩方面徐徐圖之，織細(xì)織密追逃追贓工作的天網(wǎng)，逐漸收緊外逃人員的海外活動空間。

在人的方面，可由國家監(jiān)委會同公安部向國際刑警組織請求發(fā)布紅色通報，以更好掌握外逃人員行蹤和確定勸返合作被請求國做到有的放矢，從官方層面爭取到他國司法機關(guān)的配合協(xié)作，以紅色通緝令揭穿外逃人員的假面。同時，注重民間力量的發(fā)揮，以紅色通緝令為契機，在華人社會形成貪腐分子過街老鼠人人喊打的輿論攻勢，積極發(fā)動海外華僑華人和華文媒體助力追逃工作，主動檢舉揭發(fā)外逃人員藏匿地點、贓款來源去向，在海外華人圈孤立外逃人員，逐步切斷其社會關(guān)系網(wǎng)。此外，以往我們習(xí)慣于將勸返作為引渡、遣返、異地追訴三種追逃方式的前置程序的思維定勢，也需要在實踐中更新打破。勸返不再是它們的附庸，其獨立性日益加強，可以和任何一種或幾種方式共同適用或獨立適用，在勸返的同時適用引渡、遣返、異地追訴可以大幅增強外逃人員的緊張感，勸返可以趁此更快突破其心理防線；在財?shù)姆矫妫瑖鴥?nèi)外雙向合力，國內(nèi)通過凍結(jié)、扣押涉案財產(chǎn)和探索適用違法所得沒收特別程序處置犯罪嫌疑人留在境內(nèi)的非法資產(chǎn)，同時向國外請求查詢、凍結(jié)扣押、協(xié)助追繳返還犯罪嫌疑人在境外轉(zhuǎn)移置辦的涉案財產(chǎn)，以全面切斷腐敗分子的資金鏈，從財上切斷“營養(yǎng)源”。從人和財兩方面，通過多種追逃追贓措施相結(jié)合打好追逃組合拳，一步步壓縮追逃對象的生存活動空間，使其感受到外部環(huán)境的收緊和切實的心理壓力，最終將其逼回到談判桌上，拿出誠意來談，創(chuàng)造有利于勸返的客觀環(huán)境［ 14 ］。

（三）靈活應(yīng)用勸返承諾，健全完善勸返承諾備案審查兌現(xiàn)機制

勸返不是拘傳，更不是宣講，在不能使用強制性措施，還可能全程處于外國司法、執(zhí)法人員陪同監(jiān)督下，需要很高的分寸感，對勸返者的綜合能力提出了相當(dāng)?shù)囊?，要掌握法律和政策，還要講求技巧，足夠靈活，在不能有損國家司法尊嚴(yán)的情況下，爭取對方的配合，其中必然會涉及承諾的作出與兌現(xiàn)。出于趨利避害的本能，以及對后續(xù)政策變化的擔(dān)憂、對回國受審失去自由的恐懼，很多勸返對象會出現(xiàn)極大的情緒起伏和態(tài)度反復(fù)，時常是前一天談得好好的，第二天就變了一個人，也是可以理解的。追逃對象尋求承諾保證可以視為打開心防的表現(xiàn)，這樣的心理突破口也稱辦案機遇期往往稍縱即逝，如果層層報批則往往時移事易，貽誤了最佳的辦案時機，也摧毀了通過苦談建立起的基本信任。因此在不違反原則的情況下，要充分認(rèn)識到勸返工作的曲折復(fù)雜性，有必要賦予專案人員一定的自主權(quán)。

然而根據(jù)我國《國際刑事司法協(xié)助法》中規(guī)定限制追訴承諾只能由最高檢作出、限制量刑承諾只能由最高法作出（ 3 ），貫徹公權(quán)力法無授權(quán)不可為的精神，辦案人員做出的承諾不具備正式法律效力，除非經(jīng)上述有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)授權(quán)。實踐中會形成追逃專案組“無權(quán)代理”，代理行為即給出的承諾效力待定需要法定權(quán)力主體檢法機關(guān)予以追認(rèn)的問題，最后往往吃力不討好。追逃對象主要關(guān)心個人的定罪量刑問題，專案組以事實為準(zhǔn)繩、以法律為準(zhǔn)繩拿出誠意，雙方勉力就承諾內(nèi)容達成一致，而回國后司法機關(guān)可能追認(rèn)可能否認(rèn)的矛盾局面，成為困擾勸返適用的最大痛點所在，直接關(guān)乎勸返的信譽度和未來的再適用可能性，亟待理論回應(yīng)以及實踐完善。

法律問題必須依法辦理，但在有關(guān)定罪量刑法律問題以外的承諾范圍應(yīng)該賦予辦案人員更為充分的自主權(quán)，保證勸返效果。如楊秀珠案中專案組在溝通中了解到楊的視網(wǎng)膜存在病變，視物不清的情況，楊要求回國治療，工作組應(yīng)允的同時在其回國第二天為其立即安排白內(nèi)障手術(shù)踐諾，既是出于人道關(guān)懷也得到了追逃對象發(fā)自真心的感動認(rèn)同，楊秀珠從最初外逃揚言“死也要死在美國”到后續(xù)接受采訪時勸外逃人員“還是早點回來”，人性化的關(guān)懷幫助她實現(xiàn)了個人由抗拒到配合的心態(tài)轉(zhuǎn)變，再次提示了勸返工作要樹立犯罪人首先是人，其次才是罪犯的基本認(rèn)識。楊湘洪案中浙江方面組成的3人勸返小組，行政級別較低，被楊湘洪認(rèn)為小組不能代表政府給出在他看來有效的承諾，勸返期間寧愿給省委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)打電話，也不愿見勸返小組，也從反向說明了勸返小組的人員構(gòu)成，相關(guān)部門的重視程度以及對勸返工作人員的授權(quán)范圍對勸返成功與否的影響。

外逃人員作為面臨刑事追訴的相對人，和所有案件的犯罪嫌疑人一樣對案件的實體處理結(jié)果有著最大的利益相關(guān)，在有機會能和勸返人員坐在談判桌上溝通時，其回國受審前最期待也最希望爭取到的是關(guān)于輕判的承諾，這也是勸返工作的關(guān)鍵所在。而從過去到現(xiàn)在在勸返承諾作出上由于缺乏法律授權(quán)，專案組也一直面臨著做與不做的糾結(jié)，做了有關(guān)量刑、追訴的承諾由于承諾范圍越權(quán)，可能得不到國內(nèi)司法機關(guān)后續(xù)追認(rèn)，會失信于追逃對象，有損國家公信力；不做承諾，則完全無法取信對方，會喪失勸返的最佳時機。

筆者認(rèn)為比較可行的做法是，在國家監(jiān)委統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，最高檢、最高法參考公安機關(guān)駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的設(shè)置（ 4 ），設(shè)立專門的派出機構(gòu)，派出“駐外檢察、駐外審判事務(wù)聯(lián)絡(luò)官”加入到追逃專案組當(dāng)中，不干涉勸返工作組的具體工作思路和工作方法，主要負(fù)責(zé)對專案組對追逃對象關(guān)于量刑、追訴的承諾進行實質(zhì)合法性審查，認(rèn)定幅度適當(dāng)?shù)目梢越挥晒ぷ鹘M繼續(xù)洽談，同時報最高檢、最高法備案，最高檢、最高法認(rèn)為幅度不當(dāng)?shù)目梢砸婪ㄓ枰员O(jiān)督糾正，構(gòu)建這樣一個足夠靈活，在法律上又不存在越權(quán)的機制，補足現(xiàn)有《國際刑事司法協(xié)助法》中對于承諾的矛盾現(xiàn)狀無法很好應(yīng)對的問題。既避免了專案工作組先斬后奏，回國審判后司法機關(guān)不予承認(rèn)，自相矛盾失信于人的問題；又在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，使勸返工作組能夠游刃有余地與外逃人員進行周旋，不必事事呈報，貽誤戰(zhàn)機，保證勸返工作的合法、有序開展。

四、結(jié)語

古語云：攻城為下，攻心為上。勸返也是一場不見硝煙的攻心戰(zhàn)。在硬碰硬的追逃攻防久攻不克的情況下，適當(dāng)轉(zhuǎn)變思路是辦案人員主體能動性積極發(fā)揮的體現(xiàn)，其高度靈活的特色也保證了勸返在復(fù)雜惡劣環(huán)境下的有用性。但實現(xiàn)勸返的新發(fā)展，首先需要破解其于法無據(jù)根本性問題，通過立法修法明確其適用范圍、條件、目的、原則方式等，推動其法治化一方面回應(yīng)社會誤解，另一方面也是給予勸返對象一個明確預(yù)期和可靠保障。

面對主觀惡性相對較小，罪名主要涉及經(jīng)濟犯罪、職務(wù)犯罪的外逃人員，以相對柔性化的手段，運用勸返措施以法律手段直指追逃對象內(nèi)心是一步妙棋。至于能否建功，取決于辦案人員對于人性的深刻把握，首先在人和財兩方面組合適用多種追逃追贓措施，在客觀上創(chuàng)造有利于勸返的工作環(huán)境。再通過政策攻心、法律震懾、親情感化等方式，抓住追逃對象出逃境外后因生活環(huán)境的變化、生活習(xí)慣的改變而帶來的心理變化，運用好寬嚴(yán)相濟刑事政策和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度兩大利器，擺明利害告知回國投案可以爭取寬大處理。過程中要嚴(yán)格區(qū)分關(guān)于量刑、追訴的承諾與其他承諾的作出，解決好勸返承諾效力這一關(guān)鍵問題，其他承諾出于人道關(guān)懷可以在充分授權(quán)下盡量滿足，涉及量刑、追訴的承諾則要通過國家監(jiān)委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最高檢、最高法共同構(gòu)建起相關(guān)備案審查兌現(xiàn)機制，以法治化、規(guī)范化進一步推動勸返工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

（1）具體規(guī)則參見《監(jiān)察法》第五十一條。

（2）具體規(guī)則參見《監(jiān)察法實施條例》第二百四十三條。

（3）具體規(guī)則參見《國際刑事司法協(xié)助法》第十一條。

（4）駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在我國是一個特殊的警種，同時擁有人民警察和外交官的雙重身份，承擔(dān)與駐在國開展國際警務(wù)交流和執(zhí)法安全合作，打擊跨國犯罪、保護中國海外利益的職責(zé)。

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