新形勢(shì)下全方位夯實(shí)我國(guó)糧食安全根基研究

陳雅卿

摘要：糧食安全是保障社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，也是國(guó)家安全戰(zhàn)略的一部分。本文對(duì)中國(guó)糧食安全所面臨的諸多挑戰(zhàn)進(jìn)行深入研究，提出了一系列對(duì)策，包括優(yōu)先實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動(dòng)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革、加大資金投入和構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易發(fā)展新格局，以促進(jìn)全方位夯實(shí)糧食安全根基。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)；糧食安全；農(nóng)業(yè)

糧食安全直接影響全體國(guó)民的生活穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)重點(diǎn)提到了要全方位夯實(shí)糧食安全基礎(chǔ)，嚴(yán)格守護(hù)18億畝耕地的安全紅線，以便于讓中國(guó)人民的糧食供應(yīng)有保證。我國(guó)幅員遼闊，糧食生產(chǎn)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但新形勢(shì)下，我們亟須對(duì)新問題進(jìn)行新分析、提出新對(duì)策，讓中國(guó)人始終把飯碗牢牢端在自己手上。

一、全方位夯實(shí)糧食安全根基的內(nèi)涵和意義

（一）全方位夯實(shí)糧食安全根基的內(nèi)涵

糧食安全作為一個(gè)系統(tǒng)性的項(xiàng)目，涵蓋產(chǎn)前的生產(chǎn)技術(shù)和供應(yīng)輸入、產(chǎn)中的生產(chǎn)架構(gòu)和產(chǎn)后的收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售以及最終消費(fèi)。對(duì)于 “全方位”，可從不一樣的視角做出解釋。從產(chǎn)業(yè)過程的角度來看，包括生產(chǎn)、銷售、加工、存儲(chǔ)、貿(mào)易等；從生產(chǎn)要素的角度來看，包括土地、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力等；從內(nèi)部和外部關(guān)系的視角來看，涵蓋國(guó)內(nèi)自給和國(guó)際補(bǔ)充。實(shí)現(xiàn)全方位發(fā)展是夯實(shí)根基的必要條件。糧食安全的根基主要在于我國(guó)糧食培育和生產(chǎn)技術(shù)水平以及農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備和流通能力。[1]

（二）全方位夯實(shí)糧食安全根基的意義

1.事關(guān)生存安全

中國(guó)在過去經(jīng)歷了頻繁的饑荒，根據(jù)歷史文獻(xiàn)記載，從周朝到民國(guó)時(shí)期，出現(xiàn)了多達(dá)5 258次饑荒，這些饑荒不僅導(dǎo)致無數(shù)生命的消逝，也深刻地影響了中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和歷史進(jìn)程。自古以來，人們就已經(jīng)理解糧食作為生命必需品的重要性，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，糧食的豐收與否直接關(guān)系到國(guó)家的安全與穩(wěn)定。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，生理需求是最底層又最根本的需求，而食物和水是滿足生理需求的首要條件。因此，糧食安全不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會(huì)問題和政治問題。

2.事關(guān)政治安全

保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題。習(xí)近平總書記反復(fù)提到，糧食安全是 “國(guó)家大事”，具有最高優(yōu)先級(jí)。全球有14個(gè)國(guó)家人口在1億以上，其中只有7個(gè)國(guó)家的糧食自給率在90%以上。這表明，人口稠密的國(guó)家在應(yīng)對(duì)糧食安全上存在困境。因此，世界上真正強(qiáng)大的國(guó)家要確保糧食自給自足。

沒有農(nóng)業(yè)就沒有社會(huì)穩(wěn)定，沒有糧食就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩。在歷史上，齊國(guó)迫使魯國(guó)停止種糧，然后在關(guān)鍵時(shí)刻切斷了食物供應(yīng)，最終導(dǎo)致魯國(guó)的投降。越王勾踐煮熟種子并將其獻(xiàn)給吳國(guó)，利用吳國(guó)的糧食絕收來徹底摧毀吳國(guó)。糧食戰(zhàn)爭(zhēng)是一場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。四大糧食貿(mào)易商利用中國(guó)大豆短缺引發(fā)了兩場(chǎng) “大豆戰(zhàn)爭(zhēng)”，2003年，大量中國(guó)大豆企業(yè)破產(chǎn)且不得不實(shí)施重組；2006年，美國(guó)以大豆減產(chǎn)為借口造成全球糧食危機(jī)的假象，中儲(chǔ)糧在最重要的時(shí)刻有效地捍衛(wèi)了我國(guó)糧食安全。這表明，只有把糧食安全主動(dòng)權(quán)牢牢抓在手中，才能確保國(guó)家穩(wěn)定和繁榮。

3.事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全

由于糧食類谷物需求對(duì)價(jià)格變化的敏感度較低，價(jià)格的彈性較小，降低價(jià)格會(huì)對(duì)農(nóng)民利益造成損害。另外，由于糧食價(jià)格的基本性特征，糧價(jià)大幅上漲易對(duì)國(guó)民基本生活造成影響。正因?yàn)榧Z食對(duì)國(guó)民基本生活的必需性、生產(chǎn)不穩(wěn)定性、需求穩(wěn)定和價(jià)格基本性特征，假如處理不當(dāng)，極易引發(fā)市場(chǎng)不穩(wěn)定和社會(huì)動(dòng)蕩。因此，大多數(shù)國(guó)家都會(huì)對(duì)糧食生產(chǎn)和貿(mào)易進(jìn)行宏觀調(diào)控，以確保其數(shù)量、質(zhì)量和國(guó)家糧食主權(quán)的安全。糧價(jià)既關(guān)系生產(chǎn)者也涉及消費(fèi)者，必須維持在一個(gè)合適的區(qū)間，既不能太高也不能太低。

二、中國(guó)糧食安全的發(fā)展過程

我國(guó)通過長(zhǎng)期的理論發(fā)展和實(shí)踐，在糧食安全領(lǐng)域取得了重大進(jìn)步。

（一）糧食產(chǎn)量呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)

在多階段的不懈嘗試和努力之下，我國(guó)糧食安全水平顯著提升。在新中國(guó)成立之初，全國(guó)的總?cè)丝诩s為5.38億人，但糧食產(chǎn)量?jī)H為1.13億噸，人均糧食供應(yīng)量?jī)H為210公斤。隨著改革開放推進(jìn)，我國(guó)的人口雖激增到9.63億，糧食生產(chǎn)總量卻增加到3.05億噸，人均糧食供應(yīng)增加到318公斤。與新中國(guó)成立之初相比，改革開放時(shí)期我國(guó)人口增長(zhǎng)率為79%，糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)率為170%，糧食生產(chǎn)總量增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口總量增長(zhǎng)率。到2023年，我國(guó)人口達(dá)到14.05億，相對(duì)于改革開放時(shí)期增長(zhǎng)了46%，糧食生產(chǎn)總量達(dá)到6.95億噸，較改革開放時(shí)期增長(zhǎng)128%。由此可見，我國(guó)糧食培育和種植水平持續(xù)進(jìn)步，糧食安全系數(shù)不斷提升。

（二）糧食安全政策制度不斷完善

黨中央始終高度關(guān)注糧食安全問題。在新中國(guó)成立初期，黨中央將農(nóng)業(yè)的發(fā)展視為首要任務(wù)，且把增加糧食產(chǎn)量作為重要目標(biāo)。我國(guó)在這一階段取得了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的重大進(jìn)展，為后續(xù)可持續(xù)的糧食生產(chǎn)準(zhǔn)備了條件。在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)階段 （1978—2012年），我國(guó)實(shí)施了家庭承包責(zé)任制，頒布了 《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，且通過多個(gè) “一號(hào)文件”的發(fā)布促進(jìn)開展好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的工作。在這段時(shí)間內(nèi)，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量終于不再出現(xiàn)長(zhǎng)期的短缺，基本上保證了供需平衡，甚至有一定的盈余。這基本上讓人民的基本生活需求得到了保障，確保糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代 （2012年至今），農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等都有所改善。我國(guó)在土地管理方面實(shí)施了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)措施，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從而穩(wěn)定糧食供應(yīng)，我國(guó)在這一階段的舉措對(duì)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量、價(jià)格和農(nóng)民收入都有一定的積極效應(yīng)。

三、中國(guó)糧食安全現(xiàn)存問題

由于人口眾多和國(guó)際貿(mào)易格局的持續(xù)變化，我國(guó)糧食安全依然有很多不確定性的因素。

（一）農(nóng)民種糧積極性有待提高

由于多種因素的影響，農(nóng)民對(duì)種糧缺乏足夠的積極性。根本原因是，城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口減少，一些農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的 “空心化”和 “人口老齡化”狀態(tài)。與耕種相比，農(nóng)村地區(qū)的年輕勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工往往收入更高，這減少了他們對(duì)種植糧食作物的興趣，年輕勞動(dòng)力的減少則直接引發(fā)了農(nóng)村土地荒廢的現(xiàn)象。2023年前三季度，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入約為3.9萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入大約僅為1.5萬元。此外，雖然近年來糧食價(jià)格不存在非常規(guī)性起伏，但土地、勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)資源等生產(chǎn)要素成本的持續(xù)上升，仍在不斷擠壓糧食種植的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)空間。

（二）資源環(huán)境條件有限

盡管我們國(guó)家擁有廣闊的土地，但人口眾多、水資源短缺以及其他硬性資源環(huán)境限制，給糧食生產(chǎn)帶來了巨大影響。近年來，城市化進(jìn)程加速所需的土地面積不斷增加，中國(guó)的耕地面積在過去十年中減少大約1 130萬公頃。目前，我國(guó)人口平均擁有的耕地面積還不到全球的一半。同時(shí)，全國(guó)各地耕地差異明顯，土地質(zhì)量好的西北地區(qū)人均耕地面積較多，但因不理想的自然條件，農(nóng)作物產(chǎn)量相對(duì)落后；相比之下，沿海地區(qū)的糧食產(chǎn)量明顯更高一些，然而耕地非常有限。[2]此外，從可持續(xù)發(fā)展的視角而言，一些地區(qū)追求農(nóng)業(yè)發(fā)展速度過快而引發(fā)了許多問題，如土壤質(zhì)量惡化、地下水位下降等。

（三）財(cái)政支持投入低

當(dāng)下，我國(guó)在糧食領(lǐng)域明顯缺乏足夠的財(cái)政支持。雖然我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政支持力度逐步增加，但對(duì)比歐美國(guó)家依然有顯著差距。2016年，中國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出大約可以占到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的15％，而美國(guó)是35％，日本是26％。對(duì)比農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展，我國(guó)對(duì)農(nóng)村信貸和保險(xiǎn)的支持缺乏足夠的力度。在信貸方面，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的低彈性導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響有限，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨融資困難、高融資成本和低融資規(guī)模的問題。這使農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展等受到嚴(yán)重阻礙。此外，我國(guó)在持續(xù)提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策水平方面還有較大空間。

（四）國(guó)際糧食市場(chǎng)沖擊

從2020年起，新冠疫情導(dǎo)致部分地區(qū)和國(guó)家的基礎(chǔ)生活配給及醫(yī)療資源供應(yīng)日益緊張。一些國(guó)家決定限制谷物出口，以確保食品供應(yīng)安全。盡管這些國(guó)家實(shí)施了不同的政策來禁止或限制谷物出口，在不同程度上增加了人們對(duì)于全球糧食危機(jī)的擔(dān)憂。2022年初，俄羅斯烏克蘭沖突揭示了能源和食品方面的問題。俄羅斯和烏克蘭在全球玉米、小麥和葵花籽油等產(chǎn)品的出口市場(chǎng)上扮演了重要角色。然而，由于受到?jīng)_突的影響，烏克蘭谷物產(chǎn)量有所下降。與此同時(shí)，俄羅斯限制谷物出口的舉措也將對(duì)全球糧食供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定等帶來負(fù)外部性影響。俄羅斯與烏克蘭的沖突直接引發(fā)全球糧食市場(chǎng)秩序問題，可能導(dǎo)致某些國(guó)家出現(xiàn)不同程度的糧食短缺和價(jià)格上漲，同時(shí)也會(huì)影響中國(guó)的糧食市場(chǎng)穩(wěn)定。

四、全方位夯實(shí)我國(guó)糧食安全根基的路徑

在新發(fā)展時(shí)期，我國(guó)必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，加強(qiáng)糧食產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民的危機(jī)意識(shí)，把糧食安全的發(fā)展?jié)B透到中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化工作中去，切實(shí)推進(jìn)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

（一）實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

通過推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化，可實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，讓農(nóng)民收入有所提升，還能有效應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效性和可持續(xù)性。有必要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制來保護(hù)糧食種植區(qū)的利益，鞏固這些區(qū)域的糧食生產(chǎn)能力，增加財(cái)政支持和激勵(lì)措施，如提供種植補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及技術(shù)支持等，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民種植糧食的積極性。在政策支持的同時(shí)，還要充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自發(fā)性，通過建立更加完善的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，確保農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定，提高農(nóng)民的收入，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升進(jìn)入良性循環(huán)。另外，要促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的相互促進(jìn)，通過提供培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)和金融服務(wù)等手段，幫助小農(nóng)戶提高生產(chǎn)效率，融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。這樣，使小農(nóng)戶的發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)步的一部分，[3]從而促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展上的同舟共濟(jì)、攜手共進(jìn)。

（二）推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

為增強(qiáng)整體供應(yīng)能力，要積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，以適應(yīng)城市化和人口動(dòng)態(tài)所引起的食品消費(fèi)需求的變化，全面規(guī)劃重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，這一改革的核心在于優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，從而更好地滿足市場(chǎng)和消費(fèi)者的需求。應(yīng)增強(qiáng)非糧食農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)力，以提高供應(yīng)鏈的匹配程度，確保各類農(nóng)產(chǎn)品的均衡發(fā)展，減少市場(chǎng)供需失衡帶來的風(fēng)險(xiǎn)。要積極推動(dòng)優(yōu)質(zhì)品種培育，保證產(chǎn)品質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)品牌化、規(guī)?；?、規(guī)范化生產(chǎn)，增加綠色高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)，滿足消費(fèi)者對(duì)健康、安全食品的日益增長(zhǎng)的需求。[4]鼓勵(lì)高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)確保糧食安全有重要意義。

此外，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局實(shí)施調(diào)整，充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)。包括因地制宜地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和價(jià)值的提升，以及通過科技創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如灌溉系統(tǒng)、冷鏈物流等，以提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)后處理和運(yùn)輸效率，減少損耗，確保農(nóng)產(chǎn)品從田間到餐桌的新鮮度和安全性。通過這些綜合性措施，可以構(gòu)建一個(gè)更加穩(wěn)定、高效、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)供應(yīng)體系，為國(guó)家的糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）加大資金投入

逐步增加對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)家財(cái)政支持，使農(nóng)業(yè)政策具有更強(qiáng)的針對(duì)性，確保各種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在規(guī)模化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保質(zhì)保量的目標(biāo)。這一策略的實(shí)施，將有助于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體效率和質(zhì)量，同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外部沖擊的抵御能力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府需要不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保資金能夠精準(zhǔn)投入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)等關(guān)鍵領(lǐng)域。各地區(qū)應(yīng)提高對(duì)金融體系創(chuàng)新的重視度，加快建立穩(wěn)定且符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民需求的金融體系，總結(jié)金融市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，同時(shí)因地制宜進(jìn)行金融體系創(chuàng)新，使各地金融體系具有當(dāng)?shù)靥厣Ｊ教攸c(diǎn)。各級(jí)政府還要積極發(fā)揮政策性金融在對(duì)農(nóng)業(yè)支持中的作用，增加對(duì)農(nóng)業(yè)部門的保險(xiǎn)支持，適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼比例，以更好地保障農(nóng)民收入。[5]

（四）構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易發(fā)展新格局

要建立以國(guó)內(nèi)糧食大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展模式，著力優(yōu)化全球糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全穩(wěn)定的全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，有必要確保海外供應(yīng)鏈的穩(wěn)定，確保較為重要的物流通道暢通。通過 “一帶一路”促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易，拓展對(duì)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品高度依賴的國(guó)家的進(jìn)口渠道，打通海路和陸路的海內(nèi)外糧食貿(mào)易物流通路，與各發(fā)展中國(guó)家建立友好的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，與合作伙伴共享培育和種植方法的同時(shí)，為欠發(fā)達(dá)國(guó)家提供先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)合作共贏，為全球糧食安全做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，展現(xiàn)大國(guó)應(yīng)有的風(fēng)范。

五、結(jié)束語(yǔ)

由于國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的變化以及糧食安全本身的重要性，新形勢(shì)下全方位夯實(shí)糧食根基是我國(guó)繁榮發(fā)展的必要舉措，在深入分析自身優(yōu)勢(shì)和亟待完善之處的基礎(chǔ)上，我國(guó)不僅要確保一系列支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政和金融政策切實(shí)落地，鼓勵(lì)農(nóng)民種糧積極性，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還要展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，為全球糧食安全奉獻(xiàn)中國(guó)力量。

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