“平行互通”：實(shí)現(xiàn)人民自主性的基層民主治理

金葉青?王杰?胡瑩

摘要：全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，也是激發(fā)人民主人翁精神和加強(qiáng)基層治理的有效路徑。深入推進(jìn)全過程人民民主的地方實(shí)踐，將全過程人民民主與地方特色緊密結(jié)合，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)提供了新機(jī)遇。文章以紹興全過程人民民主基層治理實(shí)踐為研究對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)研和深入訪談等方式，解析紹興市基層治理模式由“自上而下”向“平行互通”轉(zhuǎn)變的過程，探索在全過程人民民主實(shí)踐中多元主體參與基層治理的優(yōu)化路徑，以期推進(jìn)紹興市全過程人民民主建設(shè)。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層治理；平行互通

文章編號(hào)：1674-7437（2024）05-0103-03 中國圖書分類號(hào)：D638 文章標(biāo)識(shí)碼：A

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”[1]浙江省在推進(jìn)全過程人民民主實(shí)踐中從“自上而下”的政府治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌叫谢ネā钡娜嗣褡灾髦卫砟Ｊ?。這一轉(zhuǎn)變不僅全面貫徹了全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，更有效落實(shí)了自主化、民主化的治理機(jī)制，以確保人民的真實(shí)意愿與訴求得到滿足。

1 從“自上而下”到“平行互通”，紹興市全過程人民民主實(shí)踐探索

在全過程人民民主融入基層治理前，紹興基層社區(qū)（鄉(xiāng)村）采取的“行政式”接訴即辦模式雖然在一定程度上回應(yīng)了民眾訴求，但也存在一些問題[2]。一方面，基層倒逼式的治理困境使得基層居委會(huì)（村委會(huì)）面臨巨大的工作壓力；另一方面，由于缺乏有效的約束機(jī)制，接訴即辦模式容易催生民眾的不合理訴求，給基層治理帶來挑戰(zhàn)。因此，將民眾的訴求，尤其是不合理訴求，回歸基層的情境中進(jìn)行自主解決，成為基層治理的一大難關(guān)。為了走出倒逼式困境，實(shí)現(xiàn)源頭治理和系統(tǒng)治理是關(guān)鍵。紹興市在全過程人民民主實(shí)踐中以黨建引領(lǐng)基層治理，充分調(diào)動(dòng)群眾參與基層社會(huì)治理。

1.1黨建引領(lǐng)構(gòu)建高效基層“四治”組織體系

黨建引領(lǐng)在全過程人民民主實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，能夠?yàn)榛鶎又卫硖峁┲笇?dǎo)和保障，使基層治理更加科學(xué)、民主，進(jìn)一步提升基層全過程人民民主治理水平。因此，黨員干部的組織引領(lǐng)可以推動(dòng)基層社區(qū)（鄉(xiāng)村）的民主建設(shè)，構(gòu)建高效基層“四治”組織體系；以黨組織建設(shè)和管理能力為抓手，可以提高組織效能，督促黨員干部積極引導(dǎo)基層民主治理工作，推動(dòng)各方力量參與社會(huì)治理，打造高效有序的社會(huì)治理體系[3]。

蓮東村在處理將水庫泄洪處變?yōu)橛境剡@一事件時(shí)，采取了民主議事和民主監(jiān)督的方式，充分展現(xiàn)了全過程人民民主在基層治理中的優(yōu)勢與成效。首先，開展民主聽證會(huì)，積極聽取村民意見，最終通過全村集體討論，選擇了“花少量的錢，因地制宜造一個(gè)簡易游泳池”的方案。這充分發(fā)揮了民主議事的作用，讓村民真正成為決策的參與者和受益者。其次，通過雙向評(píng)價(jià)、村務(wù)公開欄公示和民主評(píng)議會(huì)述職等舉措，引導(dǎo)村民對(duì)村務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，提高村民對(duì)村務(wù)的知曉度和參與度。

在實(shí)踐過程中，全過程人民民主基層治理以解決基層切實(shí)問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，圍繞訴求內(nèi)容構(gòu)建基層治理隊(duì)伍，并充分利用好鄉(xiāng)賢力量，實(shí)現(xiàn)“德治+自治”的有機(jī)結(jié)合[4]。

1.2打造全方位基層協(xié)商治理新格局

基層社區(qū)（鄉(xiāng)村）治理的主體是村民。村民自治是中國特色社會(huì)主義農(nóng)村基層民主制度，是鄉(xiāng)村治理的有效方式。

開展群眾工作的重點(diǎn)在于激發(fā)村民的參與熱情，引導(dǎo)他們積極投入鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中。這有助于增強(qiáng)村民的歸屬感和責(zé)任感，從而維護(hù)鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定。

對(duì)于復(fù)雜的訴求，可以采用多向協(xié)商辦理和多方協(xié)同的方式[5]。紹興市在構(gòu)建基層全過程人民民主格局的過程中，充分發(fā)揮了社會(huì)治理主體的作用，通過優(yōu)化組織架構(gòu)、重塑治理制度和打造“一站式”社會(huì)治理中心等措施[6]，有效解決了基層矛盾糾紛。此外，紹興市注重求真務(wù)實(shí)、追求實(shí)效，充分調(diào)動(dòng)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨支部、基層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等主體的積極性，形成了“多向協(xié)商、聯(lián)合力量”的治理格局。

以諸暨楓橋鎮(zhèn)海角村兩家村民宅基地糾紛為例。楓橋鎮(zhèn)海角村村民老陳與小陳是鄰居，兩家人因房前道路地界糾紛爭執(zhí)多年。楓橋鎮(zhèn)社會(huì)治理中心的老楊多次疏導(dǎo)協(xié)調(diào)，仍無濟(jì)于事。后來，老楊巧妙運(yùn)用親情勸導(dǎo)的調(diào)解方式，使多年的鄰里糾紛終于達(dá)成了和解。十余年來，“老楊調(diào)解中心”共受理各類民間治安糾紛2 200余起，調(diào)解結(jié)案2 156起，調(diào)解率達(dá)到98%以上?！坝惺抡依蠗睢币呀?jīng)成為當(dāng)?shù)厝罕姷目陬^禪。如今，包括“老楊調(diào)解中心”在內(nèi)，楓橋鎮(zhèn)社會(huì)治理中心共有6家平安類社會(huì)組織駐點(diǎn)，極大地壯大了基層治理的社會(huì)力量。

因此，通過群眾協(xié)商調(diào)解解決群眾的矛盾糾紛，構(gòu)建全過程人民民主實(shí)踐的基層民眾協(xié)商新格局，可以提升治理效能，提高民眾的獲得感和幸福感。

1.3構(gòu)建基層長效治理機(jī)制

我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。全過程人民民主是最管用的民主，體現(xiàn)在我國的社會(huì)主義民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，人民的權(quán)利能夠得到充分保障，人民的意志能夠得到有效實(shí)現(xiàn)，人民的訴求能夠得到充分表達(dá)，人民能夠依法有序參與國家治理的全過程，人民的創(chuàng)造活力能夠充分激發(fā)，能夠促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。作為全過程人民民主實(shí)踐的“領(lǐng)跑者”，紹興市以人大代表聯(lián)絡(luò)站為依托，以數(shù)字化改革為牽引，上下貫通、多跨協(xié)同、綜合集成，建成具有紹興特色的踐行全過程人民民主基層單元[7]。

以紹興市北海街道基層人大代表聯(lián)絡(luò)站為例，截至2022年底，北海街道人大街道工委定期組織人大代表接待選民，充分發(fā)揮人大代表作用，堅(jiān)持為政府分憂、為群眾解難，進(jìn)站代表累計(jì)96人次，接待選民293人次，收集問題252個(gè)，收集代表建議268條，辦結(jié)率達(dá)到98%以上，通過代表聯(lián)絡(luò)站的接待、人大街道工委持續(xù)跟蹤督辦的方式，協(xié)助解決了轄區(qū)內(nèi)停車位緊張、小區(qū)道路破損、車棚車庫違規(guī)使用、學(xué)校周邊交通擁堵等問題，真正做到了“民聲入耳、民生落地”。為方便聯(lián)系選民，北海街道人大在高標(biāo)準(zhǔn)建好人大代表中心聯(lián)絡(luò)站的基礎(chǔ)上，延伸“代表聯(lián)絡(luò)站”工作觸角，在寨下、西湖、鏡園、河山橋社區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站分站，并自行開發(fā)“生活北海”人大代表掌上聯(lián)絡(luò)站，實(shí)現(xiàn)線上線下代表服務(wù)群眾24小時(shí)“不打烊”，打通了代表服務(wù)群眾的“最后一公里”。

全過程人民民主強(qiáng)調(diào)在解決問題的同時(shí)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估效果，并深入分析訴求背后的原因，從而完善生產(chǎn)生活規(guī)范，厘清各方職責(zé)范圍。更重要的是，全過程人民民主在協(xié)商和決策過程中，形成了一套合法合規(guī)、群眾認(rèn)可、管用有效的治理模式，為基層治理提供了有力支撐。全過程人民民主在基層治理中的實(shí)踐不僅能夠很好地處理在實(shí)際工作中遇到的問題，也拉近了基層社區(qū)（鄉(xiāng)村）與群眾之間的距離。此外，黨建引領(lǐng)在全過程人民民主基層治理中發(fā)揮著重要作用。組建一支心系群眾的干部隊(duì)伍，能夠確保基層治理工作始終沿著正確的方向前進(jìn)，從而形成公眾參與、共治共享的良好格局。

2 “自上而下”與“平行互通”的實(shí)踐機(jī)制

目前，紹興各地的全過程人民民主實(shí)踐已經(jīng)取得了一定的成效，但仍需總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，打破壁壘，廣泛融合群眾的民情民意，提高群眾參與度，提升基層治理效能。

2.1治理單元的充分社會(huì)化

在信息化時(shí)代，隨著現(xiàn)代生活節(jié)奏的加快，人口流動(dòng)性的增強(qiáng)以及人們社交方式的轉(zhuǎn)變，我國社會(huì)的“陌生化”和“半陌生化”特征日益顯著。因此，切實(shí)推進(jìn)全過程人民民主具有重要意義。全過程人民民主意味著民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)緊密結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)。

在“自上而下”的政府治理模式中，政府扮演著重要角色，其通過理論分析和政策思維化解群眾矛盾。這種模式在維護(hù)社會(huì)秩序方面起著重要作用，但也存在一些局限性，如缺少情理意味，難以完全滿足群眾多樣化的需求?！捌叫谢ネā钡娜嗣褡灾髦卫砟Ｊ綇?qiáng)調(diào)不同治理單元之間的平等交流和協(xié)作，通過打破信息壁壘和溝通障礙，實(shí)現(xiàn)資源的共享。這種模式不僅有助于提升治理效能，還能夠在復(fù)雜多變的利益環(huán)境中理清利益主體之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.2治理程度的高度自主化

黨的二十大報(bào)告指出：“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主?！盵8]全過程人民民主是全鏈條的民主，切實(shí)體現(xiàn)人民利益，反映人民意愿，維護(hù)人民權(quán)益，彰顯了中國特色社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性和有效性。全過程人民民主是全方位的民主，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。堅(jiān)持以人民為中心，扎實(shí)推動(dòng)全體人民共同富裕，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，堅(jiān)持共建共治共享，全方位構(gòu)筑人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。全過程人民民主是全覆蓋的民主，表達(dá)了中國特色社會(huì)主義民主政治的深層結(jié)構(gòu)，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，這是堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的關(guān)鍵之所在。

在具體實(shí)踐中，首先，應(yīng)將人民民主融入基層治理的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，提升基層治理效能，拓寬參與渠道，構(gòu)建多樣化的民意反映機(jī)制。其次，應(yīng)將人民參與與協(xié)商、決策、選舉等各種民主實(shí)踐相結(jié)合，鼓勵(lì)民眾積極參與，廣泛聽取民眾意見，增進(jìn)民眾對(duì)全過程人民民主的理解。

全過程人民民主將程序民主和實(shí)質(zhì)民主有機(jī)結(jié)合，以程序民主促進(jìn)實(shí)質(zhì)民主，以實(shí)質(zhì)民主保障程序民主，實(shí)現(xiàn)了解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力的目標(biāo)。扎實(shí)推進(jìn)全過程人民民主，能夠更好滿足廣大人民群眾在民主法治方面的需求，更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。全過程人民民主實(shí)踐以人民真實(shí)意愿和訴求為發(fā)展方向，以人民監(jiān)督為約束標(biāo)準(zhǔn)，以人民高度自治為主要治理模式，在打通民主參與通道、構(gòu)建自主化參與環(huán)境等方面取得了顯著成效，推進(jìn)了基層治理高度自主化。

3 結(jié)束語

文章選取浙江省紹興市為研究樣本，通過對(duì)紹興市多個(gè)地區(qū)的調(diào)研，分析研究其從“自上而下”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌叫谢ネā钡娜嗣褡灾髦卫砟Ｊ降倪^程。紹興市始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，以人民為中心，構(gòu)建高效基層“四治”組織體系，形成全過程人民民主基層協(xié)商治理格局，建立基層長效治理機(jī)制，激發(fā)群眾參與基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。目前，紹興各地正積極推動(dòng)治理單元充分社會(huì)化和治理程度高度自主化，以切實(shí)滿足群眾的需求，提高群眾的獲得感、滿足感和幸福感。

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